促进旅游业发展的财政政策选择，本文主要内容关键词为：财政政策论文,旅游业发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年，国家统计局在对外开放30年成就报告中指出，“1979-2007年，中国的国际旅游收入由2.6亿美元增加到了419.2亿美元，增长了160倍之多。世界排名也由1980年的全球第34位，上升至全球第5位①。”2011年3月21日，博鳌国际旅游论坛上联合国世界旅游组织秘书长塔勒布·瑞法表示，“中国正在世界旅游业发展中发挥着重要而不可替代的作用，中国将成为世界上最重要的旅游目的地之一。中国政府把旅游业放在了未来发展的重要战略位置，这也是世界上有国家第一次把旅游业发展摆在了国家战略的高度②。”所以，如何发挥财政政策对于促进旅游业建设战略性支柱产业的推进作用，就是一个兼具理论与实际意义的重要问题。
一、财政支出政策的独特优势
由于政府在促进旅游业发展过程中使用的政策工具和作用方式不同，可以将政府的干预分为直接参与型国家干预机制和市场激励型国家干预机制。财政支出政策是直接参与型国家干预机制的一种，主要包括政府拨款、政府采购、转移支付等形式③。财政支出政策对旅游业的发展具有独特的特点和优势：
首先，财政支出政策对相关市场的政府干预更加直接、更加有效，这体现在资金到位方式上，财政支出政策一般是一次性到位，投入强度大。政府投资可以直接影响到具体的项目建设。
其次，能够直接弥补旅游业公共产品或服务(比如，旅游基础设施、旅游公共服务体系、旅游信息)供应不足的缺陷，发挥政府资金在组织公共产品或公共服务供应方面的优势。通过财政支出政策的实施，可以与市场激励手段相辅相成、互相补充，共同促进旅游业加快发展。
再次，财政支出政策方式多样，适应性比较广。财政支出政策中比较常用的政府拨款、政府采购等形式，各有其特点与优势。政府拨款在解决市场失灵方面具有天然的实效性，如果需要公共产品的供应，那么政府必须支持对公共产品生产的财政直接投入。政府采购具有矫正消费性市场失灵的功能，通过政府分配资金用于购买具有公共用途的特定商品或服务，同时允许企业竞标政府采购合同，可以有效引导市场购买行业，改变企业盈利结构。
二、促进旅游业发展的财政政策
根据目前我国旅游业发展的基本现状，需要从以下几个方面切实增强财政支出政策的实际效果，消除我国旅游业发展瓶颈，全面提升我国旅游业的产业素质和国际竞争力。
1.财政预算支出政策
(1)在预算支出设立旅游业科目，设立和增加旅游业专项资金
政府预算支出是旅游业资金的重要来源。要确保财政旅游支出稳定增长，须将旅游业列入财政预算的支出范畴，把旅游支出作为财政的经常性支出，为财政促进旅游业的发展提供制度保证④。我国由于各种原因，旅游业经费一直未纳入各级政府的财政预算科目，建议在我国财政预算支出中开列这一科目，在年度预算中保证旅游业的正常工作经费，从而加强政府财政对旅游文化支出的保障力度。
整合现有资金渠道，加大旅游业发展专项资金，突出支持重点，集中力量解决制约旅游业发展的关键核心问题。主要用于支持国家旅游整体形象宣传、旅游基础设施建设、公共服务体系建设、旅游科技研发创新、旅游信息化建设、人才培养和引导旅游产业转型升级等薄弱环节。将旅游企业节能减排纳入国家技术改造专项资金，对符合条件的节能减排改造项目实行以奖代补的鼓励措施。在中央财政促进服务业发展专项资金、扶持中小企业发展专项资金及外贸发展基金中对旅游服务企业予以重点支持。建立完善专项资金运作模式，建立部门联席会议制度，形成部门合力。