我国农村公共产品与公共服务供给问题研究综述，本文主要内容关键词为：公共服务论文,农村论文,我国论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农业的发展凸现农村公共服务与公共产品供给的重要性
我国加入世贸组织，使我国的农业面临着严峻的国际竞争。虽然有“绿箱”、“黄箱”政策的支持，但从我国经济体制改革和经济发展的宏观层面上看，“三农”问题已成为制约我国经济、社会更进一步发展的“瓶颈”，也将在很大程度上影响我国“和谐社会”的最终实现。其中，加大农村公共产品的提供，提高农村公共服务的水平，是增强农业竞争力和农民增收的关键因素。近几年，不仅是相关领域的专家学者，国家各级政府尤其是高层领导也都对农村公共服务问题予以极大关注。十六届五中全会提出要“建设社会主义新农村，统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入”。
农业，是国民经济发展的基础产业，其产业特征和生产的特殊性决定了其自身的弱质性。这一点在我国表现得更为突出：我国农业生产资源匮乏，抵御自然风险能力较差，农业从业人员素质不高，农村市场体系和社会化服务体系很不完善。随着我国加入世贸组织和经济形势的进一步发展，“三农”问题日益凸现，一方面要求政府必须调整农业政策，加强对农业产业的支持和保护，为农业的再生产提供必需的外部条件，以提高农业的盈利能力。另一方面，农村公共产品的需求形势也发生了变化。在我国构建和谐社会进程中，“农民不仅需要政府提供各种政策支持，帮助他们适应市场经济规律，摆脱经济上的贫困；而且更需要政府进行制度安排，给广大农民以真正的国民待遇，只有这样，农民才能以平等的身份与地位参与全面小康社会建设”。[1]
二、农村公共服务与公共产品供给的现状
具体到农村公共服务或者说农村公共产品的供给问题，现有的文献大多只是从宏观的层面上阐述了农村公共产品供给的现状，尤其是公共产品的制度外供给，然后对其成因做了初步的分析，最后是对策和建议。“大部分的相关研究没有针对农民公共服务的具体需求进行具体研究，一般都是强调经济发展使农民对公共产品和服务的需求迅速提高，少部分研究对需求进行了简单的分类。”[2]
萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中将公共产品定义为，“纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少”。[3] 与私人产品相比，公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性三个特征，而不完全具有非竞争性和非排他性的就是准公共产品。具体说来，农村纯公共产品包括农业政策、农村基层政府行政服务、农业科学研究和信息系统、农村义务教育等。农村准公共产品包括农村公共卫生、农村社会保障、农村水利设施、广播电视、农村道路建设等。
（一）我国农村公共产品的制度外供给
从制度层面看，制度外供给是我国农村公共产品供给的最鲜明的特点。受经济发展水平所限，我国基层政府普遍面临制度内财政收入不足的困境，因此“只能寻求公共物品制度外供给，采取灵活控制税收与自筹的边界、积极举办乡镇企业、采用民间供给等作为乡镇政府获取公共物品供给成本的激励方式，同时通过自筹、集资的渠道采取各种变通手段来分摊公共物品供给的成本”。[4] 但制度外公共产品的供给具有供给决策的自上而下、多元供给的缺乏规范、成本分摊的累退效应等特征。
林万龙撰文指出“公共产品制度外筹资的定义是：政府或集体经济组织采取的，没有纳入到正规财政体制范畴内的乡村社区公共产品筹资方式。因此，所谓‘制度外’，并不是指这种筹资方式不合法，而是指它处于‘正规的财政制度之外’。”林万龙在文中还对农村公共产品制度外供给的历史与现状做了详细介绍，认为“从游离于正规预算财政体系之外这一点……可以认为：现行农村社区公共产品的制度外筹资制度是公社时期制度的延续”。[5]
（二）当前我国农村公共服务与公共产品供给存在的问题
1、农村公共产品总体供给不足，变相加重农民负担。
