产权改革、竞争环境与政策工具：观照国企改革理论，本文主要内容关键词为：国企改革论文,竞争环境论文,理论论文,政策论文,产权改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1984年10月，党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，全面正式地启动了国有企业改革的进程①。1984年以来，国有企业改革成就举世瞩目，为创造中国“经济奇迹”作出了重要的贡献。但不可否认的是，国有企业改革在理论上一直处于“摸着石头过河”的探索状态，理论纷争持续不断，甚至可以说是改革开放以来中国经济学界理论争鸣最激烈的领域。国有企业改革的理论观点和政策主张多种多样，但迄今为止最有影响力的是产权改革论和竞争环境论。这两种理论针对国有企业效率低下和激励不足的弊端，分别从内部的产权激励和外部的竞争激励两个角度提出一系列旨在提高国有企业经济绩效的学术观点和政策建议。
值得注意的是，无论是产权改革论还是竞争环境论都回避了为什么会存在国有企业以及国有企业的边界是什么的问题。科斯认为，企业理论必须回答的基本问题就是为什么会存在企业以及企业的边界是什么。因此，无论是产权改革论还是竞争环境论最多只能算是一种“国有企业改革”理论，而非“国有企业”理论。单纯的“国有企业改革”理论是不完整的和实用主义的，一个完整的国有企业理论不仅要指出如何改革、治理和经营国有企业，还要指出什么是国有企业、为什么会存在国有企业以及国有企业适合存在于哪些领域，即一个完整的国有企业理论应该是“国有企业改革论”和“国有企业存在论”的综合。这里认为，随着国有企业改革进入国有经济布局和结构的战略性调整阶段，一种新的国有企业理论——“政策工具论”正在逐步形成。这一理论的基本观点是国有企业是政府的一种公共政策工具。从这一视角出发，政策工具论不仅能够解释国有企业的最优化(国有企业改革)问题，也能够解释国有企业的存在性问题，因此，该理论是一种比较完整的国有企业理论。
一、产权改革论
产权改革论在各种国有企业改革理论中居于主流地位，这与长期以来国有企业改革的产权改革主导路线相一致。从广义上讲，我国国有企业的产权改革既包括1978～1992年以扩大企业自主权、承包制为代表的经营权改革，又包括1992年以后以建立现代企业制度和股份制改造为代表的所有权改革。但产权改革理论的主要观点则是在20世纪80年代后期随着信息经济学和新制度经济学理论被国内学者逐步接受而基本成型的[1]，因此，这里主要讨论这一时期的产权改革理论。产权改革论的基本观点是：产权不明晰和产权配置扭曲是造成国有企业经济效率低下的根本原因，因此国有企业改革的核心问题是产权改革。但对如何进行产权改革，学术界的观点差异较大，大致可分为三类：
第一类称为“国有企业股份化”，以厉以宁为代表。厉以宁早在1980年就提出了股份制改革的初步想法。但其比较完整的股份制改革思想则是在批评国有企业承包制改革模式缺陷的基础上逐步形成的。厉以宁认为，承包制改革存在不规范、政企并未分开、企业行为短期化、企业“包盈不包亏”、产业结构难以调整阻碍要素优化组合、国有资产易受侵蚀五个方面的缺陷。股份制能够克服这些缺陷，因此国有企业改革的目标模式应该是股份制。[2]
第二类称为“国有企业民营化”，以张维迎为代表。张维迎根据其提出的“企业的企业家理论”认为，企业作为一种团队生产机制，要保证生产效率，就必须解决激励和经营者选择两大问题。[3]国有企业也是企业，因此国有企业改革的核心也是解决这两个问题。那么如何解决这两个问题呢?张维迎认为，必须在企业中实现剩余控制权与剩余索取权的统一，即谁拥有剩余控制权谁就应当拥有剩余索取权，反之亦然。至于如何实现国有企业的民营化，张维迎提出：第一，让政府由国有企业的“股东”转变为“债权人”，这样政府既可以拿到无风险的债息收入，也可免去监督之累。第二，由民营和外资企业等非国有经济主体通过“第三者”插足方式收购国有企业，承担国有企业“股东”的角色。但张维迎又明确反对国有企业工人成为国有企业的股东，因为这会导致“月光下”工作的人(国有企业职工)去监督“树荫下”工作的人(国有企业经营者)，从而产生激励扭曲。[4]
