乡镇政权财力保障分析——京山县农村税费改革后乡镇财力调查，本文主要内容关键词为：京山县论文,财力论文,乡镇论文,政权论文,农村税费改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村税费改革后乡镇财力不足、机构运转困难，对基层政权的稳定，乡镇经济的发展产生了不利影响。本课题对京山县农村税费改革后乡镇财力保障状况进行了调查，经过分析研究，提出了解决乡镇政权财力保障的政策建议。
京山县位于湖北省中部，现辖14个镇、1个经济开发区，全县总人口63.1万，其中农业人口40.1万。2003年，全县财政收入26830万元，其中乡镇财政收入8544万元，占全县财政收入的31.8％；全县财政支出27761万元，其中乡镇财政支出9805万元，占全县财政支出的35％。全县财政供养人员16421人，其中乡镇财政供养人员3290人，占全县财政供养人员的50.5％。
一、农村税费改革后乡镇机构运转保障特征
乡镇是我国五级政府中最基层的一级，承担着促进地方经济发展，维护基层政治、社会稳定的重任。乡镇财力不足，机构运转困难的矛盾在改革前就已存在。由于改革前附属乡镇职能较强，筹资渠道较宽，其财力缺口基本能通过各种途径消化解决，资金供给与需求之间的矛盾并非特别突出。农村税费改革大幅减轻了农民负担，而且通过实施以乡镇机构改革为重点的综合配套改革，乡镇政府在人员配置、职能范围以及资金“供给链”等方面都发生了较大变化，乡镇机构运转的矛盾更为突出地显现出来，并呈现出以下特征：
1.乡镇机构、人员大幅减少。2003年与2001年相比，京山县乡镇党政内设机构由7个减为5个，精减28.5％；人员由715人减为495人，精减30.77％；镇直事业单位由原来19个减为7至8个，即大镇8个，小镇7个。全县镇直事业单位机构总数由250个减为103个，减少147个，减幅为59％；人数由3336人减为757人，减少2579人，减幅为77.3％。
2.乡镇职能发生较大变化。农村税费改革前，乡镇政府的职能不规范，“越位”和“缺位”问题比较突出。乡镇机构臃肿，人浮于事，税费项目多，征收任务重，在地方利益驱动下，乡镇政府及其组成部门过多地承担了“收粮收款”任务，乡镇干部成为税收征管员、费收征管员。税费改革后，乡镇政府的职能范围及履行职能的环境发生了变化。从职能范围来看，随着国家和农民之间分配关系进一步理顺和规范，税费征收任务量大幅减少，征收主体到位，乡镇干部从催粮催款的事务中完全解脱出来，其职能履行范围由从事具体事务的微观层面更多地转移到协调指导的宏观层面上。从履行职能的环境看，农民纳税意识提高，当家作主、参与民主管理意识增强，对乡镇政府及其组成部门履行职能的方式提出了新要求，即由行政命令式的方式转变为提供指导和服务。因此，农村税费改革后，乡镇政府的职能处于调整完善之中。
3.资金保障渠道单一。税改前，乡镇政府及职能部门因筹集和分配资金的功能不同，其保障渠道差异性较大，主要分为四种类型：一是财政拨款型。主要是全额拨款单位，如乡镇政府、学校、财政所等单位。二是差额拨款型。主要是差额拨款单位，如农技站、农机站、卫生院、林业站、水管站等。三是行政收费型。主要是靠行政收费养人养事的单位，如土管、城建、交管等单位。四是自收自支型。主要是自收自支单位，如农保所、劳保所等。资金按其性质可分为预算内资金、预算外资金和单位自有资金（经营性收入）。在资金保障和供给渠道上，改革前后差别较大，总的特征是：改革前，单位多，资金供给渠道广，保障能力相对较强；改革后，单位少，资金供给渠道单一，单位保障能力弱。以乡镇三阳镇为例，改革前共有单位（包括党政和事业单位）20个，各类供养人员269人。其中全额拨款单位3个、101人，差额拨款单位9个、115人，规费收入单位6个、51人，自收自支单位2个、2人，全额、差额、规费、自收自支单位构成比为15∶45∶30∶10，供养人员构成比为37.5∶42.8∶19∶0.7。改革后共有单位8个、73人，其中全额拨款单位3个、57人，差额拨款单位2个、5人，规费收入单位3个、11人。全额、差额、规费收入单位构成比调整为37.5∶25∶37.5，供养人员构成比调整为78.1∶6.8∶15.1。全额拨款单位、全额拨款单位人员占单位、人员比重分别提高22.5、40.6个百分点。
4.地方财力大幅减少。政策性财力、预算外财力呈大幅减少趋势。2002年与1999年（改革基准年）相比，全县政策内财力减少2439.2万元，2003年与1999年相比减少3181.79万元，2004年农业税降点后政策内财力与1999年相比减少5557.9万元。虽然上级进行了转移支付，但政策内财力缺口仍然存在。以2003年为例，全县财力缺口为3181.79万元，省市转移支付资金总额为2278万元（省级2192万元、市级86万元），缺口903.79万元。据统计，改革后全县预算外财力减少2530万元，预算内外财力合并计算，农村税费改革后年均缺口在3000万元左右。
二、京山县乡镇财力保障状况及趋势分析
1.乡镇财力来源及变化趋势。
（1）财政收入总量有较大幅度增长，但“两低”问题比较突出。2003年与1994年相比，全县乡镇财政收入由3461万元增加到8544万元，增长146.9％。但与全县财政收入相比，“两低”问题比较突出：
