人民政协运行机制的软法视角，本文主要内容关键词为：人民政协论文,视角论文,运行机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D627 ［文献标识码］A［文章编号］1003—5281（2008）01—0009—07
引言
2006年2月8日颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》第一次明确提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”由此可见，从权力分配与行使的角度看，具有中国特色的社会主义民主形式主要有两种：一种是人民通过选举、投票行使权利的选举民主；一种是人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见的协商民主（deliberative democracy）。从宪政层面来看，上述两种民主形式分别体现为不同的政治制度：选举民主主要体现为我国的根本政治制度，即人民代表大会制度；协商民主主要体现为我国的一项基本政治制度，即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。
在我国，选举民主与协商民主相辅相成、互为补充、相互促进、共同发展。但二者并非等量齐观，以人民代表大会制度为主要标志的选举民主始终是我国的主要民主形式，也是中国社会主义民主政治的基础，是我国人民当家做主的最根本的体现。因此，经过多年的探索和实践，我国的人民代表大会制度已经进入了法制化的轨道，有一整套诸如宪法、选举法、代表法、组织法、行政处罚法及刑法等“刚性的”硬法作保障，基本上做到了有法可依、有规可守、有序可循。相形之下，以人民政协制度为主要标志的协商民主则处于辅助地位，调整人民政协制度的一系列规范（以下简称“政协规范”）也不同于上述“刚性的”硬法，而是一些“柔性的”法律。
具体来说，作为人民政协存在和运行的依据，这些“柔性的”法律依其性质可以分为以下三类：
第一，根本法依据。宪法是人民政协工作的根本法依据，主要内容包括三个方面：一是宪法原则，如人民主权原则、依法治国原则等；二是宪法条文，如宪法序言关于人民政协的性质、地位和作用的相关规定等；三是宪法惯例，如各级人民代表大会会议与政治协商会议基本上同时召开，关于重大的方针政策和重要的人事安排，中共中央都要事先征求各民主党派领导人和无党派代表人士的意见等。
第二，基本法依据。上述宪法原则、宪法条文与宪法惯例虽然为人民政协工作提供了最根本的依据和最宏观的准则，但其实际运作需要依赖更为具体而全面的基本法，包括《中国人民政治协商会议章程》、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》及《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等。
第三，操作法依据。这一部分是人民政协存在和运行的主要法律依据，它们对人民政协履行职能的范围、事项、方式、程序、步骤、期限等作出了明确规定，具有较强的可操作性。具体来说，这一部分主要包括两个方面：一是中共地方党委制定的贯彻实施两个中央5号文件（即《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》）的地方实施办法；二是全国及地方各级政协创制的各项具体规章制度，如《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》、《中国人民政治协商会议全国委员会全体会议工作规则》、《中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作规则》、《中国人民政治协商会议全国委员会专门委员会通则》等。