第三类称为“国有企业全民化”。一些学者认为，国有企业既然是“全民所有制”企业，其所有者就是全体人民，因而产权是清晰的。但由于目前“全民所有制”采取的是政府所有的“国有制”形式，造成国有资产委托代理链条过长、“所有者缺位”、“政企不分”以及代理风险严重等一系列问题。为使国有资产回归其“全民所有”的“公有制”本色，他们提出若干试图将国有资产注入某种形式的、以全体人民为受托人的信托基金中，进而可以抛开政府这个中间代理人使全体人民更直接地享有国有资产所有权和收益权的国有企业改革方案，如左大培的“公有资产代管人制度”、荣兆梓的“社会信托基金”、吴刚梁的“人民信托基金”等。吴刚梁的“人民信托基金”方案提出，国家设立人民信托基金，将国有资产全部注入基金，全体人民是基金的持有者和受益人，基金份额按身份证号直接分配给13亿人。基金份额可在证券交易所公开转让，但交易受到一定程度的限制。基金的日常工作由全国人大下设的人民信托基金管理公司负责，重大事项按照权限，分别由基金决策委员会或持有人大会决定。基金财产主要投资于非竞争性领域，基金收益的90％每年以现金形式分配给全体受益人。[5]
上述三种国有企业产权改革论的实践效果差别很大。由于股份制改革既保持了政府对国有企业的实际控制权，又引入了现代公司制的资本组织形式，因而最终被广泛接受，形成了以股份制改造为核心，全面建立“现代企业制度”的国有企业改革路线。在党的十六届三中全会报告中，股份制被确认为“公有制的主要实现形式”。在实践中，国有企业的股份制改革主要取得了以下几方面成就：第一，推动了统一的国有资产监管体制的建立。国有企业的股份制改革使得谁来承担国有股东的角色问题日益凸显，最终导致在2003年建立国资委，将原来的国有企业部门分管制改为由国资委统一监管制。第二，通过股份制改革，在国有企业中建立出资人所有权与企业法人财产权“两权分离”的现代公司制的产权结构和法人治理结构，从而在相当程度上解决了国有企业长期存在的预算软约束和行政干预过多问题。第三，股份制改革推动了国有企业的产权多元化，国有企业的企业组织形态由原来的国有独资企业(全民所有制企业)转变为国有独资企业、国有控股企业并存。第四，股份制改革与资本市场建设相互促进，大量国有企业成为上市公司，其经营活动日益符合现代企业制度的规范要求。由于“国有企业民营化”方案引起了较多的意识形态争论，因而没有成为产权改革的主流。“国有资产全民化”方案则混淆了人民与政府之间的政治委托代理关系和政府与国有企业之间的经济委托代理关系，而其在政府之外另建国有资产代理人(如某种社会信托基金管理人)的想法则显得不切实际——如果不相信政府能够管理好国有资产，又有何理由相信其他形式的国有资产代理人就能管理好国有资产呢?这类方案没能产生任何实际效果。
二、竞争环境论
竞争环境论也称“超产权论”，最初由英国经济学家Martin和Parker等人提出。Martin & Parker通过比较英国各类企业私有化后的经营绩效发现，在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效益有显著提高；在垄断市场上，企业私有化后的平均效益改善不明显。于是，他们认为，企业效益与产权的归属变化没有必然关系，而与市场竞争程度有关，市场竞争越激烈，企业提高效率的努力程度就越高。[6]刘芍佳、李骥(1998)通过一个简单的产权、竞争、治理机制与绩效相互关系模型来阐释产权论和超产权论的区别。他们认为，企业治理机制是决定企业长期绩效的一个基本因素。产权变更对改善企业激励机制具有积极作用，但产权变更并不是改善企业治理机制的唯一手段，并且产权变更对企业治理机制的改善往往只具有短期意义。要使企业改善自身治理机制，基本动力是引入竞争，只有竞争才能驱动企业改善机制，提高效益。由此可得出，我国国有企业改革的关键不是产权的私有化，而是引入与市场竞争相适应的治理机制。