一是乡镇财政收入占全县财政收入比重低，并呈明显下降趋势。1994年全县财政收入为7025万元，乡镇财政收入达到3461万元，乡镇财政收入占全县财政收入的比重为49.25％。2003年全县财政收入为26830万元，乡镇财政收入为8544万元，乡镇财政收入占全县财政收入的比重为31.84％，下降17.41个百分点，而且层级性特征相当明显。1998年以前（包括1998年）乡镇财政收入占全县财政收入的比重保持在40％以上，最高达到53.68％，说明这一时期乡镇财政收入的保障功能比较强。1998年以后乡镇财政收入占全县财政收入的比重下降至30％左右，最低仅为23.78％，说明乡镇财政供给能力已大幅减弱。
二是乡镇财政收入总量增幅、年均增长率明显低于全县财政收入总量、年均增长率增幅。1994年至2003年十年间，全县财政收入由7028万元增加到26830万元，增长3.82倍。乡镇财政收入由3461万元增加到8544万元，只增长2.47倍，乡镇财政收入总量增幅低全县财政收入总量增幅1.35倍。全县财政收入年均增长率为17.4％，乡镇财政收入年均增长率为13.2％，低4.2个百分点（见图1）。
图1 1994年～2003年京山县财政收入增长变化图
（2）财政收入结构有所改善，但结构不合理、收入缺乏稳定性的矛盾没有从根本上得到改变。从表1、图1中可以看出，1994年全县财政收入主要以农业税收和工商税收为主，两项税收占全县财政收入的比重达到99.65％，其中农业税为52.64％，工商税为47.01％。2003年乡镇财政收入来源主要有四个方面，即工商税收、农业税收、企业所得税和其他收入，其在乡镇财政收入中所占比重也在发生变化。工商税收占乡镇财政收入的比重由47％提高到79.1％，增长32.1个百分点；农业税收占乡镇财政收入的比重由52.64％下降到14.84％，下降37.8个百分点；所得税从无到有，占乡镇财政收入的比重达到9.18％，其他收入占乡镇财政收入的比重提高2.62个百分点。乡镇工商税收尽管占乡镇财政收入比重大，但占全县工商税收的比重呈明显的“M”走势，说明乡镇一级工商税税源不足，增长乏力。农业税收占乡镇财政收入的比重呈明显下降趋势，虽然农村税费改革后，农业税任务增幅较大，由于农业税受自然条件影响，每年社会减免、灾歉减免数额大，退库基数高，而且即将被取消，不可能提供更多可用财力。其他税收占财政收入比重低，靠单一税收挑“大梁”的局面在短时间内难以改变。
表1 1994-2003年京山县乡镇财政收入结构分析表 单位：万元，％
┌─────┬────┬──────────────────┬──────────────────┬──────────────────┬─────────────────┐
│ ││工商税收│所得税 │农业税 │其它收入 │
│ │ 乡镇 ││││ │
│ │├────┬──────┬──────┼────┬───────┬─────┼─────┬─────┬──────┼─────┬─────┬─────┤
│ 时间│ 财政 ││占乡镇 │占全县 ││ 占乡镇 │占全县│ │占乡镇│占全县 │ │占乡镇│占全县│
│ ││ 小计 │财政收 │工商税 │ 小计 │ 财政收 │工商税│ 小计│财政收│工商税 │ 小计│财政收│工商税│
│ │ 收入 │││││ │ │ │ ││ │ │ │
│ │││人比重％│收比重％││入比重％ │收比重％ │ │入比重％ │收比重％│ │入比重％ │收比重％ │
├─────┼────┼────┼──────┼──────┼────┼───────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┤
│1994 │3461│1627│47.01
│35.31
│-
│ -
│ -│1822 │52.64 │124.37 │12│0.35 │2.75 │
├─────┼────┼────┼──────┼──────┼────┼───────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┤
│1995 │4905│2778│56.64
│48.50
│-
│ -
│ -│2121 │43.24 │121.41 │6 │0.12 │0.62 │
├─────┼────┼────┼──────┼──────┼────┼───────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┤
│1996 │6321│3232│51.13
│52.99
│-
│ -
│ -│3077 │48.68 │124.73 │12│0.19 │0.24 │
├─────┼────┼────┼──────┼──────┼────┼───────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┤
│1997 │8234│348S│42.36
│44.26
│-
│ -
│ -│3086 │37.48 │119.98 │1660 │20.16 │23.72 │
├─────┼────┼────┼──────┼──────┼────┼───────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┤
│1998 │8797│3842│43.67
│40.70
│-
│ -
│ -│3213 │36.52 │113.21 │1742 │19.80 │26.84 │
├─────┼────┼────┼──────┼──────┼────┼───────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┤
│1999 │8341│3628│43.50
