国际反恐法中的民族解放运动问题——以《关于国际恐怖主义的全面公约草案》为视角，本文主要内容关键词为：国际论文,恐怖主义论文,公约论文,草案论文,反恐论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF90 文献标识码：A 文章编号：1000-9639(2008)05-0172-10
迄今，在联合国框架内已通过的13项反对国际恐怖主义的公约都是针对某一具体领域或某一类恐怖主义犯罪的专门性公约，尚缺乏综合性的反恐公约。为了弥补此不足，完善反恐国际法律框架，自2000年开始，联合国大会着手制定一项题为《关于国际恐怖主义的全面公约》（以下简称《全面公约》）。联大将制定和完善《全面公约》这一工作委托给反恐特设委员会（简称“特委会”）和联大第六委员会（即“法律委员会”）的一个工作组这两个机构。目前，《全面公约草案》已讨论了8年，它之所以至今仍未能通过，其谈判的最大障碍之一是关于民族解放运动的分歧。本文将对《全面公约》谈判进程中涉及民族解放运动这一核心问题进行探讨。
一、民族解放运动与人民自决权及国际恐怖主义的关联
在对核心问题分析之前，有必要先解析民族解放运动、人民自决权和国际恐怖主义的概念及其联系。
民族解放运动(national liberation movements)是指受压迫民族为了反抗殖民统治、外国占领，争取本民族独立与解放而进行的一切有组织斗争的表现形式。其活动主要是为了一个民族从殖民国家或其他统治国家的压迫下解放出来而斗争。例如，巴勒斯坦解放组织为使阿拉伯民族从以色列解放出来而斗争，反对以色列占领巴勒斯坦土地的斗争是民族解放运动在当今的典型表现。
“民族解放运动”一词有许多同义语或类似表述，包括：民族解放战争、民族解放斗争、反外国占领的战争或军事行动、反殖民战争、反对外国占领的抵抗运动、合法抵抗行动或运动、合法军事抵抗行动、人民斗争、人民合法武装斗争、抵抗军事占领、反对外国占领和种族政权的武装抵抗、在外国占领下的人民行使自决和独立权利而进行的合法斗争、为自决而进行的斗争或战斗、行使自决权的武装斗争，等等。不难看出，“民族解放运动”一词常与“自决”一词联系在一起。
在非殖民化进程中形成和发展起来的人民自决（self-determination of peoples，又译“民族自决”或简称“自决”）概念，是指在外国奴役和殖民统治下的被压迫民族或人民自由决定自己命运、摆脱殖民统治、建立民族独立国家的权利。民族解放运动与自决权的关系在于，自决权原则为民族解放运动使用武力提供了合法根据。也就是说，根据自决原则，殖民地人民、在外国军事占领下的人民、受种族主义政权压迫的人民、非自治领土内的居民，在自决权遭到殖民国家、占领国和种族主义政权和非自治领土的管理国的武力镇压后，可以使用武力反抗，以达到他们的自决①。由此，自决权与民族解放运动紧密相连，民族解放运动成为人民自决权行使的一种形式。
而民族解放运动与国际恐怖主义的关联，源于两者之间存在的某些共同特点以及历史、政治背景的因素。到目前为止，恐怖主义仍然没有一个可以为各国普遍接受的定义。一般认为，恐怖主义是指为了达到特定的目的，特别是政治目的而对他人的生命、人身、自由以及财产等使用暴力、胁迫或破坏等强制手段，使人们产生恐惧感或造成社会恐慌的犯罪行为的总称。如果恐怖行为的实施者、受害对象、行为发生地等主要因素不限于一个国家，而是与两个或两个以上国家有关时，称为“国际恐怖主义”。诚如有学者所指出的，当代国际恐怖主义有五个特点：跨国性、暴力性、政治性、恐怖工具性和受害者无辜性②。鉴于《全面公约》不适用于那种恐怖行为只局限在一个国家内部发生、犯罪人是该国公民的国内恐怖主义，本文所指称的恐怖主义仅限于国际恐怖主义，诸如危害国际航空与安全行为（即空中劫持行为）、侵害外交官等应受国际保护人员的行为、劫持人质行为、恐怖主义爆炸、非法拥有和使用核材料的行为，等等。
恐怖主义难以界定的一个原因，在于恐怖主义活动与民族解放运动纠缠在一起。一方面，恐怖主义与民族解放运动都具有暴力性和政治性的共同特点。就“暴力性”这个因素而言，近代以来，在反抗殖民统治的过程中，殖民地人民确实使用了暴力革命的手段并取得了成功。尤其是在20世纪50年代末到70年代的国际关系史上，殖民地人民为了摆脱殖民统治以实现自决权，不得不拿起武器走上武装斗争的道路。民族解放运动与殖民统治、外国占领及种族主义政权之间的武装冲突，史称“民族解放战争”。另一方面，在历史上，在20世纪30年代，在非洲的一些国家，诸如肯尼亚、阿尔及利亚等，恐怖主义曾经成为取得民族独立的重要手段。“恐怖主义本来就不是‘体制’或‘社会实体’，而是一种斗争‘手段’或‘策略’。作为手段或策略，当然是任何斗争一方都可能利用的。”③因此，不仅在民族解放运动中处于弱势的民族力量或组织，会用暗杀、破坏等非常规的策略手段对付统治势力，而且处于统治地位的集团也利用恐怖手段达到统治的目的。有美国学者就指出：“有些国家的政府会运用恐怖主义手段对付自己的人民，或是在对外战争中进行恐怖活动。”④
