《民族区域自治法》实施保障问题研究，本文主要内容关键词为：自治法论文,区域论文,民族论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“立法本身并不是目的，其目的在于实施，使之在实践中充分发挥作用。”（注：吴大英、沈宗灵主编：《中国社会主义法律基本原理》，法律出版社1987年版。）法律的权威性和实效性主要不在于法律数量的多少和形式的完备，而在于已制定的法律是否已全面获得实施。因此，自治法的修订本身不是目的，其目的在于使自治法得到更有效的实施。从这一意义上讲，自治法实施保障问题是自治法修改和完善的重要目标之一，也是自治法遵守和执行中的关键问题。可以说，实施保障问题直接影响自治法的功能能否正常发挥，影响自治法自身的实践价值。就自治法的立法目的而言，无非是建立科学、良好的民族区域关系。从自治法修订到通过运用自治法建立令人满意的民族区域自治关系，必然依赖于一系列实施活动，依赖于有效的实施保障。自治法实施是个十分复杂的过程，受诸多因素的影响，例如新旧体制转型、执法水平、法律意识等都是影响自治法实施的因素。其中，实施保障的完善与否是重要因素之一。概观我国民族区域自治法实施的状况，不难发现，自治法实施虽然有很大成绩，但也存在十分突出的问题，即自治法实施效率较低。这种实施效果不佳的现状与实施保障制度不完善息息相关。可以说，自治法实施制度不完善是制约自治法实施的重要因素。因此，从自治法修改的角度出发，结合自治法实施保障中的制度保障和立法保障问题，提出一些供参考的自治法修改建议，是十分必要的。这些建议包括：第一，建议自治法设立违法制裁制度；第二，建议自治法设立争议审查裁决制度；第三，建议适当增加程序性规定，尤其增加自治法实施的程序性规定。
一、自治法应确立违法责任及制裁制度
从法律规范的逻辑结构上讲，任何一个完善的法律规范均应包括条件、模式和后果三部分。法律后果又包括了肯定性后果与否定性后果。否定后果由责任与制裁制度确立。现行的自治法共分七章，没有专门规定违反该法的法律责任及制裁制度，这应是自治法明显的缺陷之一，受到许多学者的批评。（注：杨侯第主编：《民族区域自治法教程》，法律出版社1995年版，第230页。）法律责任制度与制裁制度不完全相同， 但由于二者联系十分密切，故人们习惯将之统称为法律责任与制裁制度。制裁问题是一个关系到法律功效的问题。规定制裁的目的在于保证法律命令的遵守与执行、强迫“行为符合业已确立的秩序”。（注：（美）博登海默著：《法理学——法哲学及其方法》，华夏出版社1987年中文版，第330页。）法律责任与制裁制度是法律实施的基本保证， 在法律规范结构中占有十分重要的地位，因此是“每一法体、每一法律规定的必要特征”。（注：（美）博登海默著：《法理学——法哲学及其方法》，华夏出版社1987年中文版，第332页。）更进一步讲， 法就是由一套特别界定的社会规范所组成，这套社会规范通过适用“法律的”制裁而得以维持其有效性。（注：（美）E·A·霍尔贝著：《初民的法律》，中国社会科学出版社1993年版，第16页。）有了责任与制裁制度，法律制度才有强制力；反之，法律规定的强制性将无从体现，也无法存在，法律也就无法获得公众的遵守。从这个意义上说，法律责任与制裁制度是一个法律文件是否完善的标志之一。