│33.49
│234 │2.81 │11.07 │3226 │38.68 │118.73 │1253 │15.02 │16.45 │
├─────┼────┼────┼──────┼──────┼────┼───────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┤
│2000 │7536│3771│50.04
│33.83
│396 │5.25 │15.15 │3169 │42.05 │109.69 │200
│2.65 │2.83 │
├─────┼────┼────┼──────┼──────┼────┼───────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┤
│2001 │5600│2820│50.36
│25.72
│88 │1.57 │2.03 │2311 │41.27 │96.09
│38│6.80 │6.51 │
├─────┼────┼────┼──────┼──────┼────┼───────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┤
│2002 │8386│6836│81.52
│50.07
│36 │0.43 │1.30 │1269 │15.13 │27 │245
│2.92 │5.76 │
├─────┼────┼────┼──────┼──────┼────┼───────┼─────┼─────┼─────┼──────┼─────┼─────┼─────┤
│2003 │8544│6761│79.13
│38.11
│271 │3.17 │9.18 │1268 │14.84 │28.34
│254
│2.97 │5.51 │
└─────┴────┴────┴──────┴──────┴────┴───────┴─────┴─────┴─────┴──────┴─────┴─────┴─────┘
注：农业税1994年至2000年先征后减，乡镇征收数大于全县预算；2001年至2003年先减后征，乡镇征收数小于全县预算数。
图2 1994年、2003年京山县乡镇财政收入构成比较图
（3）预算外收入大幅减少，乡镇筹资渠道变窄。农村税费改革前，乡镇运转所需资金除财政拨款外，有较大一部分不足资金是通过取得预算外收入来解决的。这些预算外收入主要是面向农民征收的各种行政性收费和摊派。农村税费改革前，京山县经批准纳人农民合同内负担的收费项目、集资有10多项，属于乡镇自己使用和县镇共同使用的收费项目有农业基本水费、水利发展基金、五项统筹、血防费、畜禽防疫费、以资代劳收入、经审批的集资、合同鉴证费以及为满足政府机构运转设置的其他收入等，合同内的收费项目最高年份达到5555.4万元（见表2）。另外，还有一些未纳入合同内的违规收费项目，如广播收听费、电影费、房产颁证费、农机管理费、未经批准的集资等，这些都构成了乡镇财力的主要来源。农村税费改革后，面向农民的收费项目被取消，同时，随着《行政许可法》的实施，收费标准下调，以及国家治乱减负力度加大，各种行政性收费项目在减少，乡镇筹资能力十分有限。虽然农村税费改革后，省、市、县对乡镇一级都进行了转移支付，但转移支付的数额与通过收费取得的收入相比差距仍然较大。以2001年、2002年、2003年转移支付资金与1999年镇级纳入农民合同内收费（不包括税收）相比，分别减少1923.35万元、911.35万元、1080.19万元。如果加上未纳入合同的收费项目，缺口更大。
表2 1994-2003年京山县农村税费改革前乡镇政策性财力（预算外）与转移支付对照表 单位：万元，％
┌────┬──────┬─────┬─────┬──────┬────┬────┬───┬───┬───┬────┬────┐
│ 时│合 │农业 │水利 │五项│血 │ 畜禽 │ 以资│
经 │水产资│ 合同 │ 其│
│││基本 │发展 ││防 │ 防疫 │ │ 审批│源保护│ 签证 ││
│ 间│计 │水费 │基金 │统筹│费 │费 │ 代劳│ 集资│ 费 │费 │ 他│
├────┼──────┼─────┼─────┼──────┼────┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
│ 1994 │2158│273
│- │1284│6
│172 │ -
│54│ -
│
-│ 369
│
├────┼──────┼─────┼─────┼──────┼────┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
│ 1995 │3416.4 │339
│364
│1427.4 │47 │279 │ -
│ 590 │ -
││ 370
│
│││ │ ││││ │ │ │
-││
├────┼──────┼─────┼─────┼──────┼────┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
│ 1996 │5555.4 │362
│364
│2300.4 │47 │308 │ 1414│ 760 │ -
│
-│
-│
├────┼──────┼─────┼─────┼──────┼────┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