由于恐怖主义与民族解放运动有某种关联，长久以来对这两者的认定一直存在着分歧。20世纪70年代，联合国大会法律委员会曾讨论恐怖活动问题，但陷入了僵局，原因是“亚非国家倾向于区分个人恐怖活动和自由战士恐怖活动，但西方国家却不愿意承认这种区别”⑤。恐怖分子和自由战士的标签有可能同时贴在一个人的身上。譬如，被誉为“巴勒斯坦民族之魂”的阿拉法特和南非黑人领袖曼德拉，他们过去曾被某些国家看成是恐怖分子。但诺贝尔和平委员会于1994年和1993年分别授予阿拉法特和曼德拉诺贝尔和平奖，以表彰阿拉法特为中东和平、曼德拉为废除南非种族歧视政策所作出的贡献。同样，巴勒斯坦人民反对占领、反对犹太复国主义的斗争，在阿拉伯国家看来是为自决和民族解放进行的合法斗争，但在一些西方国家看来则是恐怖主义行为。20世纪90年代中后期，随着中东和平进程的发展，美国先后将巴勒斯坦解放组织和巴勒斯坦民主解放阵线排除在恐怖组织之外。
二、《全面公约草案》审议中有关民族解放运动问题的争论
印度于2000年2月在联合国大会第55届会议期间提出的《全面公约草案》，包括序言、27个条款和3个附件（载于联合国第A/C.6/55/L.2号文件）。它界定了恐怖主义行为，规定国家应采取措施确立对恐怖犯罪的管辖权以及合作防止国际恐怖犯罪的义务，等等。然而，从开始对印度提出的公约文本进行审议以来，各国代表团的争论明显集中在三个方面：一是关于恐怖主义或恐怖犯罪的定义，二是关于公约的适用范围，三是《全面公约》与之前那些涉及具体恐怖主义罪行的部门性公约之间的关系。其中最主要的争论问题是如何界定恐怖主义犯罪和确定《全面公约》的适用范围，而这两大争议点均牵涉民族解放运动问题。
（一）国际恐怖主义犯罪定义与民族解放运动问题
在《全面公约草案》有关国际恐怖主义定义的谈判中，各国代表团对两个问题一直存有分歧：一是该定义是否应包括国家对平民使用武力的国家恐怖主义，二是恐怖犯罪定义是否应明确将民族解放运动排除在外（此问题的背景主要是针对中东的阿以冲突）。
2000年的工作组会议第一次审议了《全面公约草案》，各国提出了许多修改意见（共有38项书面修正案和提案），其中包括马来西亚代表伊斯兰会议组织集团提交的有关第2条新增加一款的提案（载于联大第A/C.6/55/WG.1/CRP.30号文件）。第2条涉及国际恐怖主义犯罪定义，提议增加的一款（即第2条第5款）的内容如下：“人民的斗争，包括按照国际法原则，为了获得解放和自决，反对外国占领、侵略、殖民主义和霸权主义的武装斗争，不应视为恐怖主义罪行。”⑥该提案的措辞实际上是照搬了1999年《伊斯兰会议组织关于打击国际恐怖主义的公约》第2条第1款的规定。不能看出，该提案旨在将民族解放运动排除在恐怖主义定义之外。对此，身为国际法委员会委员和约旦外交部法律顾问的赫穆德(Mahmoud Hmoud)先生认为，这一试图将民族解放运动排除在《全面公约》框架之外的做法意义重大，因为它既涉及国际武装冲突和非国际武装冲突两种情形，又包括了和平时期。而且，它以坚持国际法基本原则作为排除的条件，而在这一点上是有灰色地带的⑦。另外，在此次会议上，有的国家建议，《全面公约草案》应该明确区分恐怖主义和各国人民为行使自决权以及对侵略和占领行使自卫权的合法斗争⑧。可见，关于恐怖主义定义的一个争议问题在于是否应该区分恐怖主义与各国人民实行自决及抗击外国占领的权利。而且，也正因为恐怖主义的讨论与自决、武装抵抗外国占领和种族主义政权等问题相联系，导致了对恐怖主义界定的重重困难⑨。
在2001年特委会对《全面公约》的审议中⑩，一些国家的代表团强调，恐怖主义的定义必须对恐怖主义和外国占领下的各国人民为行使自决权与独立权而进行的合法斗争之间的差异加以明确区分。在这次会议中，围绕着上述伊斯兰会议组织成员国针对恐怖主义定义提出的在第2条中新增第5款的提案，出现了赞成和反对的两派意见。赞成这一提案的一些代表团提出的理由包括：(1)该提案中所考虑的武装斗争的合法性已经得到了联合国大会各项决议（如第46/51号决议）的确认，自决权在国际法中已经跃升到了绝对法的地位。(2)1979年《反对劫持人质国际公约》第12条和1988年《制止危害航海安全的非法行为公约》序言第7款都是与这一提案有关的先例。而且，一些区域公约，如1998年《阿拉伯关于制止恐怖主义问题公约》、1999年《伊斯兰会议组织关于打击国际恐怖主义的公约》和1999年《非洲统一组织关于防止和打击恐怖主义问题公约》中的某些规定也是这方面的先例。(3)该提案中所载的“按照国际法的各项原则”一词足以防止滥用这一新拟议条款的问题。(4)为了维持《全面公约》内的平衡，特别是考虑到有的国家要在公约草案中插入有关排除武装部队活动的第18条第2款，提出新的第2条第5款是必要的。因为参加合法武装斗争的人民有权采用任何手段进行斗争，其中包括占领国不会容忍的那些手段。