那么，上述政协规范的法律性质到底是什么呢？其运作机制又有什么不同于硬法的特点呢？对于这个问题，软法理论的兴起为我们提供了一个崭新的视角。所谓软法（soft law），是指相对于传统硬法概念的一个概括性词语，被用于指称许多法现象，这些法现象有一个共同特征，就是作为一种事实上存在的可以有效约束人们行动的行为规范，而这些行为规范的实施总体上不直接依赖于国家强制力的保障[1](P.6)。作为一个国家法规范体系的两大组成部分，软法与硬法的一个重要区别在于二者的实施机制与保障措施不同：硬法主要依靠使用和威胁使用国家强制力来保障实施，规定了明确的罚则，行为人违反了硬法就有可能受到直接的不利后果或被起诉到法院；软法则不同，一般既不规定罚则，也不依靠行政的强制执行与司法的强制适用来保障其实施，即使行为人违反了软法通常也不会受到直接的国家强制，其约束力的实现主要是凭借制度与舆论导向、文化传统与道德规范等保障，需要依靠人们内心的自律和外在社会舆论的监督，这种约束力我们统称为软约束力。从软法的概念与实施机制不难看出，调整我国人民政协制度的上述政协规范不是硬法，而是软法，相应的，其实施不是直接依赖于国家强制力，而是一种完全不同的软约束力。
正如罗豪才教授所说，人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能，并不是依靠国家权力来保障实施，而是依靠制度、道德、主流舆论、文化以及政治影响来保障人民政协工作的开展。这种“软约束”、“软权力”、“软监督”，可以避免国家权力资源的过度消耗与浪费，有时候能够起到比硬性规定更大、更持久的效果。人民政协通过提案以及通过意见、批评、建议的方式进行的民主监督，虽然没有法律的强制性，但有很大的政治影响力和社会影响力，实践证明是行之有效的[2]。那么，如果作进一步分析的话，这些软约束力究竟包括哪些方面呢？是什么原因使得调整我国人民政协制度的软法性质的政协规范虽然没有国家强制力的保障，但却依然富有实效，从而使得我国人民政协制度有效运行，并在我国的政治生活中发挥着越来越重要的作用呢？究其要者，这些软约束力可以概括为以下六个方面，即协商民主在当代世界的普遍兴起、中国传统政治文化中的“和合”思想、政协规范制定主体所隐含的约束力、政协规范实施过程中的开放协调机制、政协规范本身的吸引力以及国内外社会舆论的监督。下面就以新兴的软法理论作为分析工具，从上述政协规范软约束力的六个方面来具体剖析我国人民政协制度的运行机制。
一、协商民主在当代世界的普遍兴起
在软法的实施过程中，某些共同体范围内普遍认可的文化和制度发挥着非常重要的引导和推动作用，它虽然没有公法意义上的强制力，却对共同体成员的行为有着潜在的、深刻的影响。随着全球化时代的不断发展，协商民主作为一种在当代世界普遍兴起的文化和制度，对于调整我国人民政协制度的、充分体现着协商民主精神的政协规范的实施来说，其影响力和约束力也是显而易见的。
所谓协商民主，是指政治共同体中的自由、平等，公民通过参与立法和决策等政治过程、赋予立法和决策以合法性的治理形式。协商民主并不是一种新思想，最早可追溯到亚里士多德的直接民主理论。亚里士多德认为，为了确保法律的公正，民众对案件的讨论是绝对必要的。这一思想在之后的漫长岁月中得到了众多政治思想家的支持，他们认为，民主的过程就是决策者不断听取民众意见并使之转化为政府政策的过程。直接民主虽然能够保证公民参与，但其缺陷也是明显的，这不仅体现为组织困难，成本高昂，很难从城邦市镇发展成为更大规模的共同体，而且还体现为容易导致盲动和狂热，不容易妥协，甚至有可能形成“多数人的暴政”。因此，在现代国家，政府与公民之间的直接对话和协商受到了极大的限制，直接民主很难有效推行。为了解决这些问题，代之而起的是间接的代议民主。尽管多数民主和代议民主在之后相当长的一段时间里成为西方民主的基本形式，但由于政治过程的极其复杂性，简单的多数原则不能充分体现全体民众的真实意愿，无法形成有利于公共利益的决策，因此，代议民主同样存在着不少弊端[3](总序)。在这种情况下，为了弥补代议民主的缺点，回应西方社会面临的诸多问题，特别是多元文化社会潜藏的深刻而持久的道德冲突，认知资源的不平等而造成的多数人难以有效地参与公共决策等，作为直接民主的复兴与超越，协商民主逐渐兴起。
