公共产品供给的“第四条道路”——PPP模式研究，本文主要内容关键词为：第四条论文,道路论文,模式论文,产品论文,PPP论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、PPP模式实施背景分析
公共部门与私人部门之间的伙伴关系（Public Private Partnership简称PPP）模式（有译为公私合伙企业模式），是20世纪90年代在英国兴起并在西方国家广为流行的一种公共产品供给新模式。1992年秋，英国保守党财政大臣罗曼·莱蒙特首次创立PPP的典型模式——私人部门融资创制PFI（Private Finance Initiative）。因其他政党的激烈反对，在1997年以前，其使用非常有限。尽管工党当初反对PFI方案，然而在其执政以后，却对公共产品和服务供给的PFI融资表现出了极大的热情，并将其置于公共部门与私人部门之间作为伙伴关系得以大力发展。工党政府不仅接受了PFI且拓宽其影响领域到中央和地方政府的各个部门，结果在其执政不到两年的时间内实行了450项PFI合同，价值超过500亿美元。近年来，PFI已经成为英国公共部门获得资金的一个主要方法。2002～2003年度，已签订的PFI协议的资本支出组成部分总计为37亿英镑，同时有173亿英镑在推荐投标阶段。（财政部公告，2002A，PP230-1），在该年度毛公共投资是284亿英镑，净投资为144亿英镑，如财政稳定法典所确立的，为了应用政府财政政策规则，资产负债表内PFI被看成是公共部门的一部分。（Treasury，1998）。
与公共产品供给的前三种模式（政府供给、私人供给或企业供给和第三部门供给）相比较，PPP模式是公共部门与私人部门以伙伴关系充分协作的结果。其实质是公共部门根据社会对公共产品的需求，提出建设项目，通过招投标确立私人部门合作伙伴，私人部门负责项目的设计、建设、运营和维修。即以契约约束机制，私人部门提供公共服务的生产，公共部门（或政府）向私人部门付费作为对其生产成本的补偿和收益的回报。本质上，它属于西方公共部门私有化改革的延续，但同时又区别于公共产品市场化供给的“新公共管理”模式，具有鲜明的特点：
1.双主体供给。表面看，PFI模式中，主要表现为政府购买私人部门的服务，是单一主体供给。但其并非市场一次性买卖（与政府采购有很大区别），它是由政府发起，公共部门与私营部门（或称民营部门）签订长期合约，私人部门管理生产和供给服务的全过程，公共部门根据私人部门提供的服务数量和质量分期支付。本质上，公共服务是在二者合作的前提下完成的。
2.“政”“企”分开。政府从宏观角度调控公共产品的供给。政府以公众的利益为基准，为社会提供充足和高效的服务，因而公共部门充当项目的发起人和管理人，同时又是标准的制定者，政府扮演公共管理角色；私人部门拥有资本、技术和管理等先进生产要素，是生产专家。在提高效率、追求企业自身利益的过程中实现社会福利的增进。二者各尽所长，互不干涉。
3.代理运行机制。PPP模式实行全面代理制。PPP公司通常自身并不具备开发能力（至少开发能力不强），在项目开发过程中，广泛运用各种代理关系，从而实现充分利用优质资源。且这种代理关系在投标书和合同中即加以明确，避免职责不明，有利于合作双方对合同的履行。
4.效率与公平兼顾。私人部门资本目标明确，效率是其不懈的追求。效率是公共服务供给的物质基础，也是社会福利得到改进的前提。通过私人部门的参与，有限的公共资源得到了充分的使用，社会福利水平提高。在PPP交易中，作为博弈一方的政府处于相对优势地位（其拥有公共项目资源），得到满意服务后才付费，维护了公众的公平利益。
二、PPP模式的理论依据和实践基础
