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中图分类号：G769.712文献标识码：A文章编号：1003－7667（2008）06－0071－05
教育作为一种培养人的社会活动，总是与政治、经济、文化的发展有着密不可分的联系，残疾人教育也不例外。近代以前，残疾人教育处在盲目无序的发展状态，主要原因是受到社会生产力发展水平和社会观念的双重制约。文艺复兴时期，在启蒙思想运动宣扬“自由、平等、博爱”时，残疾人才开始被社会接纳和关注。人道主义者从人性的角度呼吁，残疾人的人格尊严和价值应该得到全社会尊重和承认，从而奠定了残疾人平等接受教育的思想基础。18世纪开始，出现了人道主义者为残疾人举办的特殊教育学校，残疾人教育开始进入有序的发展状态。进入20世纪以来，随着经济的发展、文化水平的提高和义务教育的普及，特别是二战后教育民主化运动的高涨，特殊人群的平等权利再次引起了广泛的关注，国家更多地承担了残疾人教育办学主体的角色，残疾人教育有了迅猛的发展。美国的残疾人教育自20世纪70年代以来获得了长足的发展，其中一个重要原因在于美国政府不断颁布各种促进残疾人教育发展的法律法规，并且在不同的历史时期，根据残疾人教育发展中存在的问题，美国政府都会对已有的法律法规进行修订。本文试对美国残疾人教育法及其演变进行探讨。
一、美国残疾人教育法的背景
美国义务教育起步很早，1840年，罗得岛州通过了义务教育法，至1918年，义务教育法开始在美国所有的州实行。义务教育法规定，凡达到义务教育入学年龄的儿童必须强迫入学。可是，残疾儿童还是经常因为各种各样的原因被排斥在公立学校外，这一状况直到1954年布朗诉托皮卡教育委员会案才得以根本转变。在布朗案的裁决中，美国最高法院宣布，隔离白人和黑人的种族隔离学校本质上是不平等的，不符合美国联邦《宪法》第十四次修正案的规定。所有儿童必须平等地接受教育，以任意武断的理由歧视某个群体的做法是违反法律的行为。虽然法院判决主要是针对种族隔离，但是其所传达的平等思想却对残疾儿童的教育产生了巨大影响。残疾儿童家长和支持者们开始质疑，“平等地享受教育的权利”这一原则为什么不能应用在残疾儿童身上。既然学校不能进行种族隔离，当然也不能将残疾儿童隔离在学校之外。针对教育中存在的不公平现象，残疾儿童家长和维护公民权利的律师等开始起诉州和地方学校，认为将残疾儿童排除于公立学校之外的做法违反了美国《宪法》规定的公民平等受教育的权利。在其不懈努力下，60年代以后残疾儿童的教育权逐步得到法律认可，有关残疾儿童教育的立法逐渐增多。据统计，有关特殊教育的单行法规与相关法规超过百部，州的立法更多。[1] 在教育立法的保障下，残疾人的教育状况有了极大的改变。但是，教育现状依然不容乐观。据1975年初的统计，全美0～21岁的残疾儿童与青少年有800多万，其中只有一半（接近390万）的残疾儿童得到合适的教育，175万的儿童没有得到任何教育，约有250万得到的是不合适于自身需要的教育。那些被安置在普通班的学生也因为人们的不接纳态度和缺乏支持系统而不能得到充分的学习。[2] 在这种情况下，美国国会希望通过制定和实施联邦法律保障和促进残疾人教育的发展。
二、美国残疾人教育法的演进
（一） 1975年《所有残疾儿童教育法》
1975年，美国国会制定了残疾儿童教育法，以此来规范美国学校残疾儿童的教育。这个教育法的全名是《所有残疾儿童教育法》（Education for All Handicapped Children Act）。该部教育法的主要目的有四个方面：确保所有残疾儿童都能接受免费的、合适的公立教育，强调特殊教育和与之相关的服务要满足残疾儿童的需要；确保残疾儿童及其父母或监护人的权利受保护；帮助州和地方政府为所有残疾儿童提供教育做好准备；评估并确保为残疾儿童所做出的努力的有效性。教育法共设有六大组成部分：
（1）免费的、合适的公立教育（FAPE）。必须向所有儿童，无论其残疾程度如何（“零拒绝”原则），提供一种无需其父母或监护人支付费用的、适合他们特别需要的教育。这一原则还包括相关服务在内，它要求能提供比如职业培训之类的各种相关服务，以便使残疾儿童受益于特殊教育。