作为一种在当代世界普遍兴起的民主政治形式，协商民主的主要内容有两个方面：一是公共协商是协商民主理论的核心概念。公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性审视具有集体约束力的公共政策的过程。形成政策的协商过程不仅建立在政治谈判或契约性市场交易模式基础之上，而且还受公共利益责任的支配。公共协商的主要目标是利用公众理性，在理性上达成共识，寻求最大限度满足所有公民愿望的政策。二是在政治共同体中，协商过程中的参与者都是平等的、自由的、理性的，不存在特殊成员的利益具有超越其他任何公民利益的优先性，参与者行为不受先定权威的规范或要求的限制，而只根据协商的前提和结果行动，提出建议或者批评以及进行辩论必须具有充分的理由，协商不接受强力。
相对于传统的民主范式而言，协商民主激发了理性立法、政治参与和公民自治的理想，具有明显不同的优势。因此，用协商来解决人类政治问题和政治冲突、协调政治行为，已成为现代民主社会的共识。协商民主展示了当今世界民主政治发展的新的趋势，可以说，无论是作为一种政治理论，还是作为一种政治实践，协商民主在当代世界都极有影响。尤其是随着全球化浪潮的迅速发展，当今各国的经济、政治和文化制度在保持其多元化的同时，也日益表现出越来越明显的趋同性。在这种情况下，协商民主在西方世界的蓬勃兴起，为我国人民政协制度的运行提供了强有力的国际背景与理论支撑，从而使得政协规范的实施有了文化制度上的影响力与约束力。
二、中国传统政治文化中的“和合”思想
软法的实施并非诉诸国家强制力，而是依赖于某些软约束力的保障，文化传统的承继与发展就是其中一个重要的方面。在我国，传统政治文化中的“和合”思想与人民政协制度所体现的协商民主理念是一脉相承的，这就为人民政协制度的有效运行提供了良好的文化背景，从而使具有软法性质的政协规范虽然缺少公权力的保障，却能在我国当今的政治生活中富有实效，达到良好的实施效果。
“和合”思想是中国思想文化中被普遍接受和认同的人文精神，它纵贯整个中国思想文化发展的全过程，积淀于各个时代的各家各派思想文化之中，因此，它体现着中国思想文化的首要价值和精髓，也是中国思想文化中最完善最富生命力的体现形式。所谓“和”是指和谐、和平、祥和，“合”是指结合、合作、融合，“和合”则是在承认不同事物之矛盾、差异的前提下，把彼此不同的事物统一于一个相互依存的和合体中，并在不同事物和合的过程中，吸取各个事物的优长而克其短，使之达到最佳组合，由此促进新事物的产生，推动事物的发展。
中国共产党批判性地继承和发扬了中国传统政治文化中的“和合”思想，并赋予其新的时代内涵，使协商民主既有深厚的历史文化背景，又有鲜明的时代特色，人民政协制度就是现代民主政治理论与中国传统政治文化中的“和合”思想相结合的产物。因此，体现着中国传统思想文化精髓的“和合”思想，经过几千年漫长的积累和沉淀，以其强大的文化惯性和厚重的思想氛围，影响着当今中国的政治生活，政协规范也因其与“和合”思想内在精神的高度一致而为人们所认可，进而得以在没有国家强制力保障的情况下有效实施。
“和合”思想首先承认不同事物之间的差异性，当今中国就是一个文化多元、利益多元、发展多元的社会，不可能像计划经济时代那样整齐划一、“一刀切”，而人民政协正是这样一个凝聚着不同民族、不同党派、不同团体、不同阶层的不同利益和要求的重要组织。人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政的职能，其实就是一个“和合”的过程，通过人民政协与党和政府的政治协商，多元主体之间得以有效地沟通与交流，并在此基础上求同存异，达成共识。人民政协制度所体现的这种具有中国特色的协商民主，是中国传统政治文化中“和合”思想的应有之意和自然延伸，因而，作为法律依据的政协规范，其实施不是依赖外在力量的强制，而是人们在某种传统文化长期熏陶和影响下所表现出来的一种行为上的习惯和自愿。