自治法没有规定相应的法律责任及制裁制度，使其失去强有力的实施保证。因此，我们建议在修订自治法时应进一步完善其相应的责任及制裁制度，增加有关的规定，这对自治法的实施有着以下明显的重要意义：1.建立和完善责任及制裁制度，可以充分体现自治法的国家强制性，树立自治法必须有效实施的权威性；2.建立责任与制裁制度，为人们预测、判断及选择自己的行为提供明确的标准及后果，有利于预防和减少违反自治法的行为；3.建立治法的各种行为；4.建立责任及制裁制度，有利于自治法规定的各项权利（力）顺利实现。我们在此强调自治法应建立并完善责任及制裁制度，意在建议从法律文件结构上完善自治法，但并不是说这种制度是自治法实施的唯一保障。自治法实施受复杂因素的影响，责任及制裁制度的完善只是一个方面，但它毕竟对自治法实施有重要影响，所以我们应充分重视它。
自治法如何建立和完善责任及制裁制度，非常值得探讨。由于法律文件的特点不同，确立责任及制裁制度采取了不同的方式，归纳起来大致有两种方式：一是在法律文件中专门确立这种制度，通常采用专章规定法律责任及制裁问题，即我们常说的罚则。这种方式具有集中、系统、清晰、紧凑等优点。大多数实体法都采用这种方式集中确立责任及制裁制度。当然，集中规定只是相对而言，事实上有关违反一部法律的责任及制裁问题，不可能在一章中完全规定周全，而只能规定主要的部分。有的责任与制裁问题可能规定在其它法律文件中。二是法律文件本身不专门规定违反本法的责任及制裁问题，而是分散地规定在其它法律文件中。宪法因其自身的特殊性，在确立责任及制裁制度时采用了这种方式。一般而言，第一种方式更便于责任与制裁制度的确立和运用，为多数法律文件所采用，第二种方式仅用于宪法典等极少数法律文件中。
自治法在确立现任及制裁制度时应采用哪种方式？有的学者主张增加有关法律责任的条文；（注：张晓辉主编：《中国法律在少数民族地区的实施》，云南大学出版社1994年版，第100页。） 有的学者认为应专门建立违法制裁机制。（注：杨侯第主编：《民族区域自治法教程》，法律出版社1995年版，第230—231页。）我们认为应采用第二种方式，即集中在自治法中专门确立责任与制裁制度。这样做的理由是：第一，自治法作为一部比较重要的法律文件，属于我国基本法的层次，从其逻辑结构上讲，应用专门的违法责任及制裁制度，以保障该法的完善和实施。第二，自治法不是一般法，而属特别法，目前与之配套的法律文件很少。其它法律也很少单独规定甚至很少涉及民族区域自治问题。因此，自治法的违法责任及制裁制度不可能分散到其它法律文件中。如果自治法自身不确立违法责任及制裁制度，必须导致自治法结构体例上不完善以及在规范的逻辑结构上存在明显缺陷。第三，自治法专门确立违法责任及制裁制度，有利于建立一个统一的实施保障制度，同时也不排斥其他法律文件在必要时规定与违反自治法相关的责任及制裁问题。综上所述，我们建议在修订自治法时，应充分考虑自治法结构体例上的完善，列专章规定违法责任及制裁制度。其主要内容应包括以下几部分：
1.违反自治法的行为种类。即在责任及制裁制度中明确应承担法律责任并应受到制裁的违反自治法的行为。规定违反自治法行为实际上就是在立法上确定哪些违反自治法的行为应由国家追究责任。这对自治法的实施显然有极重要的意义。根据上述原则，应明确规定的违反自治法的行为种类有：（1）违反有关民族区域自治法总则的行为， 包括破坏民族团结和制造民族分裂的行为，民族歧视和压迫的行为等；（2 ）违反有关民族区域自治地方的建立和自治机关组成规定的行为；（3 ）违反有关自治机关自治权之规定的行为；（4 ）违反有关民族自治地方人民法院及人民检察院之规定的行为；（5 ）违反有关民族自治地方内的民族关系的行为；（6 ）违反有关上级国家机关的领导及帮助之规定的行为。责任及制裁一章大体上应明确这6种违法行为。 在明确违法行为的条件时，自治法还应处理好以下几个关系：第一，有些行为虽然违反自治法，但情节轻微，不必也不应追究法律责任的，不应规定；第二，有些行为虽然违反自治法，但在其它法中已有处罚规定的，为避免重复，不再规定；第三，其它法律规定了有关民族区域自治的问题（如宪法典），但没有规定违法责任及制裁的，自治法应考虑加以具体规定。