林毅夫等结合对国有企业政策性负担的分析进一步阐发了国有企业改革的“竞争环境论”。林毅夫等(2004)认为，我国长期采取的依靠国有企业实施优先发展重工业的“赶超战略”使国有企业背负了沉重的政策性负担(社会性负担和战略性负担)。在信息不对称情况下，政策性负担会引发国有企业经理将经营性亏损归咎于政策性负担的道德风险，进而导致国有企业的预算软约束，预算软约束又进一步导致激励不足和扭曲。政策性负担和预算软约束使得国有企业缺乏在市场竞争中生存的自生能力(林毅夫、刘培林，2001)。因此，国有企业改革的核心是塑造公平竞争的市场环境，在公平竞争的市场环境下，从解除国有企业的各种政策性负担入手，克服国家和企业之间的信息不对称，促使国有企业形成能够在竞争环境下自主经营和发展的“自生能力”。
与产权改革论相比，由于竞争环境论认为企业产权是私有还是国有对于企业绩效没有根本性影响，从而回避了有关意识形态的敏感争论。在实践中，竞争环境论在推动价格改革、减少国有企业社会性负担以及推动国有垄断行业改革等市场化改革方面提出了一系列重要的改革措施，形成了一条与国有企业产权改革并行的市场化改革路线。
三、产权改革论与竞争环境论的比较
产权改革论和竞争环境论代表了国有企业改革乃至整个经济体制改革中“产权改革”和“市场化改革”两大并行的改革路径。虽然表面上这两种国有企业改革理论有所对立，但实际上二者不仅有很多共同的理论特征，而且在理论结构和改革战略上还互为前提和相互补充。
第一，二者的理论基础都是新制度经济学的企业理论和信息经济学理论。与新古典经济学的零交易成本和完全信息假设不同，新制度经济学的企业理论和信息经济学都强调正的交易成本和不完全信息的重要性。在零交易成本和完全信息的假设下，二者都证明计划经济和市场经济都能实现资源最优配置，因而也就无所谓孰优孰劣。同时，二者都十分关注信息不对称条件下企业的激励问题。张维迎的产权改革论主要依据其提出的“企业的企业家理论”。“企业的企业家理论”融合了许多新制度经济学的企业理论和信息经济学理论，但重点是团队生产理论和信号传递理论。他特别强调，“在经营才能难以直接观察的情况下，个人财产可以起到显示个人经营才能的作用”，由此推论出建立个人财产制度(私有化)的重要性。[7]林毅夫的竞争环境论则主要利用了新制度经济学企业理论和信息经济学中的委托代理模型，他特别强调，竞争在揭示充分信息方面的作用，即充分竞争的市场环境能够提供充分揭示经营者能力和努力程度的信息指标，从而有效克服政府(委托人)与国有企业经营者(代理人)之间的信息不对称。[8]
第二，二者都将市场经济中基于个人产权的私人企业作为理想企业的基准。张维迎强调，“企业是个人之间自由交易产权的一种方式。离开个人产权，就不可能有真正意义上的企业存在。”[9]在他看来，只有产权明晰到自然人的私人企业才能真正解决激励和经营者选择这两个企业经营的基本问题。因此，国有企业改革的最终目标就是民营化。林毅夫认为，如果能够构建公平竞争的市场环境，并解除国有企业不合理的政策性负担，那么国有企业也会在市场竞争的外部压力下取得不低于私人企业的经营效率，成为具有“自生能力”的企业。那么，什么样的企业是具有“自生能力”企业的理想标准呢?林毅夫认为，在自由竞争的市场经济中，一个正常经营的企业在没有外部扶持的条件下，如果能够获得不低于社会可接受的正常利润水平，则这个企业就是有自生能力的；反之，如果一个正常经营的企业的预期利润低于社会可接受的水平，则不会有人投资于这个企业，这样的企业就没有自生能力，只有靠政府的扶持才能够生存。[10]显然，最标准的具有“自生能力”的企业就是市场经济中不需要政府扶持的自主经营、自负盈亏的私人企业。