三、政协规范制定主体所蕴涵的约束力
软法实施的一个重要保障因素就是软法制定主体本身所蕴涵的约束力。在我国公域之治的实践中，许多公共机构都在通过制定各种类型的软法来实现公共治理目标，软法创制主体因此具有多元化的特点。不仅行使国家权力的国家机关制定了大量的软法，而且行使社会权力的社会自治组织也以公法人的身份制定了许多软法制度。后者的实现虽然需要依靠强制性，但其动用的既非直接的国家强制力，也非国家授权产生的间接的国家强制力，而主要是一种社会公权力，例如社会组织依据自我管理的权力对其违反规定的成员施加处分，这些内部违法责任与强制方式多半表现为剥夺其成员资格、限制其行为能力等[1](P.53)。软法制定主体本身所蕴涵的这种强制性和约束力，虽然不具有硬法实施所必需的国家强制力性质，但却行之有效，是软法得以实施的一种重要保障力量。
按照中国人民政治协商会议章程的规定，人民政协由中国共产党、各民主党派、无党派民主人士、人民团体、各少数民族和各界代表、香港特别行政区人士、澳门特别行政区人士、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成。其中，中国共产党和各民主党派是人民政协的主要组成部分，也是政协规范的主要制定主体。在上述政协规范中，除人民政协的根本法依据，即宪法原则、宪法条文、宪法惯例之外，人民政协的基本法依据和操作法依据都是由中国共产党及各民主党派制定的。作为一种政治组织，无论是中国共产党还是各民主党派都有自己的章程，如《中国共产党章程》、《中国人民政治协商会议章程》及各民主党派章程等，并对其成员规定了相应的权利和义务；同时，为了实现自我管理、自我规制的目标，上述组织还拥有一种不同于国家强制力的社会公权力，凭借这种社会公权力，任何违反了上述章程的成员都将受到纪律的制裁。例如，《中国共产党章程》第39条规定：“党的纪律处分有五种：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。”《中国人民政治协商会议章程》第29条规定：“参加中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的单位和个人，如果严重违反中国人民政治协商会议章程，由全国委员会常务委员会和地方委员会常务委员会分别依据情节给予警告处分，或撤销其参加中国人民政治协商会议全国委员会或地方委员会的资格。”各民主党派章程也对纪律处分作了专门的规定。
因此，作为政协规范的制定者，中国共产党及各民主党派本身所蕴涵的约束力，也就是其对内部成员所拥有的纪律上的强制力和威慑力，是政协规范有效实施的重要保障因素。尤其是对于作为执政党的中国共产党来说，其对党内成员的纪律约束因其执政资源而进一步加强，其对社会其他成员的影响力亦因之而强化。任何触犯了党纪的党员，不仅面临党纪的制裁，更为严重的是，其政治命运将受到极大的影响。因此，作为执政党，中国共产党虽然不是一个国家机关，不能以国家的名义对违纪者采取强制措施，但其本身所蕴涵的对其内部成员的约束力是非常强大的，从某种意义上说，这种软约束力甚至并不逊于硬法所具有的国家强制力。同样，在政协规范的实施过程中，上述中国共产党对内的约束力和对外的影响力也为各民主党派和人民团体所拥有，差别仅在于其力量的大小因后者所拥有的是参政资源而非执政资源而有所减弱。
四、政协规范实施过程中的开放协调机制
软法与硬法的一个重要区别在于二者的实施机制不同，硬法主要依靠国家强制力加以保障，软法的形成和实施则更多地依赖相关主体的参与、协商、认可以及相互之间的监督，从而在没有国家公权力作后盾的情况下，通过上述软约束力的作用加以实现。开放协调机制（open method of coodination，简称OMC）就是这样一种行之有效的重要机制。