在此基础上，国家设立旅游业发展基金或引导基金，并根据不同行业、不同领域特点分设若干子基金，将旅游科技创新资金、旅游市场开发基金、旅游基础设施建设基金、旅游新业态培育基金等等。大幅度增加专项资金规模，推动旅游科技创新，旅游业转型升级，推动实现旅游业结构调整和发展方式转变。要求各省级政府也根据自身发展重点相应设立旅游业发展基金，专项用于本省重点旅游品牌打造、旅游基础设施和公共服务体建设、旅游人才开发等⑤。中央设立相应的引导资金，并适当增加引导资金规模。重点支持我国旅游业的重大基础设施、重点旅游品牌、国家级旅游产品和项目、旅游科技创新研发、国家级旅游线路建设、西部及落后地区旅游业发展等。
(2)编制中国旅游业发展规划，明确财政支持的重点领域和范围
围绕建设国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的总体目标，加快编制中国旅游业发展规划，进一步明确财政支持领域和范围。在国家制定出台旅游业发展规划的基础上，各地方政府应结合国家规划制定具体产业发展和地方性发展规划，努力提高规划编制的科学性，强化规划的执行力和约束力。根据国家和各地旅游业发展的实际情况，进一步细化政府支持政策体系设计。根据旅游业发展的不同领域，在不同的环节给予支持，提高财政支出政策的效率。比如，在旅游基础设施和公共服务体建设，应以财政直接投资为主；在旅游形象推广和目的地营销上，应主要采取专项资金、奖励为主；在培育市场消费环节，应采取财政补贴、补助等方式，有效增强财政支出政策的实际效果。
(3)优化旅游财政支出结构
旅游业综合性强、覆盖面广、关联度高，涵盖众多相关要素，涉及29个经济部门，直接或间接影响细分行业110多个⑥。同时旅游业的发展要依靠政府的公共服务，比如基础设施建设、公共交通网络、信息服务设施、城市形象营销等公共服务领域，所以旅游业已经超出了经济产业的范围，带有社会事业的性质，需要政府加大政策支持，尤其是财政政策的支持。财政政策的支持中尤其需要注意的是财政投入的结构优化，旅游业涉及到的各方面都应得到应有的投入支持，否则，将会阻碍旅游业的发展。据测算，每年旅游财政投入近八成集中在基础设施建设上，这就导致了在其他方面的支出不足，造成了旅游财政投入比例不当的问题。调整和优化投入结构，应做到以下几点：
第一，加大对旅游宣传和促销的投入。旅游业的培育和发展，旅游产业经济效益和社会效益的实现，都有赖于旅游市场的开拓，而旅游市场的开拓又有赖于旅游的宣传和促销。目前我国的旅游市场以国内旅游为重点，积极开拓海外市场，旅游宣传和促销要明确主攻方向，突出促销重点，加大宣传力度。政府不但要负责旅游整体形象的设计、包装和宣传促销，而且还应负担主要的促销经费。随着政府对旅游促销投入的加大，旅游业的发展空间会越拓越宽。在中央财政预算中，应加大旅游事业费的预算支出，尤其是加大主题促销活动经费、驻外办事处宣传经费、宣传品制作费、宣传设施购置费、出国参展费、海外促销费、外国记者接待费等用于旅游宣传和促销的费用支出。
第二，加大对旅游信息化建设的投入。旅游信息化是世界旅游经济发展的大趋势。信息技术的发展应用深刻地改变着社会环境和经济模式，也为旅游业营造了无限的想象和发展空间。当前以信息技术为代表的网络经济极大地扩展了旅游产品消费的要求，改变了旅游业的营销方式，电子商务在成为信息时代旅游交易宠儿的同时，也在不停地改变着交易模式。而以自驾车、徒步、自助游等方式外出旅游度假渐成大众旅游方式，他们对有关目的地旅游信息的需求越来越高，这就对旅游信息从质到量及发布的实时性提出了很高的要求，因为它不仅要满足游客等公众查询需求，同时还要能满足政府管理部门、旅游行业管理等多方需求。所以要积极开展旅游在线服务、网络营销、网络预订和网上支付，充分利用社会资源构建旅游数据中心、呼叫中心，全面提升旅游企业、景区和重点旅游城市的旅游信息化服务水平。具体到重点项目上，就是12301工程、旅游资讯网和863高科技项目，这些重点项目的建设需要财政投入的支持⑦。