第三，二者在理论结构上互为前提和条件。一是产权改革只有在竞争的市场环境中才有意义。如果企业的外部环境是垄断市场，那么激励问题就变得无关紧要。因为企业可以不付出太多努力就能获得垄断利润，股东和企业家不用承担任何风险就可获得垄断利润，因而企业经济绩效的重要性就大大削弱。由此可以推论，只有建立了外部的竞争性市场，国有企业内部产权改革的激励效应才能显现。二是竞争环境论强调在充分的市场竞争压力下，企业要想生存发展，就得改善企业治理机制以提高效益(刘芍佳、李骥，1998)。而公司治理一般是指企业所有权即企业剩余索取权和剩余控制权的制度安排，因此，按照竞争环境论的竞争激励—改善企业治理机制—提高经济绩效的逻辑，充分的市场竞争必然导致企业所有权(剩余索取权和剩余控制权)的重新配置。可见，竞争环境论者要否定的是国有企业“财产所有权”改革的必要性，而非“企业所有权”(剩余索取权和剩余控制权)改革的必要性，也即是，在市场竞争压力下，国有企业可以不改变产权(财产所有权)归属，而通过改善治理机制(企业所有权)就可以提高绩效。但是，如果一家国有企业只是在财产所有权上与私人企业有所不同，而在经营动机(追求利润最大化)和经营行为(不承担“政策性负担”，自主经营和自负盈亏)上与私人企业无差异，那么，这样的国有企业存在的意义何在，难道只是为政府提供财政收入?如果是这样，政府完全可以利用更简便的税收方式来替代国有企业的上缴利润。如此推理下去，这种既不承担任何“政策性负担”，又具有自主经营、自负盈亏的“自生能力”的国有企业和私人企业几乎无区别。可见，虽然竞争环境论表面上不否定国有企业的存在，但实质上是倾向于认为国有企业的存在只具有形式上的意义。
第四，二者的逻辑思路基本一致，即改善公司治理—激励经营者—提高企业经济绩效。产权改革论强调只要国有企业的产权配置清晰合理，就等同于建立有效的公司治理机制，进而激励国有企业经营者努力提高经济绩效。竞争环境论强调充分竞争的外部市场压力会倒逼国有企业改进治理机制，进而激励国有企业经营者努力提高企业经济效率。可见，二者都认为改进国有企业治理机制是提高企业经济效率的关键。只不过一个强调内部的产权明晰是有效治理的前提和基础，另一个认为外部的充分竞争是有效治理的前提和动力。
第五，二者在国有企业改革战略上相互补充。虽然，产权改革论和竞争环境论在学术上有所争论，但如上所述，由于二者具有共同的理论基础和内在的逻辑联系，在实际改革中，二者所倡导的国有企业改革战略只是在不同阶段以谁为主方面有所争议，总的来看，二者是同步推进、互相促进。一方面，产权改革必然要求建立健全公平竞争的市场体系，以使产权激励的作用能够充分发挥出来。另一方面，市场化改革又对产权不明晰、内部激励扭曲的“大锅饭”型国有企业产生“倒逼”效应，迫使这类企业改善企业治理和内部激励机制，实现产权的有效配置。
四、政策工具论
如上所述，无论是产权改革论还是竞争环境论都没有明确回答国有企业存在合理性的问题，因此，它们都只是一种“国有企业改革”理论，而非完整的“国有企业”理论。一个完整的国有企业理论不仅要阐释如何改革、治理和经营国有企业，还要解释为什么会存在国有企业，以及国有企业适合存在于哪些领域。国有企业政策工具论试图解释这些问题。
国有企业政策工具论是这里提出的一个概念，试图来概括那些从国有企业的功能和作用角度解释国有企业存在性问题的理论。国有企业可作为政府的一种公共政策工具，这一点在西方公共管理学、公共经济学和公共政策学等学科中基本已形成共识。例如，有些西方学者认为，国有企业可作为一种强制性政策工具或者一种可替代外生规制的内生规制工具而存在[11][12]。在国内，对于国有企业的作用和边界问题，政府国资监管层的权威表述是，国有经济要在国民经济中发挥主导作用，这种主导作用主要体现在国有经济对整个国民经济的控制力、影响力和带动力，同时国有资本应向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中②。