在欧洲一体化进程中，欧盟在社会治理方面开始实行的是超国家管理的共同体方式，即以制定与执行条约和法规来进行治理的方式。这种硬治理方式虽然在欧盟经济整合领域取得了一定成效，但在社会整合领域难以奏效，并且暴露了很多弊端。因此，20世纪90年代以后，欧盟逐渐倾向于采取更为弹性的治理方式，强调软治理手段的运用，以协调尊重各国间的特性差异与遵循共同体共识之间的矛盾，并以此强化欧盟社会政策的民主合法性，开放协调机制便是这种新治理模式的产物[1](P.313)。开放协调机制最早是在2000年召开的欧洲理事会里斯本峰会上明确提出的，现已成为协调欧盟与成员国及成员国之间相互关系的重要机制。
从软法的实施过程来看，开放协调机制的特征主要有三个：一是开放性。与传统的管理模式在参与主体方面的封闭性不同的是，开放协调机制的参与主体是多样化的，它重视非政府组织及利益集团甚至公民的参与，不但国家层面的主体可以充分参与软法的实施和执行，次国家层面的主体也得以发挥积极作用；二是协商性。开放协调机制把软法的实施过程看做是一个强调双赢的博弈过程，重视对话与沟通，重视信息交流与互相学习，并在此基础上达成共识；三是循环性。通过制度化协商所取得的一致意见作为政治决策的基础，通常不是一次性的协商，而是在一定时期内多次进行的协商。开放协调机制并不期望“毕其功于一役”，而是非常重视执行程序的循环性，即参与主体定期举行会议，相互报告自己的实施情况，相互审查，共同研究未能实施的原因，协商探求更好的实施办法，相互交流、学习和批评。因而在欧盟，虽然决议、准则和评估报告不具有强制力，但基于执行程序的循环性和同行监督评价的压力，各国大都积极实施各自的政策，以促进共同目标的达成。
作为软法性质的政协规范来说，开放协调机制在其实施过程中同样发挥着举足轻重的作用。政协规范规定，人民政协具有政治协商和参政议政的职能，并通过提案等方式履行其职能。但有关部门对提案的采纳往往不是一蹴而就的，而是一个不断讨论、协商、博弈、反复，继而在这个基础上达成共识并予以吸收的过程。因此，开放协调机制的开放性、协商性和循环性在人民政协履行职能及政协规范有效实施的过程中有着重要的作用。
五、政协规范本身的吸引力
与硬法主要体现权力主体意思表示的单方性和强制性不同，软法的形成过程通常是开放式的、协商式的，是在各方利益主体广泛参与和沟通的基础上达成共识，形成规则。因而软法能够回应多元主体的利益与需求，具有更高的民主性、科学性与可行性，从而因其自身的吸引力而为相关主体所认可并自愿遵守。“秩序并非是一种从外部强加给社会的压力，而是一种从内部建立起来的平衡。”[4](P.183) 因此，从某种意义上说，软法的实施主要是通过软权力的运用加以保障。所谓软权力，约瑟夫·奈指出，是指通过吸引力而不是强制力达到目的的能力。
以《中国人民政治协商会议章程》为例，章程规定了人民政协履行参政议政的职能。所谓参政议政，是指人民政协对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，并通过诸种形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议[5]。毫无疑问，人民政协履行参政议政的职能，有利于党和政府决策的民主性与科学性，从而使得该规定因其自身的吸引力而得到党和政府的高度认可与重视，在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用。提案制度是人民政协履行参政议政职能的一种重要形式，下面就以提案制度为例，说明政协规范本身的吸引力在其实施过程中所发挥的作用。