（2）最少限制环境（LRE）。残疾儿童将在最大限度内与非残疾儿童一起接受教育，对残疾儿童的安置必须与其教育需要一致。
（3）个别化教育计划（IEP）。该计划是教师同父母或监护人一起特别为每一个特殊学习者制定的。在个别化教育计划中，必须包括以下几方面内容：当前的学习能力水平；年度目标和与之相应的教学目标；能够提供的教育服务；达到何种程度，学生才能参与到普通教育计划中；实施服务的计划和服务实施的期限；有明确标准的年度评估程序，以判断教学目标是否完成。
（4）正当程序保护。该条款为父母或监护人提供了有关其子女教育方面的几项保护。具体说来，父母或监护人有以下权利：获得机密档案；审查档案；单独评估；得到书面的有关其子女教育分类或安置方面的通知（以父母母语的方式）；当在子女教育计划上产生争端时，能得到公平听证的权利。此外，学生父母或监护人还有委托法律顾问的权利。
（5）非歧视评估。在得到教育安置前，儿童必须接受多学科团体进行的对各种可能残疾进行的评估，该评估不能有任何种族、文化或语言上的歧视。儿童将接受由训练有素的专门人员进行的各项评估，某一单项评估并不能单独作为教育计划和安置的依据。
（6）父母参与。该条款要求父母积极参与，全面参与到影响其子女教育的决策过程中。
（二）1986年《所有残疾儿童教育法》修正案
1975年《所有残疾儿童教育法》规定，为各州提供财政奖励以促使其为学前残疾儿童提供教育及相关服务。这是该法中具有开放性或者说是自愿性的条款，并非强制性的要求。特哈尼斯（Trohanis）（1989）指出，国会数据显示，估计330,000名3岁～5岁残疾儿童中，获得教育及相关服务的儿童不到80％，大约70,000学前残疾儿童没有接受到教育。[3] 1986年《所有残疾儿童教育法》的修订案正是为了改变残疾婴幼儿的教育状况而制定的。该法案要求，从1991～1992学年开始，各州必须为所有3岁～5岁的学前残疾儿童提供免费及合适的公立教育，否则，它们将失去划拨给学前残疾儿童的联邦经费。此外，该法案还确定了奖励津贴计划，鼓励各州为0～2岁患有发展迟缓或残疾的儿童提供早期干预服务，这种服务在全州范围内实施，必须是全面的、配套的、多学科的、跨部门的。奖励表现在，对那些为所有残疾婴幼儿提供服务的州，联邦给予的奖励金额将逐渐增长。
（三）1990年《残疾人教育法》
1990年国会再次对《所有残疾儿童教育法》进行修订，将其更名为《残疾人教育法》（Individuals with Disabilities Education Act，简称IDEA）。该法最为突出的特点是改变了服务对象的称谓，用个人（individuals）取代“儿童”（children），用“有缺陷”（with disability）取代“障碍”（handicapped）。用个人取代儿童，说明服务对象的扩大，只要是有特殊需求的个体都是特殊教育的服务对象，而不仅仅局限于儿童，也包括成年人。“有缺陷的人”，这个词语的运用表明在看待残疾个体时态度上的改变，开始从更为人性的角度看待残疾人。残疾人首先是人，应该将其作为拥有法律赋予的权利和基本公民权利的人来对待，其次才是一个带有缺陷的人。并且，缺陷并非一定带来障碍，在教育干预和康复训练的帮助下，缺陷虽然存在，但是可能不会给残疾者带来障碍。
国会还认识到，让青少年在完成公立教育后准备好开创一种有成效的生活是十分重要的。该法规定，每名学生在16岁前，都需要一个“个人转衔计划”（简称ITP）作为其个别化教育计划（IEP）的一个组成部分。这个计划包括一系列相互协调的活动和多部门间的联系，以培养学生毕业后所需要的能力，如独立生存能力、接受职业培训和继续教育的能力等。
（四）1997年《残疾人教育法》修正案