相反，其他一些国家的代表团反对此新增第2条第5款的提案，他们的理由有：(1)该提案提到的人民斗争权利，尽管根据国际法是合法的和可以接受的，但不能说可以采用任何必要手段来进行，而只应限制在各项武装冲突规则的范围内。因为，存在的权利和行使这种权利所采用的方式之间是有区别的。(2)合法的武装斗争不能成为各项武装冲突法的例外情况。这项提案如果违反《维也纳条约法公约》第41条的规定，在《日内瓦第四公约》的实施方面开一个缺口，那么将很可能破坏现有的各项武装冲突规则。(3)在武装斗争的情况下适用《日内瓦公约第一议定书》，其第51条规定禁止袭击平民。(4)1979年《反对劫持人质公约》第12条提出的方法不是提供一种豁免情况，而是将合法斗争的问题排除在所讨论的公约的范围之外。因此，《全面公约》不是考虑各国人民的合法斗争的适当文件，这个问题应该在国际人道法的背景下进行处理。国际人道法适用于所有战斗人员，模糊战斗员和平民之间的区别是不可接受的。除此之外，在一般性交换意见过程中，有的代表团指出，对于该公约有关民族解放运动的例外情况，有必要采取谨慎的态度。
在2001年的第56届联大六委工作组会议上，协调员拟订了关于国际恐怖主义犯罪的第2条的非正式案文，该条第1款规定：“本公约所称的犯罪，是指任何人以任何手段非法和故意致使：(a)任何人死亡或重伤；或(b)公共或私人财产，包括公用场所、国家或政府设施、公共运输系统、基础设施或环境严重受损；(c)本条第1款(b)所述财产、场所、设施或系统的损坏造成或可能造成重大经济损失，而且根据行为的性质或背景，其目的是恐吓某一人口，或迫使某国政府或某一国际组织从事或不从事某种行为。”(11)（条文中的下划线为本文作者所加）各国代表团对协调员提出的第2条案文草案褒贬不一。支持该案文的代表团认为，该案文所采用的办法是对从事恐怖主义行为选用了可操作性的定义，而不是试图去界定恐怖主义的现象。但有的代表团对此案文表示关注，认为该条用来定义恐怖主义罪行的措辞过于宽泛，这会使那些不会被认为违反国际法的活动沦为犯罪。有几个代表团坚持主张，《全面公约》应当把恐怖主义与在外国占领下的人民行使自决和独立权利而进行的合法斗争区分开来，并表示在这一点上他们支持伊斯兰会议组织载于第A/C.6/55/WG.1/CRP.30号文件中的提案(12)。
从保护自决权行使的角度来看，协调员提出的第2条案文是有问题的。其一，此第2条第1款所规定的恐怖犯罪受害者相当广泛。有学者指出，在早期有关恐怖主义定义的学术文献中，恐怖行为的受害者经常被表述为“无辜平民”或“非战斗员”（后来也包括非执行职务时的军事人员）。而此条款将受害者的范围扩大到包括“任何人”，这表明对执行职务中的军事人员的攻击便可定性为恐怖主义行为，此观点混淆了合法的抵抗军事行动与恐怖主义行为的界限。其二，关于恐怖犯罪中的动机因素问题。动机是指某人做一件事的诱因、理由或原因。协调员将“动机”因素排除在第2条第1款之外。这样一来，动机显然与恐怖主义犯罪的定义不相干，恐怖行为背后的政治、意识形态、宗教或其他理由不论多么值得称道都并不重要，就恐怖犯罪而言，“坏的”手段不能用来推进“好的”目标。但这种观点不能得到所有代表团的接受。对动机因素的分歧是《全面公约》谈判者至今未能就恐怖主义定义达成一致意见的原因之一(13)。的确，关于行为的动机具有正当性是否可以使该行为合法化的问题，并不能简单地一概而论。在现代国际法承认的合法使用武力的情况中，有些是以行为的动机和目标作为衡量标准的，譬如，国家的自卫行为和为自决而进行的民族解放运动(14)。
（二）《全面公约》的适用范围与民族解放运动问题
在《全面公约》的制定过程中，另一个争议问题是与恐怖主义定义无法分开的公约范围问题。有关《全面公约》适用范围的分歧在于，一些国家主张把武装部队的活动排除在公约适用范围之外，另一些国家则主张应排除反对外国占领的民族解放运动，并主张应将国家恐怖主义包括在恐怖主义定义中。
由于关于在恐怖主义定义的第2条中新增第5款的提案处于搁置状态，兼之2001年美国的“9·11”悲剧性事件产生的巨大政治压力，该提案的提出者伊斯兰会议组织成员国及其支持者遂改变谈判策略，在定义问题无法如愿的情况下，转而在《全面公约》的适用范围问题上寻求突破。正如有些国家的代表团在关于该公约未决问题的协商中所强调的，“问题不是将什么列入定义，而是将什么排除在公约草案的范围之外。例如，《联合国人员和有关人员安全公约》的谈判者就遇到类似的问题”(15)。于是，斗争的舞台由关于定义的第2条转到了被称为保留条款和除外条款(savings clause and exclusions)的第18条，该条旨在处理应排除在公约适用范围之外的问题。第18条有两份案文：一份案文由协调员分发供讨论，另一份案文是伊斯兰会议组织成员国提出的。
协调员有关第18条的案文如下：“1.本公约的任何规定均不影响国际法特别是《联合国宪章》各项宗旨和原则以及国际人道法规定的国家、各国人民和个人其他权利、义务和责任。2.武装冲突中武装部队的活动，按照国际人道法所理解的意义，由该法加以规定，不由本公约规定。3.一国军队执行公务所进行的活动，由于是由国际法其他规则所规定的，本公约不加以规定。4.本条中的任何规定均不宽恕非法行为，或使其成为合法行为，也不妨碍根据其他法律进行的起诉。”伊斯兰会议组织成员国提出的第18条案文的第1、3、4款，同以上协调员的案文在措辞上完全一样，但第2款的文字有所不同：“……2.武装冲突中、包括外国占领下各方的活动，按照国际人道法所理解的意义，由该法加以规定，不由本公约规定。”（下划线为本文作者所加）