│ 1997 │4103│ 365.01 │ 361.83 │2073.1 │ 47.09 │
308.5│ -
│ 867 │ 41 │ 39.47 │
-│
├────┼──────┼─────┼─────┼──────┼────┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
│ 1998 │4450.19 │ 365.01 │ 361.83 │2055.28 │ 47.09 │
308.5│ -
│ 867 │ 41 │ 39.47 │
-│
├────┼──────┼─────┼─────┼──────┼────┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
│ 1999 │3723.35 │ 365.01 │- │2055.28 │ 47.09 │
308.5│ -
│ 867 │ 41 │ 39.47 │
-│
├────┼──────┼─────┼─────┼──────┼────┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
│ 2000 │2260.2 │ 326.58 │- │1649.24 │ 40.38 │244 │ -
│ -
│ -
│-
│
-│
├────┼──────┼─────┴─────┴──────┴────┴────┴───┴───┴───┴────┴────┤
│ 2001 │1878│省级转移支付1800万元、县级转移支付78万元│
├────┼──────┼──────────────────────────────────────────────────┤
│ 2002 │2869.5 │省级转移支付2625万元（含一次性转移支付433万元）、县级转移支付244.5万元 │
├────┼──────┼──────────────────────────────────────────────────┤
│ 2003 │2643.16 │省级转移支付2192万元、市级转移支付86万元、县级转移支付365.16万元│
└────┴──────┴──────────────────────────────────────────────────┘
注：此表只反映预算外财力与转移支付对比状况。不是全部财力缺口情况。
2.乡镇财力支出及变化趋势。
（1）乡镇财政支出的范围越来越窄。1994年乡镇财政支出的范围包括乡镇政府、乡镇教育组、乡镇中小学以及“七站八所”共有20多个单位。随着乡镇财政体制不断改革与调整，国家有关政策不断出台，到2003年已有派出所、镇教育督学组以及镇级中小学经费纳入县级统筹。乡镇教育实行的是预算指标在乡镇，而在资金调度时由县财政实行工资直达的办法。根据国家工资发放的有关新规定，2004年县财政将乡镇教育、乡镇中小学、广播站、文化站等单位都纳入到县财政统筹范围，乡镇财政的支出管理面减少了50％。如果按上级有关规定，将乡镇政府的工资纳入县级统筹，则乡镇财政支出管理面将减少60％，支出管理额将减少80％以上。
（2）乡镇财政供养人员占全县财政供养人员比重大。1994年乡镇财政供养人员占全县财政供养人员的比重为14.85％，1995年上升为39.71％，2003年达到50.48％。最高为1996年，达到55.6％。
图3 1990-2005年京山全县财政供养人员与乡镇财政供养人员变化图
表3 1994-2004年京山县财政供养人员与乡镇财政供养人员比较表 单位：人，％
┌────┬────┬─────┬────┬─────┬────┐
│││ ││ │乡镇财政│
│││ ││ │供养人数│
││全县财政│ 增、减 │乡镇财政│ 增、减 │占全县财│
│ 时间 ││ ││ ││
││供养人数│％│供养人数│％│政供养人│
│││ ││ │数的比 │
│││ ││ │ 重％ │
├────┼────┼─────┼────┼─────┼────┤
│ 1994 │ 13452 │ │ 1997 │ │ 14.85 │
│││ ││ ││
├────┼────┼─────┼────┼─────┼────┤
│ 1995 │ 13834 │2.8
│ 5494 │ 175.1
│ 39.71 │
├────┼────┼─────┼────┼─────┼────┤
│ 1996 │ 14541 │5.1
│ 8007 │ 45.7│ 55.06 │
├────┼────┼─────┼────┼─────┼────┤
│ 1997 │ 17459 │20.1 │ 8040 │ 0.4 │ 46.05 │
├────┼────┼─────┼────┼─────┼────┤
│ 1998 │ 15522 │-11.1 │ 7436 │ -7.5│ 47.91 │
├────┼────┼─────┼────┼─────┼────┤
│ 1999 │ 18160 │17│ 7885 │
6 │ 43.42 │
├────┼────┼─────┼────┼─────┼────┤
│ 2000 │ 18486 │1.8
│ 8065 │
2.3│ 43.63 │
├────┼────┼─────┼────┼─────┼────┤
│ 2001 │ 19268 │4.2
│ 9593 │
18.9
│ 49.79 │
├────┼────┼─────┼────┼─────┼────┤
│ 2002 │ 19346 │0.3
│ 9207 │