黄速建、余菁(2006)认为，在社会主义市场经济体制中，国有企业不仅是政府干预经济的手段，还是政府参与经济的手段。徐传谌、刘凌波认为，基于社会主义市场经济条件下国有经济的功能和定位，国有企业除了具有一般企业社会责任以外，还必须履行八种特殊的社会责任，如维护经济安全、保障国民经济健康发展、执行宏观调控政策等。[13]王敏、李伟阳认为，央企除承担一般性的社会责任外，还要承担优化调整布局结构、实施国家宏观调控、提高国家竞争力等整体社会责任。[14]喻宝才认为，“国有企业是经济组织，是国民经济的支柱，必须承担经济责任。国有企业是国家所有或国家控股，关乎国民经济命脉和国家安全，必须承担政治责任。国有企业是中国经济社会的重要组成部分，是构建社会主义和谐社会的主体，必须承担社会责任。”[15]虽然上述“国有企业控制力、影响力、带动力”、“国有企业是国家干预和参与经济的手段”、“国有企业特殊社会责任”、“央企整体社会责任”和“国有企业政治责任”等观点侧重点和概念表述不尽相同，但实际含义是比较一致的，即都在某种程度上承认国有企业是政府为实现某种公共政策目标而采用的一种政策工具。陆军荣进一步将国有企业发挥政策工具职能的范围归纳为自然垄断性行业、战略发展性行业和国家安全性行业三大产业领域。[16]刘元春(2001)将国有企业的效率区分为微观效率和宏观经济效率，并且认为国有企业的宏观经济效率具体体现为国家利用与国有企业的特殊关系把它作为宏观经济调控和产业政策的直接传导工具。戴锦认为，可以基于政策执行成本的概念解释国有企业在某些情况下可以替代其他政策工具的理由，这就为从经济学角度解释国有企业存在的合理性和国有企业边界问题提供了可能。[17]但是，与产权改革论和竞争环境论相比，政策工具论还没有形成系统的理论模型和充足的实证分析，目前总体上还处于定性和规范分析阶段。
政策工具论是对国有企业改革进入到“国有经济布局和结构的战略性调整”阶段的理论反映。这一阶段的许多国有企业改革举措实际上都需要从国有企业政策工具功能角度来解释。例如，为什么要“抓大放小”，除利用民营化改制可以解决中小国有企业经营效率问题外，更重要的原因还在于中小国有企业已经不能有效发挥政策工具功能，或者说不能体现国有经济的“控制力、影响力和带动力”。而之所以将国有资本向“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中”也是因为政府相信这些领域中的国有企业比其他政策工具能够更有效地完成保障国家经济安全、提高国民经济国际竞争力和保持宏观经济稳定运行等公共政策目标。同理，国有企业边界问题也应该基于政策执行成本或者说政策执行效率角度来讨论，而不应单纯从经济效率角度考虑。因为政府控制国有企业的目的不是因为国有企业组织的经济效率高，而是因为在某些情况下国有企业这种政策工具的政策执行效率高，因此，国有企业的边界问题不应直观地理解为国有企业与私人企业的边界问题，而应理解为国有企业与其他政策工具的边界问题。按照科斯关于企业与市场边界的分析逻辑，国有企业的边界条件应是利用国有企业实现政府某一公共政策目标的边际政策执行成本等于利用其他政策工具实现该目标的边际政策执行成本。
另外，一些反对国有企业存在合理性的观点却从反面证明了国有企业存在的合理性。例如，A.Shleifer认为，国家以企业要实现社会目标为理由而固守国有制是站不住脚的，一些社会目标需要政府本身而不是政府兴办国有企业来承担，而另一些社会目标可以通过政府对私有企业的管制和引导来实现。[18]政府要实现某种公共目标既然可采用直接供给(政府本身)、规制(对私人企业管制)或产业政策(对私人企业引导)等政策工具，那么为什么就不能在某些情况下采用政府兴办国有企业的政策工具方式呢?这种观点恰恰说明国有企业虽然不是实现政府公共目标的唯一政策工具，但至少是其中一种可供选择的政策工具。