上述两份案文在第18条第2款上有两个主要差别：第一，协调员案文中提及的是武装冲突中“武装部队”的活动，而伊斯兰国家案文中采用的措词是“各方”的活动。第二，伊斯兰会议组织成员国的提案在该款中加入了“包括外国占领情况”等字。很显然，第二个差异反映了伊斯兰国家的特殊关切。它们在条款中插入“包括外国占领情况”一语，希望能进一步确保抗击外国占领者的抵抗运动不被贴上本公约所规定的“恐怖分子”的标签，这种抵抗运动主要出现在巴勒斯坦和克什米尔地区。其实，不添加这一用语也无妨，因为根据1977年的《日内瓦四公约第一附加议定书》第1条第4款的规定(16)，各国人民在行使自决权中对殖民统治和外国占领以及对种族主义政权作战的武装冲突，视为国际武装冲突的一种情形。
关于两份案文在第18条第2款上的第一个差异，作为加拿大代表团成员参加《全面公约》谈判工作的艾哈迈德(Nadia Ahmad)女士指出，西方国家集团支持协调员的案文，他们认为“武装部队”(armed forces)一词已足够广泛，可以包括依照战争法规则行事的武装抵抗部队，而且，他们还援用第18条第3款中提及的“一国军队”(military forces of a State)与“武装部队”之间的区分来支持他们的这种解释(17)。再者，西方国家认为，武装冲突中、包括外国占领情况下的“各方”的活动这一提法，在范围上过于宽泛，不适合作为一项法律执行文书的《全面公约》，并且这可能被解释为许可恐怖主义。与此相反，伊斯兰会议组织成员国却认为，武装冲突中“武装部队”的活动的提法，其范围太窄，会将武装冲突中受国际人道法管制的其他参与者排除在外（如将未能严格遵守日内瓦第四公约及其议定书对准军事部队规定的要求的那些抵抗部队排除在外）。伊斯兰国家认为，不仅要将《全面公约草案》视为一项法律执行文书，而且要将其视为一项系统、全面的公约(18)。
伊斯兰会议组织的提案想将冲突各方的活动排除在全面公约的适用之外。应该说，伊斯兰国家的立场并不是没有道理的。民族解放运动与占领国之间是斗争的对立双方。如果按照印度提出的公约草案第18条第2款（其规定“一国军队执行职务所进行的活动，如果受国际法其他规则调整，不受本公约约束”），倘若国家军队从事的行为不受反恐公约管辖，而民族解放运动从事的行为却可能被视为恐怖主义罪行，这会使国家可以反恐为名打击民族解放运动。而按照伊斯兰会议组织成员国提出的第18条第2款，用武装冲突中“各方”的活动来取代第2款的武装冲突中“武装部队”的活动的这一提法，可以产生这样的效果：一方面让那些认为只有国家、政府和当局才可以成为冲突当事方的人主张此种地位，另一方面也允许其他认为“人民”(peoples)也有资格成为冲突当事方的人主张相同的地位。这符合上述《日内瓦四公约第一议定书》第1条第4款的规定，而且国际红十字会在对该第一附加议定书的评论中也认为，人民和代表人民的解放运动有资格成为武装冲突的当事方(19)。如此一来，如果一国军队可以不受反恐法惩治，那么冲突的任何一方也应当同样不受反恐法的约束，从而避免对国家军队和民族解放运动组织适用双重标准。因为，“有资格成为武装冲突一方的民族解放运动组织，……在武装冲突中必须承担和国家一样的权利和义务”(20)。从伊斯兰国家有关第18条第2款的提案可以推导出这样的结论：如果民族解放运动组织与占领国之间处于交战状态，那么该组织可被视为交战团体，即使其从事了伤害平民的行为，也应被视为战争罪而不是恐怖主义罪行。也就是说，虽然根据伊斯兰会议组织的提案，人民或代表人民利益的反对外国占领的武装斗争将被排除在《全面公约》的适用范围之外，但这种武装斗争还是受国际人道法的调整，即如果这些战斗者违反国际人道法，他们可能受到该法的追诉。这正如支持伊斯兰会议组织成员国提案的各代表团所澄清的，“伊斯兰会议组织的案文不设定豁免，而且不应被解释为可将包括携弹自杀爆炸行为在内的针对平民的行为排除在公约草案的范围之外。在任何情况下，针对平民的行为都应按照本公约草案或国际人道法受到起诉”(21)。
伊斯兰国家要求《全面公约》有关条款应写明外国占领的情况属于武装冲突，所有各方的活动受国际人道法调整，因而不受该公约管辖。如上所述，伊斯兰国家的这一立场符合《日内瓦四公约第一议定书》第1条第4款的规定。然而，各国代表团在协商时反映出来的实质上的基本分歧主要在于第18条的提法。例如，在2004年特委会第八届会议上，有的代表团对伊斯兰会议组织的提案提出了如下的反驳意见：伊斯兰会议组织提案中使用的“各方”一词过于宽泛模糊。虽然在谈判各项国际人道法文件时，“各方”的定义有确定性，因为那时卷入武装冲突的主要是国家，但是当今形势已发生变化：使用“各方”一词可能会将某些个人和群体排除在《全面公约》的范围之外，使他们不受本公约管辖的规定。另一方面，有的国家代表团认为，那些在国际法和国际人道法下行使他或她的权利（如行使自决权）的平民，只要他或她在国际人道法规定的限制范围内行使该权利，特别是不以其他平民为目标或不恐吓其他平民，那么该平民就不是恐怖分子。因此，在本公约草案中，不应将丧失了国际人道法保护的平民一定视为恐怖分子(22)。