1.理论依据。PPP模式的建立依据公共产品理论和代理理论。公共产品理论从消费特征角度将产品分为三类：即纯公共产品、准公共产品和私人产品。纯公共产品是个人消费这类产品或服务不会损害其他任何人消费该产品从中获得受益，典型特征是消费的非排他性和非竞争性。因此，纯公共产品通常都由政府提供，并非出于效率原因，而是私人部门无法提供纯公共产品（或者提供成本过高），或者无法克服“搭便车”问题，政府介入是为了克服市场失效。政府也提供私人产品，如教育、（注：关于教育的产品属性的划分存在众多的争议，哈维·S·罗森在其《财政学》中，将教育放入公共产品章节进行研究。多数学者认为教育主要是一种私人产品，通过提高学生涉世处事的能力来增进他们的福利。尽管如此，有一点已达成共识，即教育具有外溢性。）水、电等，这是由于教育具有一定的外溢性，完全由私人提供，就会出现富人过度消费，穷人消费不足，社会教育消费不公。水、电属于规模效益递增类产品，政府介入能使社会福利损失减少。公共产品的政府和私人独自供给尽管都存在最佳均衡，但是在严格约束条件下得出的结论，且在实践中难以操作。准公共产品较之纯公共产品和纯私人产品更为普遍，政府和私人均有供给责任，而准公共产品的竞争性和排他性有强弱之分，因此必须根据其特性采取不同的方式供给。
代理理论。它根植于制度经济理论，西方国家公共服务的改革是一贯的。“新公共管理改革”的摧生、发展及完善来自公共部门行为的规范理性和财政部及相关政府部门的推动（English and Guthrie，2003）。代理理论和公司理论为重塑政府结构提供了蓝图，即最大限度压缩交易费用和减少成本。公共选择理论将传统经济行为假定应用到决策中，现代竞争理论为在公共部门中引入市场机制起到促进作用。PPP项目中，私人部门承担直接风险和间接风险。私人部门负责项目的设计、建设、运行和维修等全过程，承担设计、建设和经营风险；另外，私人部门还面临政府信用风险、技术风险和利率风险。公共部门比较器（PSC）是以一定贴现率的净现值成本来反映全寿命费用的，贴现率的高低取决于市场利率的变化和公共部门的理性预期。加之，招投标市场竞争机制迫使投标方压低成本，现金价格由私人部门向公共部门转移。PPP项目，公共部门能获得比自身独自供给公共产品更好的现金价格。
2.实践基础。PPP模式最先由英国保守党提出，且能被工党所接受并予以大力发展，进而在西方广为流行，有其存在和发展的客观基础。（1）政府服务意识。政府与市场的关系明确，政府就是为市场服务，为纳税人服务，由此产生政府推动公共支出效率的内在改革动力。另一方面，政府又是公众利益的代表，在强调效率的基础上同时兼顾公平，只有这样，才能更好的为社会大众服务；（2）私营经济的发展。PPP模式中，公共部门的合作伙伴多数是本国的私人部门，它不仅具备资金实力，还应具有人才、技术和良好的管理水平，它是PPP模式得以实施的物质基础；（3）市场经济有序。“伙伴经济”又是“合约经济”，彼此的合作是建立在诚信的基础上，私人部门不能抛开服务质量和水平恶性价格竞争，政府也不能以管理者的身份获取强势谈判地位，更不能人为压低贴现率而挤压私人部门的合理利润，尤其是合同未明确的事项以及一些难以预测的因素影响，均建立在诚信的基础上解决。相反，安然公司的破产，正是缺乏诚信导致失败的一个典型PPP案例；（4）公共部门管理水平。PPP模式并非一个经验范式，而是一个科学的系统管理工程。不仅具备对经济、社会的理性预期，更要有科学的分析手段和工具。如伦敦地铁PPP项目，规范合同主体关系涉及数学公式300多个和无数项法律条款，要求政府具备相当高的管理水平。加之社会公众有获取优质公共服务的预期，且要求减轻税负的呼声很大，而政府又面临限制债务的压力，PPP模式的实行具备政治、经济等多方面环境基础。
三、PPP模式优劣分析
PPP的优点。第一，有效吸收民间资本，推动公共管理改革。以潜在的巨大市场及稳定的投资利润吸引各种来源的私人资本，投资公共基础设施建设，这样既可以以市场机制配置资源，同时又在政府的管理控制之下，避免基础设施过度建设，改善投资环境；第二，减轻政府财政支出压力，降低财政负担。PPP模式，可谓政府“办大事、花小钱”。政府是根据私人部门提供的公共服务的数量和质量分阶段付费，它省却了政府直接投资一次性巨额支出。采用PPP方式建设的项目，其融资风险及责任均由投资者承担，政府无需提供信用担保，它有利于政府降低隐性债务；第三，有利于加强管理、控制成本。PPP项目能吸引先进的管理方法，提高项目建设速度与质量，提供更好的服务使消费者受益。PPP项目实行的是项目管理方式，能集中与项目有关的各方面专家，解决工程中出现的各种问题，降低成本，提高效益，企业赢得更多的利润。第四，设计理念超前和技术设备先进。PPP模式采用“一揽子”总承包方式，在严格的投标过程中，新颖、超前的设计是中标的前提，它不仅对整个项目起到推动作用，并促进整体设计水平的提高。在项目实施过程中，为加速工程进度，提高工程质量，项目公司必然引进、研发先进技术设备、仪器仪表等，推动技术进步。