针对《残疾人教育法》实施多年来存在的问题，在持续了两年多的紧张而艰难的协商后，国会终于审议通过了对《残疾人教育法》的综合性修正案。《残疾人教育法》1997年修正案势不可挡地得到了105次国会参议院和众议院的拥护，由比尔·克林顿总统于1997年7月4日签署。1997年《残疾人教育法》修正案关键性的内容主要包括：（1）残疾学生的纪律问题。残疾学生，如果持武器入校，携毒或吸毒，或对其他学生和自身构成严重威胁，只有在依法进行的听证会结束后，才能被开除出校，并且时间不得长于45天。被停学或开除的学生仍有资格依照其个别化教育计划获得免费的、合适的公立教育。当残疾学生违反校规且情节不严重时，如果他们的错误行为并不是因为其残疾而引发，那么可以对他们采取同其他正常学生一样的处罚措施。（2）残疾学生的个别化教育计划。在个别化教育计划中，必须陈述该残疾学生将怎样参与到普通教学中。其他的条款还增加了如下规定：如“个人转衔计划”在学生14岁时进行，而不是16岁；普通教育工作者将成为个别化教育计划中的一员；着重强调可量化的年度标准；个别化教育计划必须考虑到每个残疾学生所需的辅助性技术。（3）残疾学生的学业成绩。针对特殊教育过程中出现的对特殊儿童的期望值过低的问题，《残疾人教育法》修正案重新授权学校，要求他们为残疾儿童制定成绩目标，提高对残疾儿童的期望值，促进其学业成就。
（五）《2004年残疾人教育促进法》
自1975年《所有残疾儿童教育法》颁布以来，随着美国残疾人教育法的日趋完善，残疾儿童的受教育权利得到了进一步的维护。但是，特殊教育领域中存在的诸多问题依然不容忽视，对原有的《残疾人教育法》进行修订是必然趋势。新世纪的第一次修订，内容主要围绕教师的素质问题、残疾学生的纪律和惩罚问题以及残疾人教育的拨款等问题。法案修订后更名为《2004年残疾人教育促进法》（Individuals with Disabilities Education Improvement Act of 2004）。
本次修订的两个关键性问题是增加强制性的资金补助和残疾学生的纪律问题。该法规定，联邦对残疾学生的资助将大幅度增加，除了联邦政府对州的教育拨款外，在教育辅助技术、人员安排以及对幼儿和学习家庭等项目上的资助亦有较大幅度的提高，分别提高33％、9％和8％。此外，残疾学生的纪律和惩罚问题也是该次修订的重要内容。本法规定，针对残疾学生的惩罚政策，应该与联邦宪法和州法律的精神相吻合，如果残疾学生的不当行为与其残疾无关，则应该对其实施与普通学生一样的惩罚；如果残疾学生的不当行为与其残疾有关，则在进行惩罚之前，要注意对残疾学生进行程序性保护。
三、对美国残疾人教育法的评价
（一）美国残疾人教育法目标明确
1975年，美国有一半多残疾儿童没有受到相应的教育服务，其中大约有100万人被完全排除在公立学校系统之外。正是为了解决学龄残疾儿童被排除在义务教育之外的状况，国会颁布了《所有残疾儿童教育法》，期望通过法律行为保护残疾儿童的受教育权利，追求教育公平。本着这一目标，国会通过法案的实施，发现对残疾婴幼儿进行早期教育的重要性，于是在1986年对《所有残疾儿童教育法》进行修订，将早期婴幼儿的教育与服务的年龄划在3岁～5岁。这次修订其实就是将特殊教育服务对象的年龄不断地向两端延伸，使更多的残疾儿童享受到特殊教育。1990年将《所有残疾儿童教育法》更名为《残疾人教育法》，这种特殊教育用语上的改变反映了政府反对歧视残疾人，追求人人平等的人本观念。尽管法律保证了残疾儿童在公立学校接受免费教育的权利，但是教师对残疾儿童的期望值过低，残疾儿童的学业成绩水平偏低是不争的事实。为了提高特殊教育的质量，国会于1997年和2004年再次修订《残疾人教育法》，提出要提高对残疾学生的教育期望，将特殊教育的改革和教育的整体性改革结合起来，以便更大地发挥特殊教育改革的作用，体现出“特殊教育应该是为特殊学生提供良好的服务并不是仅仅完成一种表面的教育安置”的精神。[4] 从最初的使所有残疾儿童得到教育安置到让残疾人享受到满足其自身需要的高质量的特殊教育，残疾人教育法力图解决的问题由原来的残疾儿童的受教育机会到当今特殊教育的合适性和有效性问题，反映出美国残疾人教育法的演进过程是不断追求残疾人教育由形式公平到实质公平的过程，这既是美国残疾人教育法制定的初衷，也是残疾人教育法不断修订的原因和动力。
（二）美国残疾人教育法鼓励多方参与