-4 │ 47.59 │
├────┼────┼─────┼────┼─────┼────┤
│││ ││ ││
│ 2003 │ 16421 │ -15.1
│ 8290 │ -10 │ 50.48 │
├────┼────┼─────┼────┼─────┼────┤
│ 2004 │ 15985 │ -2.7│ 2091 │ -74.8
│ 13.08 │
└────┴────┴─────┴────┴─────┴────┘
从表3中可以看出，乡镇财政供养人数占全县财政供养人数的比重一直保持在43％以上。2003年财政供养人数与1994年相比增长35.63个百分点，与1995年相比增长10.77个百分点。
（3）乡镇财政支出占全县财政支出比重小。从表4、图4中可以看出，1994年乡镇财政支出总量为1499万元，占全县财政支出比重为18.65％，而同一时期乡镇财政供养人员占全县财政供养人员比重为15％，从总体上看，这一时期乡镇财政支出与财政供养人员的比重基本一致。2003年乡镇财政支出总量为9805万元，占全县财政支出比重为33.23％，提高14.58个百分点。而这一时期乡镇财政供养人员占全县财政供养人员比重为50.48％，其结果是不足34％的支出供养了50％的人口。
表4 1994-2004年京山县乡镇财政支出与全县财政支出比较 单位：万元，％
┌─────┬─────┬─────┬────┬──────┬─────┐
│ │ │ │││乡镇财政 │
│ │ │ │││支出总量 │
│ │全县财政 │ 增、减 │乡镇财政│ 增、减│占全县│
│ 时间│ │ │││ │
│ │供养人数 │％│供养人数│％ │财政支出 │
│ │ │ │││总量的比 │
│ │ │ │││ 重％│
├─────┼─────┼─────┼────┼──────┼─────┤
│ 1994│ 8036│- │ 1499 │-
│ 18.65
│
├─────┼─────┼─────┼────┼──────┼─────┤
│ 1995│ 8499│5.8
│ 2652 │ 76.9 │ 31.2│
├─────┼─────┼─────┼────┼──────┼─────┤
│ 1996│ 12659
│48.9 │ 3177 │ 19.8 │ 25.1│
├─────┼─────┼─────┼────┼──────┼─────┤
│ 1997│ 15335
│21.1 │ 4724 │ 48.7 │ 30.81
│
├─────┼─────┼─────┼────┼──────┼─────┤
│ 1998│ 15634
│1.9
│ 5094 │ 7.8
│ 32.58
│
├─────┼─────┼─────┼────┼──────┼─────┤
│ 1999│ 19224
│23│ 5435 │ 6.7
│ 28.27
│
├─────┼─────┼─────┼────┼──────┼─────┤
│ 2000│ 20528
│6.8
│ 5414 │ -0.4 │ 26.37
│
├─────┼─────┼─────┼────┼──────┼─────┤
│ 2001│ 27350
│33.2 │ 6935 │ 28.1 │ 25.36
│
├─────┼─────┼─────┼────┼──────┼─────┤
│ 2002│ 26222
│-4.1 │ 9299 │ 34.1 │ 35.46
│
├─────┼─────┼─────┼────┼──────┼─────┤
│ 2003│ 27761
│6 │ 9805 │ 5.4
│ 35.4│
├─────┼─────┼─────┼────┼──────┼─────┤
│ 2004│ 29710
│0.7
│ 3652 │ -62.8 │ 12.29
│
└─────┴─────┴─────┴────┴──────┴─────┘
图4 1994-2004年京山县、镇财政支出总量对比图
（4）单位自筹压力大。一是人员经费没有打足。根据国家的有关政策，预算工资的前“四项”即为全额预算。由于县乡财力不足，对单位工资性预算都是按这一标准测算的，补贴性工资由各单位自筹解决，在无财力来源情况下，缺口资金无疑是一笔沉重的负担。二是公用经费预算少，与实际支出差额大。农村税费改革前，京山县对乡镇公用经费是按人平300元标准预算的，农村税费改革后，尽管有较大增幅，但仍不能满足支出需要。从调查了解来看，全县镇平公用经费缺口在50万元以上。
案例：2003年，曹武镇镇政府共有人员75人（正式在职人员35人、离退休人员40人），收入来源107.85万元，其中财政预算拨款103.15万元，资产变卖收入4.7万元。支出175.56万元，其中人员经费支出107.06万元，办公经费支出68.5万元，收支相抵缺口67.71万元，这笔资金主要靠借、贷、挪、欠来解决。
3.乡镇区域内财力收支对比。
（1）乡镇区域内提供的财政收入满足不了区域内财政支出的需要，乡镇自身平衡能力差。
表5 1994-2003年京山县重点乡镇区域内收支对比表 单位：万元，％
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│ │全县镇区│新市镇 │宋河镇 │曹武镇 │绿林镇│永隆镇 │
│ ├───┬───┬───┬────┼───┬───┬───┬────┼───┬───┬───┬────┼───┬───┬───┬────┼───┬──┬───┬────┼───┬───┬───┬────┤