公共产品的最佳供给规模，是消费者的边际支付意愿之和等于生产单位公共产品的边际成本。我国农村公共产品供给呈现出总体不足的状况，虽然我国是一个农业大国，但是多年来国家对农业基础建设投资不足，农村大部分人口未能享受医疗保险等社会保障。“由村集体以私人形式供应的公共产品，也因农村经济发展缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金，供给极其有限，造成农村公共产品供给普遍不足。”[6] 改革开放后的乡镇政府虽然拥有一定的财权，但更多的是要承担向农村社区提供公共产品的责任，制度外公共产品供给体制使基层政府因资金的不足而不断增加农民负担，把政府应当承担的费用向农民转嫁，变相地增加了农民负担。因此，提高农村公共服务水平也是农民增收的一条重要途径。
2、农村公共产品供给结构不合理。
当前我国农村公共产品的供给还存在结构不合理的现象，在政治目标最大化和经济利益最大化的激励下，能增加政府社会福利和官员政绩的一些公共产品供给，呈现出一种过高的超过农民需求度和实际承受能力的供给热情。[7] 而另一方面，对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大意义的公共产品，如农村的教育、医疗卫生、环境保护等，则供给短缺，不仅损害了农民的利益，而且直接威胁到国家的长治久安和经济的快速、持续发展。从某种意义上说，农村公共产品供给结构的不合理也是现阶段增加农民负担的重要原因。另外，农村公共产品供给结构的不合理还表现在城乡之间的供给不公平和农村地区间的供给不公平两方面。
3、农村公共产品供给责任划分不清，供给主体错位、缺位。
地方各级政府之间以及政府与村民自治组织之间，公共产品供给的权责划分不明晰、交叉重叠严重，造成农村公共产品供给主体的缺位或错位。乡镇政府事实上承担了许多应该由上级政府承担的如义务教育、计划生育等责任，不仅加剧了基层政府财政的紧张状况，也加重了农民负担。徐小青主持的一项调研表明，某些农村地区有52％的公共服务是由农户自行安排解决的。[8]
4、农民对公共产品的需求表达机制缺失，供给效率低下。
随着全面建设小康社会进程的推进，农村经济的发展和农民收入的提高，我国农村经济结构调整和加入WTO，使得农户对农村公共产品有了新的需求。 但是由于我国农村公共产品自上而下的供给机制忽略了广大农民对公共产品的实际需求，导致农村公共产品的供应并不能完全满足农民的需求，即供给结构不合理，造成公共产品供给效率低下，反而浪费了有限的乡村财力资源。
但是，也有人认为，公共产品分纯公共产品和准公共产品，对这两者应区别对待。嘉蓉梅、肖德均就指出，根据阿罗不可能定理，期望借助于公民投票的政治过程来建立纯公共产品的需求表达和供给机制是不可能的。“而与农民生产生活直接相关的公共产品绝大部分属准公共产品……受益人数有限且边界相对清晰，外溢效果较小，村民一般不会隐瞒对该类公共物品的偏好，市场机制可以发挥一定的作用，解决搭便车问题”。[9]
另有观点主张，“公共产品最优供给理论还有一个隐含假设，就是选民必须是理性的经济人，是能够完全从满足自身的生产、生活需要，从提高生活质量出发，进行投票”。但是，就我国农村目前的情况看，农民受较低的收入、传统观念和对公共产品短视性需求的影响，并不完全算得上是理性经济人。“如果完全按照农民对公共产品的需求偏好进行公共产品的供给，许多关系到国家全局利益的公共产品就会供应不足，根本无法实现公共产品的最优供给”。[10]
5、农村税费改革进一步制约了农村公共产品的供给。
农村税费改革以后与之配套的一系列相关措施“未能及时跟进，国家通过转移支付给地方政府的财政支持难以弥补县乡财政因农村税费改革后的财政资金缺口，造成农村税费改革后乡镇财政的进一步运转困难。”[11] 进而制约着农村公共产品的供给，不能满足农村经济发展对农村公共产品和服务的巨大需求。
三、农村公共产品合理化供给的政策设计
西方公共产品最优供给理论得出结论：虽然每个消费者负担不同的税收价格，但他们享有等量的公共产品，从而公共产品供给的帕累托最优条件是所有消费者的边际替代率之和等于公共产品生产的边际转换率。但是，公共产品的提供并不是通过市场进行的，供应者难以取得消费者的需求信息。因此，对消费者需求偏好的了解成为解决农村公共产品供给问题的关键。而在我国农村，由于农民偏好的不完全显示和农民的非理性，尚不完全具备运用公共产品最优供给模型的假设前提，所以，熊巍提出要“退而求其次，选择一种符合我国农民文化特征的公共产品供给模式，即在我国现有条件的约束下，兼顾效率与公平的公共产品次优供给模式”。[12]