在2005年联大六委的第二次会议上，一些国家的代表团建议，在公约的序言部分增加一句关于自决权的明确陈述，并接受先前协调员提出的第18条案文，就可能达成妥协。在序言部分增加的一段文字如下：“重申根据《联合国宪章》和《关于各国依联合国宪章建立友好关系和合作的国际法原则宣言》，所有人民均享有自决、自由和独立的权利，被强制无法行使这种权利的人民，有权依照《宪章》和上述《宣言》为此目的进行斗争。”(23)然而，这项案文没有得到相关代表团的完全支持。一些代表团反对该提案提到《宣言》，反对提到“斗争”和“被强制无法”等字眼。另一方面，伊斯兰会议组织集团表示，“虽然他们并不反对此提案，但还是坚持对第18条的立场，即解决办法必须在公约的适用范围上。在伊斯兰会议组织看来，这项提案从实现该组织的目标来讲，对《公约》并没有法律效力。武装冲突的情形依然在《公约》的保护下，从而使国家的武装部队依旧免除适用该公约，而解放运动和非特权战斗员的活动却包括在该公约的适用范围之内。一些伊斯兰会议组织的代表团非正式地指出，如果将该提案移至关于公约范围的条款中，从而使为自决的斗争权成为适用公约的一项限制，那么他们愿意认真考虑此提案”(24)。
2005年10月，工作组的主席之友为促进未决问题的讨论，提议对公约草案第18条增加一款（第5款）：“5.本公约内任何规定均不得将国际人道法所适用并且根据该法不是非法的行为定为非法。”(25)此新增第5款旨在进一步澄清全面公约草案规则与国际人道法之间的关系。关于此款提案的意义，赫穆德先生指出，它区分了全面公约规则和国际人道法，但有一个例外，即根据国际人道法属于非法的抵抗行为也会落入《全面公约》的保护下。简言之，如果该行为符合第2条关于恐怖主义犯罪的定义，那么它将同时被国际人道法和全面公约规则加以惩处。但如果根据国际人道法，抵抗组织没有实施非法的恐怖主义行为，那么其行为只受国际人道法调整(26)。需指出的是，国际人道法并不禁止抵抗运动或平民参与武装冲突。根据日内瓦四公约第一附加议定书第43条，就该议定书而言，冲突一方的武装部队包括被占领情况下的有组织抵抗和解放运动(27)。对于这样一项妥协的提案，一些代表团以该案文“模棱两可”为由而对新增第5款提出保留。至2008年初，第18条草案的协商仍未取得实质的进展。
（三）解决《全面公约》未决问题的一揽子方案与民族解放运动问题
目前的全面公约草案文本经过数年的修改，其大部分条款都已达成共识。为了促进未决问题的解决，尽快完成该公约的制定工作，各国代表团同意对《公约》的未决问题采取一揽子处理方法。正如协调员所指出的，第2条、第2条之二（全面公约与部门公约的关系条款）和第18条彼此相关而作为一个整体（a package，一揽子）进行协商，最后结果视这一整体达成何种一致意见而定(28)。于是，恐怖主义定义问题（第2条）与公约的适用范围问题（第18条）就被捆绑在了一起。包括定义问题和范围问题在内的一揽子解决办法要处理的问题，是民族解放运动和国家恐怖主义。但恰恰在这两个问题上各国的分歧最大。作为全面公约谈判亲历者的艾哈迈德女士指出，关于人民斗争问题和国家恐怖主义问题的分歧是如此重大，以至于没有讨价还价或交换的余地(29)。由此可见解决民族解放运动问题的难度及艰辛。
2007年，《全面公约》协调员提出了一份载有该公约草案未决问题一揽子解决办法要素的案文，它包括增加一段序言和提出新的第18条案文（共有5款），新增的序言实际上是采用了1997年的《制止恐怖主义爆炸公约》和2005年联大通过的《制止核恐怖主义行为公约》的序言用语(30)。这是目前为止最新的全面公约一揽子解决方案，其中的关键还是第18条问题，难怪一些国家的代表团要强调，“为了解决本公约的未决问题，就非先解决草案第18条不可”(31)。该一揽子方案中的第18条案文与之前的文本相比，第4款增加了一些内容，第5款是一项新条款。此新增第5款的关键之处是“本公约不妨碍国际人道法的原则。此新增条款为负责解释和适用本公约的人提供充分的指导，以便这些人善意执行本公约”。至于全面公约和国际人道法之间的关系则“必须按照具体情况确定”(32)。对于这个一揽子解决方案，各国代表团在本届特委会会议上没有予以深入讨论，留待征询本国政府意见后才表态。事实上，在这个一揽子方案中，不仅新增的一段序言借用了恐怖爆炸公约和核恐怖公约的规定，而且作为除外条款的第18条，其拟议要素(proposed elements)实质上也与上述两项公约的除外条款很相似。但由于《全面公约草案》的适用范围更为广泛，其除外条款的规定应当向那些包括各部门公约在内的公约执行部门提供清晰和进一步的指导。这样，谈判各方对除外条款达成妥协的难度也相应提高。
在特委会2008年的届会上，有越来越多的代表团表示支持上述一揽子方案，他们认为该方案各拟议要素是完成公约草案工作的可行和法律上健全的解决办法。但另有一些代表团在致力于目前协商进程的同时，再次确认他们自己的提案仍然可供讨论。可以说，这个一揽子方案是达成妥协的希望之所在。公约的谈判各方都明白，必须在民族解放运动或国家恐怖主义这两个问题上作出让步，换言之，要么将符合国际人道法的抵抗外国占领行为排除在公约范围之外，要么放弃国家恐怖主义这个概念。正如有学者所指出的，没有一方会同时在这两个问题上让步(33)。