从政协提案审查立案标准来看，《全国政协提案工作条例》规定了提案的基本要求，即有情况、有分析、有具体建议，并规定了不予立案的10种情况。根据这个基本要求，提案应围绕关系发展全局和国计民生的重大问题，反映情况应真实准确，提出的建议应尽量与主观、客观条件相适应，从而保证提案的质量。从政协的组成来看，人民政协是中国人民爱国统一战线组织，它的参加单位有各党派、有关人民团体和各族各界的爱国人士，因而具有联系面广、代表性强、人才荟萃、知识集聚的优势。人民政协汇集了各个领域的专家学者和领导骨干，他们中有经验丰富的政治活动家、有成就卓著的专家学者和各个方面的著名人士，能够深入研究一些宏观的、重大的深层次问题，其提案一般围绕国家大政方针、有关爱国统一战线的重大问题、地方重要事务以及人民群众普遍关心的问题等方面提出，而且提案都是精心筛选、反复调查、多方论证的，因而具有很强的针对性、科学性和可行性。认真研究和采纳提案的合理建议，有利于党和政府了解民意，倾听来自各方面的批评、建议和呼声，从而促进党政部门决策的科学化和民主化。因此，作为政协提案的提出、办理、答复、采纳等一系列运作过程的法律依据，政协规范虽然不是硬法，不具有国家强制力，但由于政协提案本身的质量保障及对党和政府决策的重要价值，政协提案制度越来越受到党和政府的重视，有关政协规范也得以在中国的政治实践中有效运转，发挥着愈来愈重要的作用。
六、国内外社会舆论的监督
与硬法的实施机制不同，软法不是依靠公权力保障实施，其约束力的实现主要是凭借某些不具有国家强制力的软权力、软措施，外在社会舆论的监督就是其中一个重要的方面。作为软法，政协规范的实施同样需要借助于国内外社会舆论的监督和压力。
（一）国内社会舆论的监督
1.多元主义国家的政治合法性 经过20多年的改革开放，中国已从指令性的计划经济体制过渡到竞争性的市场经济体制。中国社会已经由过去比较单一的社会结构向多元复杂的社会结构转变。在经济关系上，利益主体多元化，利益关系复杂化，利益需求多样化；在政治关系上，新的社会阶层、社会集团、社会组织开始形成不同的政治阶层，政治要求多样化；在社会价值关系上，社会信仰多样化，生活价值冲突普遍化。不难看出，当代中国是一个在阶层、利益及信仰等各方面趋向多元主义的国家。
多元主义国家面临的最大危险就是公民的分裂与对立，因而在多元主义社会中维护国家的政治合法性是非常重要的，因为政治排斥将使某些社会少数团体的边缘化地位更加恶化，并导致他们怀疑其对政治共同体的认同和忠诚。所谓“政治合法性”，简单说是指民众对现存政治秩序和政权的信任、支持和认同，也可以说是政治权力以非强制手段维持其统治秩序的能力。取得和增大政治合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感。若一政治体系能有效地取得和维系其权力合法性，则将大大有助于政府的运作和政局的稳定[6]。然而，由于利益主体的多元化及政治过程的复杂性，简单的多数原则不能充分体现全体民众的真实意愿，因而传统的代议民主模式已经无法说明多元主义国家的政治合法性。协商民主则不同，其承认并接受多元社会的现实，以及不同利益主体之间存在的差异和分歧，并在此基础上积极倡导公民直接的政治参与，通过多元主体之间的平等对话和讨论，不仅反映了社会多数团体的利益诉求，同时也倾听和吸纳了社会少数团体的声音，使之相信立法和决策乃是基于平等协商的结果。这样，协商民主通过自主的自我治理过程，既反映了不同的愿望，也反映了更高程度的道德责任，从而为多元主义国家的政治决策提供了合法性。
人民政协制度就是这样一种协商民主的体现形式。人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，经过这种协商式民主所形成的决策，因融入各方参与者的意见，虽未必一定产生正确的决策，但可以在参与者之间产生更多的政治支持、正当性与信任，可以推动社会公共政策的执行，并为以后的合作互动积累起长期的信任与社会资本，促使民主政治朝着良性的方向健康发展。因此，通过一系列政协规范对人民政协制度加以保障，并在实际的政治生活中认真遵守和实施上述政协规范，将会极大地促进我国多元主义国家的政治合法性，增强国家的稳定性和社会的和谐性。