第三，加大对旅游资源开发与保护的投入。旅游资源是旅游者进行旅游活动的基础和前提条件，一旦破坏殆尽，旅游业将失去依存的条件。中国旅游资源非常丰富，其中不少是国家级乃至世界级的，于是旅游资源的开发和保护工作就成为旅游业中十分重要的事情。保护是开发和发展的前提，保护是为了更好地开发，资源的保护应贯穿在开发的整个过程中；开发是保护的必要体现，是旅游业发展的基础。从可持续发展的角度看，资源保护归根到底是为了更好的发展。因此，旅游资源必须经过开发利用，才能招徕游客，发挥其功能和效益，也才具有现实的经济意义和社会意义。一般地，合理的科学的旅游资源开发，会延长其生命周期。或对资源环境进行改善、美化增加其可进入性，或对历史遗迹进行发掘修复、保护，或对人文资源如民俗进行资料搜集和整理，重现其光芒，在这个意义上，开发意味着保护。我国现已确定大批文物保护单位，修葺历史遗迹，建立博物馆体系，挖掘整理文化遗产，基本形成了有中国特色的旅游文化圈。在财政政策上，应安排旅游资源开发和生态保护专项资金，重点是扶持中西部地区的环境保护工程和重点旅游区的开发与保护。
第四，加大对旅游教育和培训的投入。教育投资于其他生产性投资不同，它是一种面向未来、周期性长的无形投资。它的效益是潜在的，表现为劳动力再生产的成果，不直接创造财富。目前教育投资的重要性没有被充分认识，多年来存在着投入少、投资渠道单一、资金短缺等问题。教育投资虽然不能马上见到效益，但坚持长期的、稳定的投入，若干年后它的效益就会愈加明显地发挥出来，特别是随着对旅游“软件”建设越来越迫切的要求，对教育、培训的需求将越来越高，在旅游教育上的投入应该越来越多。加大对旅游教育和培训的投入，既有利于增强旅游教育培训多、双边国际合作，加强我国旅游院校与国外名校合作，引进国际先进的办学理念，推动我国旅游教育培训的国际化进程；又有利于探索建立区域性旅游人才培训基地，搭建旅游人才供求信息发布平台，加强对旅游人才就业工作的指导，推动形成区域性旅游人才市场，发挥区域旅游人才交流的辐射带动作用；总之将有利于培养一支业务素质高，经营管理能力强，具有创新精神，系统掌握现代管理知识和旅游专业知识，适应国内外市场需求的职业化旅游人才队伍。
2.财政投资政策
(1)继续发挥政府旅游投资的主体作用
政府在旅游投资中应该做到以下几点：
第一，各级政府要按基础性投入和导向性投入进行旅游开发。最近几年国家在发行长期的国债中拿出一部分用于旅游，中央资金加地方资金，拉动社会资金，发挥了重要作用。
第二，国家要进一步完善旅游发展资金的使用管理，加大开发国际旅游市场，增加投入。经国务院批准，财政部和国家旅游局从1993年开始设立旅游发展资金项目⑧，从机场出境费中，拿出一块用于旅游发展，主要用在宣传促销方面。随着旅游出入境人数的增长，这一块也在动态增长。现在有些地方设立了旅游发展资金，有些地方采取了其他的方式。
第三，国家安排旅游资源开发和生态保护专项资金，重点是中西部地区的环境保护工程。
第四，国家的贷款贴息，扶持企业进行机场设施和基础装备的重大技术改造项目。多年以来，技改投资从来没有被旅游企业享受过。比如一部分国有旅游饭店，债务很重，可以采取贷款贴息或债转股的方式来减轻一部分国有饭店的负担。