PFI模式存在的问题。PFI模式在西方国家流行已经有10多年了，其在理论上的探讨和实践中改进都达到了一定水平，它给公共部门改革带来了新的气象。和其他新生事物一样，自从它被提出那天起，就不断遭到来之各方的批评和指责，有人甚至认为它是工党政府（英国）在“作秀”。作为新公共管理改革方案，必然存在许多问题，需要在实践中不断地得到完善，有些问题争论得还十分激烈。
现金价格验证和风险转移。现金价格（VFM）对“伙伴关系”是关键性的理性动机，然而，当现金价格成为创制的代名词以后，它的本质内涵变得模糊了。VFM原本与三Es相联系，即经济性、效益性和效力性。然而实践中，由于概念和操作方法原因，对VFM的审计重点关注经济性，忽视效率和效力性，也就是说，与设计PFI的初衷不相吻合。VFM是以工程项目使用期内折旧的现金流的使用来突出经济性的。而且，政府采购机制形成竞争格局，促使私人部门以创新性解决思路设计并提供更经济的服务。另外，就现金价格这一事物本身而言，是基于对未来成本的判断和仅仅在有获益的情况下才能正常运行。
风险转移难成定论。风险转移与优越的VFM紧密联系，它是PFI模式重要特点之一，然而，对风险转移路径和转移程度还存在很大争议。风险转移是“伙伴经济”的重要构成要素，在PFI框架下，私人部门采购、交易成本和对利润的索取，必然产生比传统的公共采购更高的成本。风险转移得越多，相对PFI的公共部门比较器（PSC）越昂贵。据对以PFI模式新建的医院的调查显示，即使将风险转移因素考虑在内，传统采购比PFI模式还要便宜（Pollock el al，2002）。另据Pamela and Jean（2003）对两家不成功的IT企业的PFI项目调查，结果表明风险并未转移给私人部门，而是由非合作的其他部门所承担，如其他公共代理机构、代理机构部门、使用者和政府本身，他们从代理商或合同当事人那获得较少的补偿或者根本就没有补偿。
四、我国公共产品供给引入PPP模式的必要性与可能性
1.缓解政府财政支出压力。我国经济的持续快速增长，对基础设施等公共产品的需求在逐步加大。基于我国基础设施等公共产品（或准公共产品）建设资金来源渠道少，资金筹集困难，财政支出压力大。近年来，随着公共财政制度的建立和完善，公共教育支出矛盾突显。1992-2001这10年间，财政教育经费支出年均增长24.52％，超出财政支出增长（17.14％）近7.4个百分点。但如果根据联合国教科文组织所呼吁的“财政教育支出占GDP6％”的比例指标测算，则我国2000年的财政性教育经费应为5364.22亿元，占当年财政支出的33.77％，显然是不可能的。1998年实施积极财政政策以来，通过增发国债，在一定程度上缓解了公共财政投入不足，但财政投资体制这一深层次问题没有得到根本解决，基础设施建设等资金供求矛盾仍然突出。随着我国经济增长速度的加快，通货膨胀压力加大，增发国债面临更多的阻力。如何在不增加政府财政支出，同时又增加公共投资的政策良方成为政府所迫切追求的。引入私人资本，优化公共管理，PPP模式是最佳选择。
2.有效转移公共部门风险，提高公共资源配置效率。由于获取PPP项目特许权的投资方是通过投标方式确定的，其建设和运行费用只有低于PSC（公共部门比较器）才有资格承接这一项目，加之项目建设完全由投资方负责，这就有效地将项目超支风险转移给私人部门。另外，该模式是根据项目运行和服务状况付费，作为对私人部门的资本投资的补偿和回报，因此，项目的工期和质量与私人部门的利益密切联系。项目完工越早，工程质量越高，私人部门获得的利益越大。这促使私人部门广集最佳设计，加强工程建设管理，提高工程建设质量，降低违约风险和维修成本（通常情况下，私人部门的项目建设成本比公共部门低10％以上）。除此而外，私人部门还面临融资风险。PPP项目合约期较长（一般为30～60年），市场利率的变动不仅影响其收益的价值，还有可能增加其贷款成本。加上政府部门对市场利率的非理性预期，贴现率的不合理使用，通过较低的公共部门比较器（PSC），挤压私人部门的正常利润。
3.国外实践证明，PPP模式是公共部门筹集资金的重要方法。自1992年PFI融资模式被提出以来，以公共部门与私人部门之间伙伴关系形式提供的公共产品和服务，涉及交通、教育、医疗、环保等多个领域。投资总额达45亿英镑的伦敦地铁是典型的PPP模式。