相反，如果人民政协制度在实践中得不到重视，从而使得政协规范形同虚设，那么，当前多元利益主体的利益诉求无从在立法和决策中得到有效的回应和保障，久而久之，必然导致多元主体之间的沟通和理解出现阻碍，少数团体感到自己处于边缘化和受压制的地位，他们的需求和利益不被大多数所关心，从而产生对政治合法性的怀疑。这种不满会通过社会舆论或其他渠道表达出来，从而对有关主体产生巨大的社会压力。这种社会舆论的压力虽然不具有硬法的强制性，但却对政府的统治和社会的稳定产生极大的影响，因而在实践中有着很强的约束力。政协规范正是在这种软约束力的影响下受到有关主体的重视，从而得以在实践中有效实施。
2.公众对政协提案所涉事务的关注 人民政协具有代表性强、联系面广的特点，因而能够反映各界群众的意见、愿望和要求。提案制度作为人民政协履行职能的一种重要方式，大多涉及国民经济和社会发展中带有全局性、战略性和前瞻性的重要问题，是党、国家和人民群众密切关注的重点、热点和难点问题，诸如三农问题、煤矿安全生产问题、拖欠职工工资问题、大中城市外来民工子弟教育问题、城市房屋拆迁问题，等等。由于这些都是公众普遍关注的问题，政协提案反映了群众的呼声，因而一般能够引起承办部门的重视，对提案予以答复，并通过相应的具体措施将提案加以落实。尤其是近年来，各级政协组织注重加强与新闻媒体的合作，全方位、多层次宣传提案工作，因而进一步增强了公众对政协提案所涉事务的关注；同时在政协提案的督办过程中，注重发挥新闻媒体的作用，将政协民主监督与新闻媒体的舆论监督有机结合起来。
在现代社会，舆论监督被称为除了立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”，它虽然没有强制力，却在一个国家的政治、经济和社会生活中极具影响力。尤其是当分散的原发性舆论经媒体公开传播后，就会引起舆论强势，形成巨大的社会压力，给被监督者造成一种威慑。因此，有关主体如果对政协提案置若罔闻、不予答复，那么，公众的关注将会转化为舆论的谴责和社会的压力，从而使相关主体处于非常不利的局面。
由此可以看出，公众的关注和社会舆论的监督，也是人民政协履行提案职能，从而使得有关政协规范得以有效实施的重要保障。
（二）国际社会舆论的监督
民主化是近代世界政治发展的主潮流，任何国家都不能置身于世界潮流之外，更不能逆世界潮流而行。民主之所以能够在世界上逐步取得胜利不是偶然的，因为它是一个最有效的政治制度，是一个可以解决许多问题的机制，体现了人类政治文明的发展方向。
因此，面对当今世界民主化的大势，我们应当持一种理性的态度，既不全盘接受西方的民主价值观念，也不拒斥当代民主化的历史走向，而是既拥有人类政治文明的眼光，又立足于中国的现实，探讨中国特色的社会主义民主政治的具体道路。
我国的人民政协制度就是这样一种制度安排，它顺应了世界民主化的潮流，从而使我国的政治制度能在当今全球化的时代背景下更好地融入国际社会。政协规范是我国人民政协制度的法律依据，它虽然是软法，但却有约束力。如果政协规范不能在国家的政治生活中得到有效的实施，那么，人民政协制度也就成了一种摆设，协商民主更是无从谈起。这与当代世界民主化的大势是背道而驰的，因而必然会受到国际社会的谴责、孤立甚至制裁。因此，国际社会舆论的监督和制约也是我国政协规范得以实施、政协制度有效运行的一个不可忽视的重要因素。
*本文系罗豪才教授主持的“协商民主与软法”研究课题的阶段性成果之一。
［收稿日期］2007—09—02
［参考书目］
[1] Amy Gutmann,Dennis Thompson.Why Deliberative Democracy?[M].New Jersey:Published by Princeton University Press,2004.
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