对如何完善农村公共产品供给的研究，最详细论述的当数《推进城乡协调发展为农民提供基本而有保障的公共产品》一文。该文从建立农村最低生活保障制度、基本公共卫生保障制度、义务教育制度、劳动就业权和农民工权益保障制度，改革基层政权，提高农民的组织化程度，统一城乡税制，为农村公共产品的供给提供财政和法律保障等几个方面做了全面论述。[13]
综观现有的研究成果，多数学者都力图较为完整地对农村公共产品的合理化供给进行政策设计，尽管各家所言具体表述不同，角度各异，但主要可以综合为以下几方面的建议：
1、明确界定不同层级政府的职能范围。
明确划分各层级政府和农村社区公共产品供给的责任，相应地扩大地方政府的财政自主权，特别是改革完善政府间财政转移支付制度，以保证地方政府特别是贫困落后地区的供给能力。政府公共职能必须以实现农民公正与平等为转移，以构建现代公共服务体系为改革取向。各级政府尤其是中央和省级政府应加大在农村地区的财政支出，加速农村地区生产和生活基础设施的建设。这样，既可以向农民提供更多的公共物品，同时也是保障农民公民权的题中应有之义。
2、提高农民的组织化程度，建立有效的农民利益和需求表达机制。
加强村民自治组织建设，推进农村专业合作组织的发展。世贸组织协议中关于农业支持的“绿箱”政策和2004年中央“一号文件”，都为农村专业经济合作组织的发展提供了有利的契机。村民自治，作为国家沟通民众的自治性团体，关键在于村委会要增强其代表农民的组织能力，成为农民的公共服务代言人。这些都要依赖于自身组织职能的完善和能力的提高，而不能把村委会仅仅当成一个办事机构。[14] 目前中国社会分化与失衡日益严重，要扭转这种趋势，国家就必须承认社会利益高度分化的现实，承认不同社会群体追求自己利益的合法性并保护其权利，要为不同群体尤其是弱势群体表达和追求自己的利益做出制度性安排。[15]
农户间公共品需求存在的差异，使得从需求到决策的利益协调过程复杂起来。郭泽保专门撰文指出，农民是农村公共产品或公共服务的“顾客”。政府必须转变观念，坚持以农民需求为中心的供给目标。这就要求提高农民的组织化程度和文化素质，树立现代公民意识，消除对公共产品“搭便车”的心理，力求最准确地表达自己的利益和需求。同时，改革现行的农村公共产品供给决策程序，使农村公共产品供给程序由自上而下向自下而上转变，建立由内部需求决定公共产品供给的机制。[16]
3、在公共服务和公共产品供给中引入市场机制，拓宽筹资渠道。
公共服务的性质具有相对性，影响一种服务是否属于公共服务的因素是非常多的，虽然从理论上比较容易分辨公共服务、准公共服务和私人服务，但是在实际操作的过程中应根据具体情况来判断某一种服务的性质。目前，农村公共服务体系不健全、服务市场秩序混乱、服务效率低下就与缺乏公共服务性质的界定机制、政府没有对服务的性质进行明确区分具有密切的关系。
西方经济学家认为，公共产品非排他性、非竞争性的基本特征，决定了在公共产品供给领域政府提供的必要性。一般说来，纯公共产品可以由政府公共提供，准公共产品则可以通过政府补贴的方式，由政府和私人混合提供。农村准公共产品可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小进行集资生产，或者先由政府公共提供，然后按照受益大小向使用者收费。于凤荣建议在农村公共产品供给中引入公开招标、公示和竞争制度。这样不仅有利于集中农民的需求，还可以防止暗箱操作、权力寻租等现象，从而在有限的财政规模下，最大限度地降低公共服务和公共产品供给的成本，提高财政资源使用效率。[17]
四、今后有待于进一步深入研究的问题
在我国加入世贸组织和“三农”问题日益凸现的后农业税时代，基本上由人民公社时期演变而来的农村公共产品的制度外供给体制，没有完全适应新的制度环境，已经不能满足农民对公共服务和公共产品的需求，并将成为制约农民增收、农业增产的“瓶颈”。通过对现有文献的初步整理发现，如何切实减轻农民负担，极大满足农民生产和生活的需要，最大限度地维护农民切身利益，以下问题将是本领域研究的重点问题：农村公共产品的分类、分层供给的具体机制和模式，尤其是村级公共产品自我供给机制；农民需求表达机制和供给决策机制，实现农村公共产品的合理化供给；农村公共产品和服务供给的配套制度建设；对国外相关经验研究的借鉴。