2.违法行为的主要责任。在规定上述6类违反自治法的行为时， 应规定相应的法律责任。“责任”与“义务”二词有相通之处，广义上的责任就是指法律规定的各种义务，这种义务又称“第一性义务”；狭义的责任指法律主体实施了违反法律规定的行为而产生的带有强制性的法律上的义务。这种责任是违法行为的否定性后果，又称“第二性义务”。（注：孙国华主编：《法理学》，法律出版社1995年版，第404—405页。）法律责任有三个特点：第一，法律责任的性质、范围、大小、期限、内容、种类，都由法律明确规定；第二，法律责任的确定和追究，由法律规定的国家专门机关进行。第三，法律责任的实现以国家强制力为保证。由于法律责任是一种强制性责任，因此，承担法律责任必须符合以下条件：一是承担法律责任以有违法行为为前提；二是承担违法责任一般情况下以有过错为条件，有些情况下，承担违法责任还要求有损害结果。按照违法行为的性质不同，可将违法责任分为四种：民事责任、刑事责任、行政责任和违宪责任。自治法是公法，基本上不涉及民事经济责任，而刑事责任已在刑法中有了明确规定，且刑事制裁坚持罪刑法定原则，故自治法不再规定违法行为的刑事责任和制裁。因此，自治法主要规定行政责任。行政责任概指因行政违法而应承担的法律责任。行政责任主要是行政职务或管理上的责任。行政责任又可分为职务过错责任和行为过错责任。前者是指国家工作人员因在执行公务中违法而承担的法律责任；后者指行政管理相对人违反行政管理法律规定而承担的责任。自治法规定的违法责任以行政职务责任和行政管理责任为主。自治法规定的责任应突出两个特点：一是行政责任主要是针对个人而存在，因此应具体到个人主体；二是对违法的机关，除追究领导人的责任外，还应强调其补救责任。
3.对违法行为的制裁制度应规定制裁的实施主体，即自治法的适用机关。考虑到自治法涉及面广，制裁主体应规定为自治地方的政府机关及上级政府机关。如果是自治地方机关的所属机关及下级机关违反自治法，则由自治地方政府机关进行制裁；如果是自治机关违反自治法，则由上一级国家机关进行制裁；如果是国家工作人员违反自治法，则由有关机关依法进行制裁。当然，违反自治法应承担刑事责任的，应由司法机关追究责任。
二、自治法应建立实施争议审查及裁决制度
自治法在实施中会产生各种各样的矛盾和争议，恰当而有效地解决这些争议和矛盾是保证自治法顺利实施的重要保障。一部分争议和矛盾已被纳入普通的行政诉讼和民事诉讼的范畴，可通过诉讼程序获得司法上的救济。然而，对于自治法实施中所产生的以下三种矛盾和争议，自治法没有规定相应的解决机制，而且我国也没有其它机制可有效地解决这些争议。这三种争议和矛盾是：第一，自治机关与上级国家机关的矛盾，例如在实施自治法第20条时，自治机关与上级国家机关可能就上级国家机关的决议、命令和指示是否符合自治地方的实际情况产生争议；第二，自治地区间的争议，例如两个以上的自治地区规定的结婚年龄不一致，可能产生自治机关之间的争议；第三，自治地区与非自治地区间的争议。这些争议有显著特点：首先，这些争议是执行自治法中产生的争议，因而属于执法中的问题；其次，争议双方是国家机关，而不是公民或事业单位。产生争议的机关可能是上下级机关，也可能是同级机关，既可能是立法机关，也可能是行政机关；再次，这些争议主要是国家机关之间权限划分问题，或者是适用法律的行为是否符合自治法或其他法律的问题，也涉及违宪问题。这些争议解决不好，必定严重影响自治法的顺利实施。随着社会的发展，这些矛盾会越来越突出。所以，在修订自治法时，应当建立恰当的争议解决机制，以有效平衡自治法实施中产生的上述争议。