│时│区域 │ │ │上解│区域 │ │ │上解│区域 │本级 │上解 │上解│区域 │ │ │上解│区域 │本级│上解 │上解│区域 │ │ │上解│
│ │内提 │本级 │上解 │收入│内提 │本级 │上解 │收入│内提 │ │ │收入│内提 │本级 │上解 │收入│内提 ││ │收入│内提 │本级 │上解 │收入│
│ │供的 │ │ │占三│供的 │ │ │白二│供的 │ │ │占三│供的 │ │ │白二│供的 ││ │口二│供的 │ │ ││
│间│三级 │财政 │ ││ │财政 │ ││ │财政 │ ││ │财政 │ ││ │财政│ ││ │财政 │ ││
│ │ │ │ │级收│三组 │ │ │级收│三级 │ │ │级收│三级 │ │ │级收│三级 ││ │级收│三级 │ │ │级收│
│ │财政 │支出 │收入 │入比│财政 │ │ │入比│财政 │ │ │入比│财政 │ │ │入比│财政 ││ │入比│财政 │ │ │入比│
│ │收入 │ │ │重％│收入 │支出 │收入 ││ │支出 │收入 ││ │支出 │收入 ││ │支出│收入 ││ │支出 │收入 ││
│ │ │ │ ││ │ │ │重％│收入 │ │ │重％│收入 │ │ │重％│收入 ││ │重％│收入 │ │ │重％│
├───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼──┼───┼────┼───┼───┼───┼────┤
│1994 │3461 │1499 │1962 │ 56.7 │631
│122
│509
│80.7│351
│125
│ 226 │ 64.4 │ 204 │ 86
│ 118 │ 57.8
│ 75
│ 79 │ -4
│ -5.3
│ 416 │ 134 │ 282 │ 67.8 │
├───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼──┼───┼────┼───┼───┼───┼────┤
│1995 │4905 │2652 │2253 │ 45.9 │1206 │358
│848
│70.3│488
│254
│ 234 │ 48│ 255 │ 156 │ 99
│ 38.8
│ 106 │ 102│ 4│ 3.8│ 561 │ 264 │ 297 │ 52.9 │
├───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼──┼───┼────┼───┼───┼───┼────┤
│1996 │6321 │3177 │3144 │ 49.7 │1425 │378
│017
│73.5│638
│327
│ 311 │ 48.7 │ 352 │ 185 │ 167 │ 47.4
│ 142 │ 122│ 20
│ 14.1
│ 723 │ 332 │ 391 │ 54.1 │
│ │ │ │ ││ │ │ ││ │ │ ││ │ │ ││ ││ ││ │ │ ││
├───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼──┼───┼────┼───┼───┼───┼────┤
│1997 │8234 │4724 │3510 │ 42.6 │162
│577
│044
│64.4│775
│442
│ 333 │ 43│ 469 │ 288 │ 181 │ 38.6
│ 175 │ 151│ 24
│ 13.7
│ 004 │ 515 │ 489 │ 48.7 │
├───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼──┼───┼────┼───┼───┼───┼────┤
│1998 │8797 │5094 │3703 │ 42.1 │479
│653
│826
│55.8│899
│486
│ 413 │ 45.9 │ 517 │ 314 │ 203 │ 39.3
│ 194 │ 156│ 38
│ 19.6
│ 111 │ 557 │ 554 │ 49.9 │
├───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼──┼───┼────┼───┼───┼───┼────┤
│1999 │8341 │5435 │2906 │ 34.8 │1254 │708
│546
│43.5│777
│545
│ 232 │ 29.9 │ 522 │ 340 │ 182 │ 34.9
│ 199 │ 170│ 29
│ 14.6
│ 996 │ 546 │ 450 │ 45.2 │
├───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼──┼───┼────┼───┼───┼───┼────┤
│2000 │7536 │5414 │2122 │ 28.2 │1216 │708
│508
│41.8│907
│554
│ 353 │ 38.9 │ 409 │ 315 │ 94
│ 23.0
│ 146 │ 177│-31
│ -21.2 │ 848 │ 526 │ 322 │ 38.0 │
├───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼──┼───┼────┼───┼───┼───┼────┤
│2001 │5600 │6935 │-1335 │ -23.8 │091