第五，对于不发达地区，国家扶贫资金，包括以工代赈资金等等，要优先考虑贫困地区的旅游开发项目。
第六，从企业的角度来说，要加大旅游企业在资本市场上的融资力度，同时积极探索建立境内外的旅游产业基金，这是在资本运营的层面上来努力支持旅游产业的发展。同时应支持旅游集团的网络化发展。
(2)实现多元化的投资资金来源渠道
目前，可以采取以下几种方式：
第一，充分利用金融资金。一是银行信贷，它是旅游企业筹措旅游投资资金中较常见的形式之一。鉴于部分旅游企业固定资产投资额较大，利息负担较重，政府可考虑进行贴息以减轻投资给旅游企业带来的财务压力。二是金融租赁。租赁信贷与银行信贷相比，表现在能使经济效益好但周转资金不足的企业，通过设备租赁取代通常的筹资方式，通过租赁公司取得所需的设备，使旅游投资得以实现。
第二，广泛吸纳社会资金。对非基础设施和非公共设施项目，按照“谁投资，谁受益”的原则，采取直接投资、合资、出让经营权、项目融资、企业上市等方式，积极鼓励和引导社会力量投资于旅游开发和建设。这样，既能减轻旅游业发展的资金压力，同时还能充分调动企业提高经营管理水平的积极性和主动性。
第三，积极利用外资。要进一步创造条件，改善投资环境，充分利用国外资金搞好旅游资源、旅游基础设施、旅游接待服务设施及相关项目的开发。要进一步加大对外招商引资力度，简化外商投资审批手续，建立资源折股、土地预审、贷款贴息等制度，以吸引更多的外资，加快旅游业的发展。
3.转移支付政策
(1)加大一般性转移支付的力度
由于一般性转移支付的规范化程度较高，加大一般性转移支付的力度，使得地方政府之间财政能力均等化，以体现公平原则。只是在解决这一问题上，面临的一个难题就是资金的来源。一方面，要增强中央财政收入占全部财政收入的比重，从而为加大中央财政转移支付的力度奠定充裕的财力基础。另一方面，除了通过发展经济、扩大财源以求得更多财力支付以外，一些非规范性的转移支付，例如将预算外资金纳入预算内管理、减少税收返还和原体制补助等，也是节省有限财政资金以加大一般性转移支付资金的有效措施。与此同时，应加强横向转移支付，健全转移支付制度。
(2)完善专项转移支付制度
专项转移支付是指上级政府对承担委托事务、共同事务的下级政府给予的具有指定用途的资金补助，以及对应由下级政府承担的事务给予的具有指定用途的奖励或补助。与旅游业相关的专项转移支付政策主要包括：
第一，国家生态功能区转移支付。旅游业的发展与生态环境存在着密切的关系，为推进生态建设工程、天然林保护工程，加强自然保护区、森林公园、重点水源地、重要海域的保护和管理，有序开发利用土地、森林、矿产、海湾、岸线、海岛、水域等重要资源，提高资源开发利用水平和效益，中央财政加大对生态的补偿力度，设立国家生态功能区转移支付。还有节能减排转移支付。增加“以奖代补”专项转移支付，大力推进各类减排工程设施建设。严格执行环境准入制度，严格主要污染物排放总量控制，严禁高耗能、高耗水、高排放和产能过剩行业发展，加大淘汰高耗能、高耗水、高排放和落后产能的力度。加强清洁生产、节能减排技术和产品的推广应用工作，实施节能和新能源汽车示范工程。
第二，老城区文化旅游转移支付。通过旅游产品的真实文化体验化提升，开展“老城区文化旅游转移支付计划”。从旅游综合收入和相关产业税收中提出一定比例，重点专项用于补贴改善老城区旅游功能区内居住的市民，鼓励乃至要求其自然保持老城区的原生态生活状貌和内涵，特别是传统休闲娱乐形式。