三、民族解放运动问题的解决之道
谈判制定《全面公约》是一项迫切而又长期的工作。民族解放运动问题的解决也不例外。一方面，各种形式和表现的恐怖主义行为在世界各地不断升级，对国际和平与安全以及国际社会构成威胁。《全面公约》的提出和制定可以说是国际反恐领域的一个进步和突破，它的问世不仅可填补现有各项反恐国际公约的空白，建立起反对国际恐怖主义的全面国际法律框架，而且将进一步宣示国际社会的反恐决心。而对该公约制定工作的任何拖延只会给国际社会发出错误的信号。另一方面，国际反恐法的政治色彩浓厚，反恐法的制定有时是政治先行而非法律专家的工作所能左右。由此不难理解该公约的一揽子解决方案为什么会锁定民族解放运动和国家恐怖主义两大问题。在对公约草案悬而未决问题的协商中，伊斯兰国家关注民族解放运动的合法性问题，它们担心其争取民族解放的组织和活动被列入恐怖主义的范畴。另一方面，西方国家坚决反对国家恐怖主义概念。实际上，关于这两个问题的争论是长期存在的，克服这两个焦点问题确实需要时日。
如上所述，关于民族解放运动的争议贯穿《全面公约》谈判的全过程。当它出现在恐怖主义定义中时，定义问题就是各国分歧的焦点。而当民族解放运动问题转入关于该公约适用范围的第18条后，该条就成为了谈判各方讨论的关键和重点。那么，对这个争议很大的问题，能否为了公约的尽快通过而放弃呢？应该指出的是，在《全面公约》中澄清民族解放运动问题是十分必要的。从法理上说，恐怖主义定义的任何含糊或漏洞，都会产生法律的灰色地带，从而为犯罪者和受害国家所利用。对于恐怖主义者来说，他们可以利用反恐法的漏洞来保护自己及其活动免受法律的惩处。对国家来讲，如果民族解放运动从事的行为可被视为恐怖主义罪行，那么国家就可以反恐为名打击民族解放运动。实践中，有些国家利用恐怖主义定义的漏洞来从事所谓的反恐战争等行动以追求其他无关的目标。对此，关于联合国和恐怖主义问题的政策工作组做了如下的描述：反恐怖主义的规定可被用来为支持政治议程的行为辩护，例如巩固政治权力、消除政治对手、禁止合法的持不同政见者、以及／或镇压抵制军事占领的行动。给反对派或对手贴上“恐怖主义分子”的标签是剥夺他们的合法身份或将他们妖魔化的屡试不爽的伎俩(34)。事实上，某些军事强国以反恐为名对他国宣战、诉诸武力的事例我们并不陌生。2003年伊拉克战争后，由于担心美国等国把反恐战争扩大化，有越来越多的国家和人士，尤其是阿拉伯世界，呼吁国际社会应该给恐怖主义一个准确定义，以确保打击恐怖主义的斗争取得更有效的成果(35)。
2001年的“9·11”事件后，国际社会反对和谴责一切形式的恐怖主义，任何个人、集团或国家不论其目的和动机是什么，均不得以恐怖主义手段实现其政治目的。但是，放弃恐怖主义手段并不等于行使自决权时要放弃武力形式，其理由有二：其一，通过武装斗争行使自决权在国际法上是合法的。联合国大会的多项决议、联合国的实践和非殖民化进程中的国家实践都确认了解放运动使用武力的合法性，它们使用武力的合法根据是人民自决原则，这已在本文的第一部分予以论述。其二，正如有学者所指出的，如果不承认通过武装斗争行使自决权，那有可能会在事实上侵害了人民自决的权利(36)。放弃武装斗争能使被外国占领下的人民、受种族主义政权压迫的人民实现他们的自决吗？究竟有多少被占领土上的人民是在和平的环境下不受占领国压制地自由行使其自决权的？几乎没有。即使是2002年成为联合国会员国的东帝汶，它在1960年被联合国大会列为非自治领土，但直到1999年5月，印尼和葡萄牙两国在联合国达成协议，决定在东帝汶进行全民公决，由此东帝汶才走上了独立道路。而这一天的到来是东帝汶人民通过长期的武装斗争方式行使其自决权的结果。诚然，不可否认，在民族解放运动为实现自决而进行斗争的行动中可能会出现恐怖主义斗争手段，其性质属于恐怖主义行为。然而，“利用恐怖主义手段和利用这种手段的行动本身是两个不同的概念”(37)。我们不能因为民族解放运动中出现的恐怖主义斗争手段，就把民族解放运动看成是恐怖主义行动。我们也不能以偏概全，将部分极端分子采取恐怖手段的行为同民族解放运动的主流混为一谈。而且，任何民族都无权为实现自决和独立而侵犯其他民族或国家的生存权利。诚如美国的阿雷恩(Allain)教授所指出的，“根据国际法，反对外国占领并没有赋予任何人把民众作为打击目标的权利。任何时候，交战各方都必须尊重保护平民的日内瓦公约的规定”(38)。
民族解放运动所从事的包括武力斗争在内的行为不应被视为恐怖主义罪行。这意味着，人民为民族解放的目的而进行的斗争行为不是恐怖主义罪行，民族解放运动组织不是恐怖主义罪行的犯罪主体。伊斯兰国家的这一立场具有深刻的政治和历史背景。但有学者认为民族解放运动问题已经过时，这种观点值得商榷。有学者认为，自从冷战和非殖民化运动结束以后，关于民族解放运动是否为恐怖主义的讨论已经不再是界定国际恐怖主义时争论的焦点问题。从本文第二部分的论述可知，这个看法显然与《全面公约草案》的讨论情况不相符合。美国的哈尔伯斯坦(Halberstam)教授提出这样一个观点：联合国会员国对恐怖主义的立场在最近30多年已发生了改变，其立场从容许那些以自决为名从事的恐怖主义行为，转变为毫不含糊地谴责恐怖主义，不论它在何处发生，也不论是何人所为(39)。但是，这种转变只是一种表象而非真实情况。正如学者马里纳(Mariner)所指出的，各国政府在反对恐怖主义问题上的表态一致，尤其是在“9·11”事件之后，但隐藏着强烈的分歧(40)。事实的确如此。