│804
│287
│26.3│659
│766
│ -107 │ -16.2 │ 280 │ 382 │ -102 │ -36.4 │ 134 │ 220│-86
│ -64.2 │ 494 │ 657 │ -163 │ -33.0 │
├───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼──┼───┼────┼───┼───┼───┼────┤
│ │ │ │ ││ │ │ ││ │ │ ││ │ │ ││ ││ ││ │ │ ││
│2002 │8386 │9299 │-913 │ -10.9 │1337 │00│237
│17.7│914
│993
│ -79 │ -8.6 │ 315 │ 341 │ -26 │ -8.3
│ 149 │ 298│-149 │ -100
│ 878 │ 940 │ -62 │ -7.1
│
├───┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼───┼───┼────┼───┼──┼───┼────┼───┼───┼───┼────┤
│2003 │8544 │9805 │-1261 │ -14.8 │617
│1234 │383
│23.7│950
│025
│ -75 │ -7.9 │ 569 │ 600 │ -31 │ -5.4
│ 163 │ 317│-154 │ -94.5 │ 754 │ 031 │ -277 │ -36.7 │
└───┴───┴───┴───┴────┴───┴───┴───┴────┴───┴───┴───┴────┴───┴───┴───┴────┴───┴──┴───┴────┴───┴───┴───┴────┘
从表5中可以看出，1994年乡镇区域内财政收入总额为3464万元，财政支出为1499万元，收大于支1965万元，乡镇上解收入占区域内财政收入的比重为56.7％；2003年乡镇区域内财政收入8544万元，财政支出9805万元，收大于支-1261万元，乡镇上解收入占区域内财政收入的比重为-14.8％。从经济比较发达的县城所在地新市镇、工业大镇宋河镇、粮产区大镇曹武镇、山区镇绿林镇、平原棉产区永隆镇五种不同类型样本乡镇区域内提供的财政收入（包括三级收入）与区域内财政支出以及贡献率比较来看，贡献乡镇的数量、贡献率都在大幅减少，收不抵支面、收不抵资额在不断扩大。1994年五个乡镇中，有新市、宋河、曹武、永隆四个乡镇为贡献乡镇，上解收入占区域内三级财政收入比重分别为80.7％、64.4％、57.8％、67.8％。1999年（农村税费改革对比年）五个乡镇都为贡献乡镇，上解收入占区域内三级财政收入比重分别为43.5％、29.9％、34.9％、14.6％、45.2％。到2003年除新市镇外，其余四个乡镇都成为收不抵资乡镇。新市镇上解收入占区域内三级财政收入比重为23.7％，宋河、曹武、绿林、永隆四镇上解收入占区域内三级财政收入比重分别为-7.9％、-5.4％、-94.5％、-36.7％。
（2）乡镇债务大，缺乏化债途径。截止2003年底，京山县乡镇债权总额为3497.86万元，债务总额为16168.44万元，净债务为12670.58万元。债务产生的原因为交通公路建设、水利建设、城镇建设、农田基本建设、普九达标、农村合作基金会、镇政府机关运转经费不足而举借的债务。其中仅乡镇政府因运转不足举借的债务为1289万元，占乡镇债务总额的7％，全县乡镇政府机关运转平均举债85.9万元。
三、乡镇财力变化原因分析
1.经济不发达，收入缺乏坚实增长基础。一是农业大县、农业大镇的格局没有从根本上改革。1994年京山县农业总产值占GDP的比重高达54.61％，而第二、三产业产值分别只占GDP的29.81％、15.58％。通过近10年调整，产业结构明显改善，出现了第一产业GDP比重下降，二、三产业GDP比重上升，三类产业三分天下的格局。但第一产业占GDP的比重仍高达32.91％，在乡镇这一比例更高，如曹武、永兴、罗店工业基础薄弱乡镇，比重高达40％以上。特别是农业贡献率较低，在农村税费改革后农业税大幅降点，并面临被取消的情况下，第一产业不可能提供更多的财政收入。二是乡镇缺乏龙头工业企业。除新市、宋河、雁门口等少数镇有一定规模的工业企业外，大多数乡镇工业基础薄弱，缺乏骨干企业。工业企业普遍存在规模小，层次低，破产倒闭多，税源不稳定等问题。三是民营经济发展先天不足。在乡镇一级表现为“三缺”，即缺资金、缺技术、缺人才，而且市场比较狭窄。由于受这些先天不足因素的影响，民营经济发展缓慢，没有形成乡镇财政新的收入增长点。
2.乡镇财政供养系数高，财政负担重。乡镇财政供养人员过多，乡镇财政供养系数过高是乡镇财政困难的主要原因。2001年乡镇财政供养系数为2.13％，随着乡镇机构改革逐步到位，财政供养系数逐年下降，2002年、2003年乡镇财政供养系数分别下降到2.08％、1.89％，但与省、市要求达到1.6％的目标以及乡镇财政可承受能力相比还有较大距离。如果加上自收自支单位供养人员，实际供养系数则更高。“生之者寡，食之者众”，其结果是养人越多，财力越少，运转越困难，越无力支持经济发展。