如何解决国家机关在法律实施中所产生的争议，是个比较复杂的问题，很多国家将此问题纳入到违宪审查的范畴。概括起来，世界各国大致采用了四种不同的体制解决这一问题。
第一种体制是由普通法院审查裁决，即由普通法院受理争议解决申请，并采用司法程序解决。美国、日本、加拿大、墨西哥、阿根廷、澳大利亚等60余个国家采用这种体制。这些国家的法院主要通过审查具体诉讼案件来审查所适用的法律、法令是否违宪，从而裁决国家机关在实施法律上的争议。（注：在单一制国家中，只有最高法院享有此权。在美国等联邦制国家联邦最高法院和州最高法院享有此权。）这种体制的思想渊源是司法权优越和中立的观念。（注：许崇德主编：《宪法与民主政治》，中国检察出版社1994年版，第81—82页。）其制度基础是三权分立。美国是推行这种体制的典范。这种体制的优点是：1.采用比较完备的司法程序；2.由相对中立的法院解决争议；3.裁决具有司法中立性和权威性。但这种体制也有明显的缺点：1.消极性和被动性，即普通法院受理具体的诉讼案采取不告不理的原则，不主动审理案件；2.单一事后性，即只有在争议发生后，争议主体向法院起诉，法院才给予司法救济。因此，法院不可能在争议发生前主动采取措施预防争议之发生；3.司法机关与立法机关平起平座，难免产生一些摩擦。
第二种体制是由特设的专门机构受理并解决争议，通行做法是由特设的宪法法院解决国家机关之间的争议。德国、意大利、奥地利等约40个国家设立了宪法法院。（注：许崇德主编：《宪法与民主政治》，中国检察出版社1994年版，第83页。）这些国家均属大陆法系国家。这种体制的思想根源是现代奉行的团体主义原理和立法权优越的观念。（注：团体主义原理强调在社会两极分化和社会矛盾加剧的条件下，政府应干预经济和社会生活，缩小贫富差距，平衡社会矛盾，既要保护个人利益，也要照顾社会利益。）奥地利、意大利和德国是推行此种体制的典范。各国宪法法院行使司法审查权的形式并不完全相同，归纳起来大致有三种：（注：龚祥瑞著：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第122—124页。）1.抽象的原则审查，又称预防性审查，在这种方式上，宪法法院按照法定程序，对某项法律、法令进行预防性的原则审查，以确定其是否违宪；2.通过审理具体案件，对法律、法令进行审查，这与美国法院进行的司法审查相似；3.宪法控诉，这是德国宪法法院所独有的审查方式。任何德国公民都有权以基本法所保障的权利受到侵犯为理由，对某一项法律、法令向宪法法院提出控告，请求宪法法院裁决该项法律或法令违宪。不管宪法法院采用哪种方式进行违宪检查，多数国家宪法法院都具有审理国家机关间实施法律上的争议的职能。（注：意大利宪法、德国基本法都规定了宪法法院的这一职责。）这种体制的优点是可由特设的专门机构专门监督宪法的实施，解决国家机关间的争议；其缺点是难以处理好专门机关与立法机关、司法机关的关系。换言之，这三个机关间的关系并不十分清楚。
第三种体制是由宪法法院及行政法院裁决国家机关间的争议。这种体制没有广泛流行，只有法国等极少数国家采用此种体制。在法国，宪法委员会通过行使违宪审查权间接地解决国家机关间产生的争议。行政法院则通过具体诉讼案件审查解决国家机关间的权限争议，并且行政法院在解决这种争议中扮演主要角色。（注：龚祥瑞著：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第121页。）这种体制缺陷较多， 一直没有得到广泛推行。