美国的“9·11”事件给完成《全面公约》制定工作带来了动力和好的前景。联合国安理会对这次恐怖袭击做出了果断而迅速的反应，尤其是在2001年9月28日通过的第1373号决议，给联合国大会施加了巨大的压力，要求其以坚决的行动来回应这种形势。那些对安理会运用《联合国宪章》第七章的权力做出命令和施加条约义务的做法感到不满的国家，认为《全面公约》是制衡安理会的好方法。于是，2001年10月15日开始的工作组会议展开了紧张的谈判，各国代表团都同意，“鉴于最近东道国发生的恐怖主义行为，工作组切实需要结束其关于全面公约的工作，以期该公约在大会本届会议上通过”(41)。各国在谈判中表现出空前的灵活性，使工作组在许多较复杂的技术性问题上达成了一致。然而，许多谈判者所表现出来的妥协精神，在56个伊斯兰会议组织成员国的反对下化为乌有。“它们拒绝了一项澳大利亚提出的有关恐怖主义的妥协定义，原因是该定义没有将抵抗外国占领的民族解放运动排除在恐怖主义定义之外。”(42)伊斯兰国家在《全面公约》的关键问题上表现出一致的集体立场。它们在中东问题上有共同的根本利益，以色列长期对巴勒斯坦使用武力以及美英两国在2001年10月7日开始的对阿富汗的反恐军事行动，使这些国家同仇敌忾，因此它们在本次工作组会议期间能协调一致，最终在“9·11”事件产生的巨大政治压力下成功坚持了它们的基本立场。2003年的不结盟运动国家首脑会议通过的《最后文件》，重申了必须将恐怖主义与人民反对外来占领和外来统治的合法斗争区别开来的立场。在“9·11”事件后召开的首次特委会会议上，该《文件》被伊斯兰国家的代表团援用来支持它们对民族解放运动的一贯立场(43)。可见，即使是在“9·11”事件后的政治气氛下，各国在民族解放运动问题上的立场仍差距很大。
如前所述，民族解放运动问题迄今仍是《全面公约草案》谈判中悬而未决的主要争议焦点，这从一个侧面反映了各国在弥合此问题之分歧上的无能为力，这是否也意味着有些国家对解决这个问题缺乏兴趣？如果是这样的话，那么是哪些国家会基于政治上的考虑而有可能对该问题的解决采取消极立场？是那些自己的故土被外国占领或统治的国家、政治实体或其盟友，还是占领着别国领土的国家或经常对外使用武力的国家？
学者们都希望，在《全面公约草案》的讨论中法律的考量能够占上风。但实际上，公约草案未决问题的真正解决办法更多的还应在法律之外寻找。“在过去的几年里，各方的政治立场已经牢固，这仍是完成《全面公约》的一个主要障碍。”(44)从该公约草案长达8年的讨论来看，与伊斯兰国家对保护自决权行使的关注相比，一些西方国家在恐怖主义定义问题上的立场更为强硬。各方都明白，公约草案的最后确定，需要各国拿出政治意愿以达成共识，真正的政治意愿是对妥协方案达成共识所必需的。但政治意愿从何而来？艾哈迈德女士认为，在巴勒斯坦问题和克什米尔问题在更广泛的政治层面取得某些进展之前，该公约未决问题的解决不可能有进展(45)。或许，在伊斯兰世界与西方社会之间的政治关系未见好转之前，《全面公约草案》的讨论将流于形式，各国代表团将继续对焦点问题莫衷一是，各持己见。但愿最终的结果不是如此。
收稿日期：2008-05-16
注释：
①关于此问题的讨论，可参阅拙作：《论禁止使用武力原则——联合国宪章第二条第四项法理分析》，北京：北京大学出版社，2003年，第214-228页。
②白桂梅：《从国际法角度看国际恐怖主义的界定问题》，《现代国际关系》2002年第10期，第30-31页。
③陈致中：《国际恐怖主义的定义问题——基于〈关于国际恐怖主义的全面公约〉的视角》，载于《中国国际法年刊(2006)》，北京：世界知识出版社，2007年，第31页。
④［美］詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫著：《争论中的国际关系理论》（第5版），阎学通、陈寒溪等译，北京：世界知识出版社，2002年，第418页。
⑤［印］兴戈兰尼著：《现代国际法》，陈宝林、张锴、杨伟民译，重庆：重庆出版社，1988年，第236页。
⑥见联合国文件，A/C.6/55/L.2，2000年10月，中文版，第31-32页。
⑦Mahmoud Hmoud,Negotiating the Draft Comprehensive Convention on International Terrorism:Major Bones of Contention,Journal of International Criminal Justice,NO.4,November 2006,p.1034.
⑧联合国文件，A/C.6/55/L.2，2000年10月，附件四，第12段。