3.县对乡镇财政体制不合理，乡财政收入块头偏小，缺乏宏观调控能力。从1994年国家实行“分税制”财政体制改革以来，京山县先后多次改革和完善县对乡镇财政体制。改革的基本指导思想是“划分范围，定死基数，超收分成，超支不补，一定三年”。2001年，根据农村税费改革新形势，县对乡镇财政体制进行了进一步调整和完善，在县乡之间建立起严格的分级分税财政体制，并且实行“人、财、物”三下放。除派出所、土管所外，所有县直延伸到乡镇单位的人事权全部下放到乡镇管理。其优点是有利于乡镇财权与事权相统一，强化乡镇政府的职能。但缺点也比较明显，表现为好企业、有潜力的税收属县级收入，留给乡镇的都是不稳定或增收潜力不大的税种，不利于乡镇经济发展和财力状况改善。
4.政策性增支快，加剧乡镇财政困难。进入九十年代中期以来，国家为增加干部职工收入，多次调资，干部职工的工资水平有了较大幅度地提高，同时，也为地方留下了财力缺口。大多数调资上面给政策不给钱，或者给一部分资金，其余的由地方配套。由于地方经济不发达，财政收入增长慢，供给能力弱，县与乡镇采取了一级保一级的办法，增资缺口由乡镇自筹解决，乡镇不堪重负，而且还形成了恶性循环。
5.支出控管不严，提高了行政运行成本。乡镇是财政支出监管比较薄弱的地方，一些好的管理方式如部门预算、国库集中收付、政府采购还没有得到普通推广和运用，收支两条线管理质量不高。由于监管不力，单位之间缺乏节约意识、成本意识，在一定程度上造成了不必要的支出浪费。
四、解决乡镇政权财力保障的政策建议
上述分析表明，农村税费改革后乡镇财力在急剧减少，乡镇收支结构在发生根本性调整，乡镇收支矛盾没有从根本上得到缓解。造成这种现状的原因是多方面的，是政策性因素和体制性障碍的综合产物，同时也是乡镇经济不发达和深层次矛盾的具体体现。笔者认为要改变这一状况，应当着力解决好五个方面的问题：
1.要解决好乡镇经济发展不够和财政“蛋糕”不大的问题。乡镇经济不发达，财政“蛋糕”不大，是乡镇困难的根本原因。如果乡镇经济发展不起来，财政将成为“无米之炊”。目前在乡镇经济的发展上尽管有许多先天不足，但并不是无税源、无潜力可挖。关键是要树立科学的发展观，充分发挥本地资源优势，在关键产业和关键领域实行新突破。一是在农村产业结构调整和提高农产品附加值上要有新突破。要充分发挥乡镇农业资源优势，建立起以农业龙头企业带动农村产业发展的新格局，提高农产品深加工能力，增加农产品附加值，将基础性产业资源转化为税收潜力。二是在招商引资上要有新突破。要通过优化环境建设，提供优质服务，多方式、多形式引进资金、技术和项目，逐步建立起稳定的工业骨干财源。三是在发展民营经济上要有新突破。要制定优惠政策，合理引导，积极扶持，使其成为新的财力增长点。
2.要解决好乡镇行政建制改革滞后问题。乡镇机构多，财政负担重，严重影响乡镇经济发展和财力正常保障。农村税费改革后，乡镇职能已大幅萎缩，财政支出管理的范围在不断缩小。撤消乡镇行政建制，减少行政层级，实行县管村行政体制的条件已基本成熟。在撤销乡镇行政建制上，要进行大胆探索，可以采取“两步走”战略：一是根据转型期发展需要，重新界定乡镇政府的职能，即乡镇“该做什么，不该做什么”，也就是建立“有限”政府，从而在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制性上移。二是强化村民自治、社区自治工作。要通过立法的形式将农村、社区事务与国家公共职能适当区分，健全和强化县级政府职能部门和派出机构，充实和加强村、社自治组织，大力发展农村中介组织，从根本上解决我国行政层级过多的问题。
3.要解决好如何做小乡镇财政供养系数问题。乡镇供养人员多是乡镇困难的主要原因，农村税费改革后各地都进行了乡镇机构改革，乡镇财政供养人数在减少，供养系数在下降。从京山县来看成效比较显著，全县行政事业单位（不包括学校）人员减少70％，可以说改革已基本到位。但乡镇财政供养系数还没有达到规定的要求，其主要原因是乡镇教育改革力度不大。目前乡镇财政基本上为教育财政，教育支出占乡镇财政支出比重大，许多地方教育支出占乡镇财政支出的比重达到60％，少数地方甚至达到70％。在教育体制改革上，应当在合理确定师生配比的前提下，以分配制度改革为突破口，带动人事制度改革。改革的重点是打破现行工资分配体系，实行“校长负责制、教职工全员聘任制、结构工资制、岗位目标责任制”。通过岗位目标的设置，在工资分配上拉开档次和距离，实行优胜劣汰，精减教师队伍，促进教育资源的合理流动，变养人为养事，降低教育成本。
4.要解决好县乡财政体制不合理问题。财政体制决定着乡镇收入来源和支出结构，好的体制对乡镇经济发展和机构运转起促进作用，反之则会加剧乡镇财力困难。在乡镇财政体制确定上，要本着放权让利的原则，将一部分有增长潜力的税种作为乡镇收入。对乡镇要实行“核定收支，欠收不补，超收全留”的政策，给乡镇经济发展和财力调控更大自主权。同时要加大乡镇一级转移支付力度，减轻和缓解乡镇财政压力。
5.要解决好支出管理体制创新问题。管理出效益。乡镇一级与县一级相比，无论是在管理理念、管理方式上都存在较大差距，一些先进的管理方式如部门预算、国库集中收付、政府采购等在乡镇基本上没有推行，这也是乡镇支出管理水平不高的一个重要方面。在乡镇财力比较困难的前提下，推进支出管理制度改革尤为重要。在创新支出管理方式上，要牢固树立过紧日子的思想，强化预算意识，硬化预算约束。大力推行部门预算，综合统筹预算内外财力，发挥现有资金的使用效率。建立起以工资、采购支出直达为主的乡镇国库集中收付体系，将政府采购的范围扩大到乡镇，实行政府采购预算管理。严格收支两条线管理政策，加大“以票控费”力度，防止“跑、冒、漏、滴”行为的发生，在降低乡镇行政运行成本，增强乡镇自求平衡能力上实行新突破。
执笔：黄其明 吴洵
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