除此之外，与旅游业相关的专项转移支付还包括革命老区转移支付、边境地区转移支付等方面。由于旅游业是一项综合性产业和社会事业，所以任何一项专项转移支付政策都有可能促进当地旅游业的发展，在加强一般性转移支付力度的同时，完善专项转移支付制度有针对性地促进旅游业相关行业的发展，更好地实现旅游业的全面繁荣。
4.运用财政间接支出，推动旅游业的发展
政府财政除了以直接的财政支出方式对旅游业的发展形成支持手段之外，还可以采用间接支出的手段来达成促进旅游业发展的目的。财政担保和财政补贴就是两种比较可行的办法。
(1)财政担保
财政担保是指以政府信用对企事业单位或个人从事具有高风险的活动进行负责，承诺承担活动失败的责任。政府为促进旅游业的发展，对具有较高的旅游文化价值，能有效带动当地经济发展但也具有较高固定投资的旅游文化项目或旅游接待设施，以政府信用为后盾给投资企业提供担保，保证企业能筹集到足够的资金开展项目的建设和运营，这是一种非常有效的间接的财政支持方式。采用这种财政支持方式，一方面可以缓解财政压力，另一方面也可以减少因监管不严而造成的财政资金浪费现象。
(2)财政补贴
财政补贴是指国家财政为了实现特定的政治经济和社会目标，向企业或个人提供的一种补偿。将国家财政的直接投资转变成补助性、鼓励性投资，作为引导社会向旅游业投资的助推剂。旅游补贴的方式有：
直接补贴，也是最常见的补贴方式。比如对A级以上旅游景区(点)、乡村旅游示范点的基础设施、旅游公共服务设施建设项目和旅游新业态项目开发进行不超过150万元的财政补助⑨；为促进会展旅游业的发展，而对参加会展的企业给予最高100万元的财政补贴；为促进特定旅游线路的发展，对专营某一旅游线路的旅行社进行每人次40元的财政补助；为积极建设海南国际旅游岛，鼓励各航空公司在海口航空客运市场增加运力投入，以及开辟新航线，在海口新设基地，飞机座位在150个以下的航空公司，按每座位一次性给予2万元补贴，并且按航班起降架次给予每架次1万元至1.5万元不等的财政补贴。
贷款贴息补贴。各地区可根据项目的类型、规模的大小、经济和社会的效益等实际情况进行申报旅游项目开发贷款贴息补助，贷款贴息补助资金主要用于中西部地区A级以上旅游景区(点)旅游开发项目和旅游新业态开发项目的贷款贴息补助，并坚持先有贷款，再安排贴息资金的原则，对商业银行或政策性银行旅游开发项目贷款，经审核同意后适当给予贴息补助。贴息资金的贴补率不超过当期银行贷款利率，贴息期限原则上为1年，最多不超过2年。
政府补贴的投入应依照严格的法定程序，确立一定的标准和条件，避免主观随意所带来的不确定性，要通过有关法律规范的调整形成一种稳定的机制。在政府补贴的使用上要建立严格的审核制度，提高国家投入资金的使用效率，达到促进环境科技发展的基本目标。
三、财政支出政策推动旅游业发展应达到的实际效果
1.有效整合政府可支配资源，增强财政支出政策的针对性和实效性
按照公共财政“有所为有所不为”的基本原则，将财政资金投入到市场机制难以发挥作用的领域和环节。根据公共财政建设的要求，系统梳理现行政府支持旅游业发展的财税政策措施，对于已经过时、不需要政府再进行投入的领域，政府主动退出、停止进行财政投入；对于市场机制能够发挥作用、战略性和带动力相对较弱的领域，放手让市场调节、弱化政府支持强度；在此基础上，根据旅游业的定位，对现行政策进行修改、补充和完善，在资金的分配上要整合资源，集中力量，突出重点，避免“撒胡椒面”式的低效投入。整合现有政策资源，统筹协调、突出重点，集中力量对旅游业发展重点领域和关键环节进行投入。建立稳定的财政投入增长机制，加大旅游业发展专项资金，增加中央财政的资金投入，抓住旅游业的关键领域和环节，着力支持重大旅游基础设施建设、重大旅游产品和项目建设、旅游人才开发、国际旅游客源拓展、旅游科技创新和新业态培育等。进一步发挥政府采购政策功能，强化政府采购政策功能服务经济建设和社会发展大局的作用。加强政策实施的监督，跟踪政策实施情况，建立采购效果评价体系，保证政策规定落到实处。