⑨参见Alex Schmid,Terrorism——the Definitional Problem,Case Western Reserve Journal of International Law,vol.36,2004,p.413.
⑩参见联合国文件，A/56/37，2001年2月，附件五，第10、13、14、22段。
(11)联合国文件，A/C.6/56/L.9，2001年10月，中文版，第12页。
(12)联合国文件，A/C.6/56/L.9，2001年10月，附件四，第7段。
(13)参见Alexandra V.Orlova and James W.Moore,"Umbrellas" or "Building Blocks"?:Defining International Terrorism and Transnational Organized Crime in International Law,Houston Journal of International Law,vol.27,2005,pp.274,276-277.
(14)参见白桂梅，前引文，第34页。
(15)联合国文件，A/60/37，2005年3-4月，附件二，第11段。
(16)见王铁崖、朱荔荪、田如萱等编：《战争法文献集》，北京：解放军出版社，1986年，第411页。
(17)Alexandra V.Orlova and James W.Moore，前引文，第279页。
(18)参见联合国文件，A/58/37，2003年3-4月，附件二，第5段。
(19)ICRC,Commentary Ⅲ Geneva Convention Relative to the Treatment of Prisoners,Geneva,1960,p.51.
(20)朱文奇主编：《国际人道法文选》(2001-2002)，北京：商务印书馆，2004年，第56页。
(21)联合国文件，A/C.6/60/L.6，2005年10月，附件，第13段。
(22)联合国文件，A/59/37，2004年6-7月，附件二，第7、8段。
(23)联合国文件，A/59/894，2005年8月12日，附件一。
(24)Mahmoud Hmoud，前引文，第1041-1042页。
(25)联合国文件，A/C.6/60/INF/1，2005年10月。
(26)Mahmoud Hmoud，前引文，第1042页。
(27)ICRC,Commentary on the Additional Protocols of 8 June 1977 to the Geneva Conventions of 12 August 1949,Geneva,1987,p.505.
(28)联合国文件，A/C.6/56/L.9，2001年10月，第14段。
(29)Alexandra V.Orlova and James W.Moore，前引文，第281页。
(30)联合国文件，A/62/37，2007年2月，附件，第14段。
(31)联合国文件，A/C.6/60/L.6，2005年10月，附件，第9段。
(32)联合国文件，A/62/37，2007年2月，附件，第18段。
(33)Mahmoud Hmoud，前引文，第1043页。
(34)联合国文件，A/57/273，2002年8月，第14段。
(35)参见胡为雄：《恐怖主义难题：一种多维视角》，《世界经济与政治》2006年第1期，第37页。
(36)Mahmoud Hmoud，前引文，第1035页。
(37)陈致中，前引文，第38页。
(38)Jean Allain,The Issue Is Definition,Weekly online,http://weekly.ahram.org.eg/2001/560/eg4.htm.
(39)Malvina Halberstam,The Evolution of the United Nations Position on Terrorism:From Exempting National Liberation Movements to Criminalizing Terrorism Wherever and by Whomever Committed,Columbia Journal of Transnational Law,vol.41,2003,pp.573-581.
(40)Joanne Mariner,Good and Bad Terrorism?,Findlaw's Legal Commentary,available at http://writ.news.findlaw.com/mariner/20020107.html.
(41)联合国文件，A/C.6/56/L.9，2001年10月，附件四，第4段。
(42)Alex Schmid，前引文，第388页。
(43)联合国文件，A/58/37，2003年3-4月，附件一，第5段。
(44)Mahmoud Hmoud，前引文，第1043页。
(45)Alexandra V.Orlova and James W.Moore，前引文，第281页。