第四种体制是由立法机关解决国家机关间的争议。古巴、朝鲜、瑞士等国家采用此种体制。此种体制的优点是权威性高，保证了立法机关的最高权威地位。其缺点是：1.立法机关解决争议没有严格和完备的程序；2.立法机关不是专门的争议解决机构，解决争议时往往受其它事务的影响；3.立法机关不如司法机关更具中方性。由于这些缺点，这种体制在实践中效果不佳。
上述四种体制中，前三种基本上是诉讼解决机制，司法属性突出。第四种属于非诉讼解决机制，不具有司法属性。目前，多数国家采用了诉讼解决机制，其原因在于诉讼解决机制有较严格的程序性和相对的中立性。
我国现在实行的是议行合一的政体。最高法院没有违宪审查权，也没专设宪法法院，宪法诉讼制度尚未确立。那么，我国究竟应采用何种体制解决违宪问题，学术界提出了不同看法，归纳起来有以下几种：一是认为由全国人民代表大会及其常务会和地方人民代表大会及常委会行使违宪审查权；（注：王世茹：《我国违宪审查制度初探》，载《山西大学学报》哲学社会版，1991年第四期，第90页。）二是认为在全国人大设立一个与全国人大常委会平行的宪法委员会或宪法法院，专门审理违宪案件；（注：王克稳、吴庆荣：《我国宪法实施保障的思考》，载《法学天地》1989年第5期，第68页。） 三是认为应在全国人大设立一个专门委员会性质的宪法监督委员会。全国人大闭会期间该委员会受全国人大常委会领导。（注：程湘清：《关于宪法监督的几个争议问题》，载《法学研究》1992年第4期第11页。） 四是认为应在现有机构的基础上设立宪法诉讼机构。（注：吴撷英、李志勇、王瑞鹤：《论中国宪法诉讼制度》，载《中国法学》，1989年第5期第68页。） 五是认为应在最高法院内设立宪法法庭，对具体的违宪行为和一般社会规范文件的违宪问题按照宪法诉讼程序进行事后审查。（注：汪进元：《司法审查模式论》，载《社会科学》，1994年第4期第39页。）从上述观点上不难看出， 我国多数学者认为应在全国人大内设立宪法诉讼和监督机构。也有学者认为应由最高法院行使违宪审查权或部分违宪审查权。不论哪种观点，有一点可以说是共识。即应由专门机构行使违宪审查权。
建立自治法实施争议审查及解决制度与违宪审查固然有着密切的联系。如前所述，许多国家理所当然地将其视为违宪审查制度的一部分。但二者仍是有差别的，主要表现为自治法实施中国家机关所产生的争议不一定都涉及违宪问题。换言之，违宪审查制度不可能完全解决自治法实施中所产生的矛盾。因此，自治法在建立实施争议审查和裁决制度时，既要借鉴违宪审查制度，又不能完全同于违宪审查制度。那么，如何建立自治法实施争议审查和解决制度？我们认为从以下几个方面进行：
1.审查及裁决争议的机构。目前，我国法律实施中的争议，由全国人大常委会通过法律解释的方式，或通过审查立法活动及法律文件的方式解决。（注：七届全国人大常委会工作要点曾明确指出：“对向常委会备案的地方性法规（包括自治州、自治县的自治条例和单行条例），秘书长分别交给有关专门委员会审查，如发现有同宪法和法律相抵触的情况，由专门委员会报告常委会作出处理决定。”）但这种体制有明显的缺陷：第一，全国人大常委会是立法机构和议事机构，解决争议没有专门的固定程序。法律解释权是其立法权的自然延伸，不能作为解决争议的主要手段。第二，立法机关日常工作繁重，没有专门机构处理法律实施中的争议，解决争议的效果欠佳。第三，立法机关在解决争议中必然涉及其所制定的法律文件及法律解释，其地位不够超然。由于上述无法克服的缺陷，这种体制受到一些学者的批评。（注：程湘清：《关于宪法监督的几个争议问题》，载《法学研究》，1992年第4期第10—11页。） 