五、从产权改革、市场化改革到国有经济战略性调整：国有企业改革路线图
政策工具论与产权改革论、竞争环境论的本质区别在于承认国有企业承担一定公共政策目标的合理性，也就是说，国有企业特殊性在于它不仅是企业，而且还是政府的一种公共政策工具。因此，国有企业既具有追求利润，实现“国有资产保值增值”的经济责任目标，又具有执行政府某些公共政策的政策责任目标。目标的双重性固然不是国有企业的优势，但是国有企业的本质特征。从企业责任角度看，国有企业目标的双重性导致国有企业需要对政府股东承担双重责任，即完成国有资产保值增值目标的经济责任和完成政府某项公共政策目标的政策责任③。国有企业的经济责任与政策责任存在内在冲突，而这正是国有企业改革和发展的内在动因。反观国有企业改革的历程可以发现，从产权改革、市场化改革到国有经济战略性调整呈现出一条国有企业经济责任与政策责任之间关系不断调整优化的路线图，即从计划经济时期过度强调政策责任而忽视经济责任，到产权改革和市场化改革阶段强调经济责任而否定政策责任，再到国有经济战略性调整阶段试图合理协调经济责任与政策责任关系的辩证发展过程。
传统计划经济时期，政府过度强调国有企业的政策责任，国有企业不仅成为政府实现宏观经济战略如“赶超战略”的主要政策工具，而且还成为政府完成许多社会政策目标(养老、就业、住房、教育、医疗)的重要政策工具，这给国有企业带来沉重的政策性负担(社会性负担和战略性负担)。国有企业承担过多的政策责任也导致政府对国有企业的行政化管理。
产权改革和市场化改革的共同目标就是使国有企业成为和私人企业一样纯粹的市场经济中“自主经营，自负盈亏”的企业，这样的国有企业只承担追求利润(国有资产保值增值)的经济责任而不再承担任何政策责任，而政府作为国有企业的股东(国有资产监督管理委员会)对国有企业的监管也主要体现为激励国有企业实现国有资产保值增值的经济责任目标。
但是，国有企业存在的意义在于它不仅是企业还是一种政策工具，不仅具有经济责任还具有政策责任。因此，与产权改革和市场化改革不同，国有经济战略性调整不仅要继续解决国有企业的经济效率问题，而且更重要的是基于国有企业所承担的政策责任来解决国有企业的功能和边界问题，即在产权改革和市场化改革的基础上如何使国有企业在其具有政策执行成本优势的领域更有效地发挥政策工具功能。当然，合理界定和调整国有企业的功能和边界，使国有企业扬长避短，也有助于进一步提高国有企业的经济效率。虽然总体上已经明确国有企业的功能是在国民经济中发挥主导作用，形成对国民经济的控制力、带动力和影响力，但是对如何有效率地实现这种主导作用(控制力、带动力和影响力)，无论是在理论上还是在具体改革措施上都还不十分清晰，这将是今后国有企业改革的重点。
总之，经过30年“摸着石头过河”的探索和实践，国有企业改革的路线图已经基本清晰，即通过建立现代企业制度的产权改革和建立公平竞争的市场体系以提升国有企业的经济效率，通过国有经济战略性调整进一步明确国有企业的作用和边界以提升国有企业的政策执行效率。国有企业改革的最终目标应是使国有企业在适合的领域成为政府的一种既有较高经济效率又有较高政策执行效率的政策工具。
注释：
①实际上，国有企业改革从1978年就已开始，但一直处于试点阶段。以中央文件形式正式提出国企改革是在1984年。因此，这里将1984年作为国企改革正式和全面启动的元年。
②国务院办公厅：《国务院办公厅转发国资委关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见的通知》(国办发[2006]97号)。
③国有企业的政策责任不同于企业社会责任，前者是指国有企业向股东(政府股东)承担的责任，而后者是指企业向股东之外的其他利益相关者承担的责任。[19]
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