2.加强不同政策手段之间的协调配合，促进形成财政支出政策合力
第一，灵活选择财政支出政策手段。根据旅游业各行业特点及发展阶段性特征，有针对性地采取财政贴息、政府投资、转移支付、财政补贴等多种方式，重点支持旅游业的薄弱环节和发展瓶颈。通过积极的旅游业财政政策导向，引导和带动社会资金流向旅游业领域。第二，集中力量，突出重点。努力改变目前财政政策支持分散、效果不突出的局面，集中力量支持旅游业发展中的重大工程、重大项目、重点地区。在财政资金投入环节上，要尊重市场规律，将财政资金投入到市场机制难以发挥作用的领域和环节。第三，加强政策联动。建立财政投入与税收、金融、价格等扶持政策协调一致的联动机制，要采取各类扶持政策的“组合拳”，避免财政政策资金“单打独斗”，切实提高政策资金的使用绩效。同时要发挥专项资金的引导示范作用，形成各方社会资金投入旅游业的局面。四是建立中央和地方多级共同投入的体制机制。总体上来说，依照国际和国内已有的相关经验⑩，对于旅游业的财政支出资金来源，要以中央财政、地方财政共同负担，但作用不同领域，建立政府、企业和个人共同投入的机制。
3.完善财政资金管理机制，有效提高资金使用效率
第一，建立部门间沟通机制。建立由财政部、旅游局牵头，发改委、建设部、林业局、农业部等有关部门参与的联席会议，确定专项资金支持的原则、方向和重点。同时，严格审查专项资金支持项目内容，防止资源浪费，提高整体支持效果。第二，建立重点旅游项目库制度。每年年底前完成支持项目的申报、评审工作，统一纳入项目库管理，次年预算批复后，即及时下达预算。
注释：
①中国国际旅游收入全球排第5[EB/OL].新华网，2008年10月30日。
②联合国官员：“全球收入集中在亚洲，特别是中国”[EB/OL].凤凰网，2010年3月22日，http://finance.ifeng.com/money/roll/20100322/1955181.shtml。
③邱华炳主编.财政学教程[M].厦门：厦门大学出版社，2003。
④赵欣.制定与实施旅游产业政策的必要性[J].经济研究导刊，2009(26)：56-57.
⑤王志东.中国地方政府促进旅游业发展政策支持实证研究[J].东岳论丛，2005，26(5)：69-76.
⑥童俊，王凯.浅谈旅游型小城镇发展研究[J].现代商业，2009(5)：72-73.
⑦祝善忠.在2010年全国旅游信息化工作会议上的讲话[EB/OL].http://www.dqlyw.net/gov/ldjh_view.asp?id=1206。
⑧财政部、国家旅游局关于印发《旅游发展基金管理暂行办法》的通知(财行[2001]24号)。
⑨开办“农家乐”可获财政补贴[EB/OL].江西省人民政府网，2009年6月15日，http://www.jiangxi.gov.cn/dtxx/zwxx/200906/t20090615_134233.htm。
⑩马衍伟，商庆军.世界各国旅游税收的理论分析与成功经验[J].商业研究，2005(4)：203-206。
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