美国政府在推动残疾人教育发展的过程中，充分利用和调动各级政府、各种组织和家长的力量。残疾人教育法是一项典型的拨款资助法案。但是，并非是州政府利用联邦资金从事残疾人教育事业，而是州政府执行残疾人教育法案并取得成就时，联邦政府才给予专款补助。这么做的目的在于，残疾人教育事业是一项庞大的系统工程，并非联邦政府所能独立完成，无论是教育费用的筹集还是残疾人教育法的具体实施，都需要州或地方政府的支持和执行，所以联邦政府必须充分调动州或地方政府办残疾人教育的积极性。除此之外，残疾人教育法对家长在残疾人教育中的作用也极为重视。早在1933年，俄亥俄州凯霍加Cuyahoga县就出现了支持残疾人教育的家长组织，名为“智障儿童审议会”。[5] 最初由五个有智障孩子的母亲组成。这些家长联合起来抗议学校将他们的孩子开除出校。20世纪30年代到40年代，全美都出现了这种地方性的组织。到了20世纪50年代，它们逐渐联合起来，形成了全国性团体。正是认识到家长和家长组织的巨大作用，《所有残疾儿童教育法》在1975年颁布时就明确规定，要求家长全面参与到影响其子女教育的决策过程中，包括孩子的鉴定、评估、安置和个别化教育的制定。1997年《残疾人教育法》修订时再次重申家长和家庭参与的权利，并明确规定，学校在转介、测试、安置、课程设计和评估过程中必须遵循家长参与的法定原则。
（三）美国残疾人教育法效果显著
美国残疾人教育法的实施取得了明显的成效。首先，残疾儿童的受教育权利得到了保障。教育法明确要求各公立学校必须为所有残疾儿童提供教育。无论儿童的残疾性质和严重程度如何，这一原则都适用；任何残疾儿童都不应该从公立教育中排除出去。要求各州为6岁～17岁年龄段的所有残疾儿童提供特殊教育，如果某个州为年龄在3岁～5岁和18岁～21岁之间的非残疾儿童提供教育服务，那么该州也必须为这个年龄段的所有残疾儿童提供教育服务。其次，接受特殊教育的学生数大幅度增加。1976年，全美72,782,000人口中，获得教育服务的残疾学生为3,691,833人，占5.07％。2005年，全美77,802,362人口中，获得教育服务的残疾学生为6,720,400，占8.64％。在总人口数比1976年增长了6.9％的情况下，2005年接受服务的残疾儿童人数的涨幅却达到了82％。[6] 最后，加强了特殊教育工作者之间的合作。残疾人教育法要求为每名年龄在3岁至21岁的残疾学生制定和实施个别化教育计划，并且规定，个别化教育计划小组必须至少包括以下成员：残疾儿童的家长，一名负责该学生的普通教师，一名特殊教育教师，一名地方教育局代表，一名能够解释评价结果对教学的启示的人，其他拥有关于儿童的信息或特别专业知识的人员，只要合适，也可以包括残疾儿童本人。小组中的每名成员通常被委任以固定的、明确的责任。为了能够制定出适合于残疾儿童的教育计划，个别化教育计划小组成员之间必须相互信任、团结协作，这在一定程度上加强了特殊教育工作者之间、特殊教育工作者与家长之间的合作关系。
（四）美国残疾人教育法存在的问题
尽管美国残疾人教育法取得了积极成效，但是仍然存在着一些问题。首先，教育法中对个别重要的词汇没有进行必要阐释，容易引起争议。“免费及合适的公立教育”、“最少限制环境”和“相关服务”在残疾人教育法中重复出现，但是法律却没有对这些词语做出足够清晰的阐释。什么是“合适的”？什么样的安置是“最少限制的环境”？“相关服务”包含哪些内容？残疾儿童从特殊教育中的受益如何衡量？对于这些问题，家长、教师、学校、陪审团和律师的理解可能各不相同，从而引发了数量不断增长的关于残疾儿童教育的争论，造成学校和家长之间费时耗资的多起诉讼。其次，残疾人的教育经费问题。除学校外，残疾人教育涉及到心理咨询、公共卫生、社会服务和一些相关的特教和非特教机构，因此是一项费用高昂的系统工程。尽管联邦政府、州政府和地方学区都对残疾人教育进行财政投入，而且自1976年以来，残疾人教育费用也在逐年增加。但是，实施教育的州或地方教育机构仍然抱怨，教育经费不能满足法律要求为残疾人提供的特殊教育。1975年国会通过所有残疾儿童教育法时承诺，联邦政府将支付教育残疾儿童所需费用的40％。联邦政府的资助力度却从来没有达到这一水平。20世纪80年代晚期到90年代末，联邦的资助仅仅达到残疾儿童教育费用的7％～8％，直到2004年也仅支付了教育残疾儿童所需费用的19％。[7] 如果学校缺乏特殊教育所必需的资金，那么残疾人教育法中的许多规定将成为一纸空文。