4.具备良好的项目运作环境。首先，基础设施BOT建设方式在我国实行已有10多年时间，在基础设施等公共服务领域引入民营资本，这一意识在一定范围内能够得到认同。其次，虽然PPP模式不完全等同于BOT，但二者的本质是互通的。参与各方对其运作方法并不陌生，而且有许多成功的BOT经验可以借鉴。重要的是，我国已出台《招标投标法》、《抵押法》、《担保法》及BOT项目政策框架等，它为PPP模式稳定运行奠定了良好的政策环境基础。第三，开放的经济环境，为民营经济部门提供了宽范围选择合作伙伴的机会。外国财团的参与，不仅引进资金、技术，更带来成熟的项目管理方法，它是私人部门大胆介入基础设施建设的外部环境。事实上，北京四环、上海外环等建设项目，本质上均具有PPP融资特征。
5.迅速成长的民营部门和充足的资金来源。我国经营性国有资产从竞争性领域的退出及公共部门的私有化改革，必须建立在资本和市场相对发达的基础上，否则，缺位不可避免。经过20多年的发展，我国民营经济在国民经济中的作用与地位日臻突出，它们已具备参与国内外竞争的能力，市场“补位”主体已经产生。从民间资本来看，我国的储蓄率一直保持在40％以上，远远高于美日等发达国家。2003年底，国内储蓄已突破11万亿。加之近年来，政府取消了多项对私人部门歧视性信贷政策，为民间资本进入基础设施建设领域打开了融资通道。
五、结论与建议
PPP模式作为一种公共管理改革方案，虽然仍存在种种不足，但它在推动公共部门支出改革，提高支出效率方面提供了一条全新的思路。这种模式既避开了政府卷入复杂的产权关系，同时又引入了市场竞争激励机制，在政府制定的规章制度内稳定运行（被政府所控制），大大提高了公共支出效率，也在一定程度上抑制腐败现象的产生。我国当前面临公共财政体制建立的关键时刻，公共支出改革是核心，PPP模式能给我们带来一些有益的启示。
1.政府供给的目的是获取服务而非实物资产。政府与市场的关系是服务与被服务的关系，政府是社会公众利益的代表。政府提供公共产品是还利于民，其所作所为不能与民争利，更不能以少数人利益侵害大多数人利益。政府提供公共产品以服务为出发点和归宿点，因此，供给可采取多种组织形式，重服务数量和质量，轻产权关系。实物资产只是构成服务的要素而非服务本身。
2.重新界定公共部门。公共部门应从产权关系和政府控制两个角度进行界定。政府投资形成产权所有人，并从事公共生产和提供公共服务的社会组织当然是公共部门，其为产权型公共部门；政府拥有较小比例产权或不拥有产权，但价格、经营管理等重要生产要素被政府所控制，且从事公共服务的部门是管理型公共部门。公共部门提供产品和服务以社会效益为重。这里，消除了所有制的歧视，以公共利益作为划分公共部门的标准。
3.鼓励私人部门、第三部门对准公共产品的供给。随着人们收入水平的提高，需求层次趋向多样性。政府应鼓励和引导私人部门、第三部门进入健康服务、教育、研究、城市建设、文化设施等领域进行投资。政府制定法律、法规及相关的行业标准，给予私人部门、第三部门以直接的资金支持和间接的税收优惠，从而丰富公共产品的供给。
4.教育实行多元化改革战略。对于非基础教育，改革的模式有4种：一是公立学校所有权的转移。对于市场竞争强的专业和院校，可作部分或全部所有权的转移；二是在保持现存教育机构相对稳定的情况下，调整公立和私立学校部分之间的平衡，当前重点是大力发展私立学校；三是增加政府对私立学校的资金投入和支持，与对公立学校的资金投入相比，它起到“四两拨千斤”的作用；四是增加对公立学校的私人投入和/或控制。
5.基础设施等准公共产品和服务实行PPP模式供给。1998年我国实行积极财政政策以来，国债项目投资效率低是个不争的事实，这是政府直接投资供给模式的固有缺陷，应积极尝试PPP模式。根据我国的政体结构，当前宜设立中央政府和省级政府两级PPP项目审批机构，负责制订指导性文件和建立具体的运行机制。建立PPP项目评价指标体系，将其纳入公共部门资产负债表内进行会计处理，并对该项目进行严格的会计和审计监督。在基础设施领域实行PPP模式取得经验以后，再将其推广到其他领域，从而全面提升我国公共产品供给效率。
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