为了很好地解决自治法实施中的争议，我们建议自治法所应建立的争议平衡机制，既要符合我国议行合一的政体，又能克服现有体制的缺陷。为此，我们认为应由全国人大的法制工作委员会、民族委员会以及最高法院选派人员和部分法律专家组成争议审查和解决委员会。该委员会在性质和地位上属全国人大的专门委员会。全国人民代表大会闭会期间，他向人大常委会报告工作。这样设置争议审查及解决机构有以下优点：第一，不违背我国宪法所确定的议行合一的政体；第二，机构专门化，但可以不是常设机构，有争议申请即工作，无争议申请不工作，类似于仲裁机构的活动方式；第三，由四方人员组成，争议解决机构可保证成员的专业化，有利于解决争议。同时，这个机构的设立也可为以后中国探索宪法监督机构的设置提供经验。
2.争议解决委员会的组成，根据世界惯例和我国实际情况，争议解决委员会应由四方面人员组成，即全国人大法制工作委员会选派2—3人，全国人大民族委员会选派2—3人，最高法院选派2—3人，高等院校的法律专家任选2—3名。这四方面的人分别代表了立法机关、司法机关和普通公民。这样组成的争议解决委员会具有广泛代表性。大陆法系的奥地利、意大利、德国在组成宪法法院时均采用此方式。（注：吴撷英、李志勇、王瑞鹤：《论中国宪法诉讼制度》，载《中国法学》，1989年第5 期第67页。）
3.争议解决委员会的受察范围及申请人的主体资格。对于这个问题，各国的规定不完全相同。德国、奥地利、美国、日本赋予公民以宪法诉讼资格，对方当事人则是具有违宪行为的国家机关及其领导人。争议解决委员会在解决自治法实施争议中应受理以下案件：（1 ）自治机关与上级国家机关间在实施自治法中产生的争议；（2 ）自治机关之间在实施自治法中产生的争议；（3 ）自治机关与非自治机关间产生的争议；（4）自治地区间在实施自治法中产生的争议；（5）自治地区与非自治地区间产生的与实施自治法有关的争议。在自治法实施中产生的有关违宪与否的争议，应由违宪审查机构处理，不属争议解决委员会受理。与上述受案范围相对应，向争议解决委员会提出争议解决申请的主体必须是国家机关，公民及国家机关外的社会组织不能就其争议申请争议解决委员会裁决。
4.争议解决委员会的性质及裁决程序。争议解决委员会应是全国人大的专门机构，但由于其职能是专门处理争议，故又应具有准司法性质，且裁决应是有法律效力。争议解决委员会在审查和解决争议时，应当采用比较严格的准司法审理程序。
争议审查与解决制度包括诸多方面的内容。自治法在确立该项制度时，不一定将该制度的所有内容都一一规定出来，只需要将争议审查与解决机构名称、性质、地位、基本职能规定出来，至于该项制度的其它内容，可以授权人大常委会具体规定。这种立法体例也是一种可取的策略，既可以避免自治法用很大篇幅规定该项制度，又便于全国人大常委会根据实际情况具体设计该项制度。当然，自治法必须将该项制度的基本内容规定出来。如果将来一旦建立统一的争议审查和解决机构，将自治法实施争议的审查及解决纳入进来，也是完全可行的。自治法列专章规定争议解决机制也是可行的，但这样处理难度很大，因为自治法实施中的争议问题还涉及违宪等问题。
三、自治法应适当增加程序性规定
从法律运行的整体看，实体法的实施离不开程序上的保障。所谓程序，是指行为从起始到终结的长短不等的过程，其构成不外是行为方式和行为步骤。（注：罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版第241页。）实体法的实施实质上就是一系列程序的完成。 因此，包括自治法在内的任何实体法都需要适当的程序性规定作为保障。程序之所以对自治的实施有很重要的保证作用，一方面，程序往往源自人们漫长的实践历程，是人们行为经验的总结和抽象，有着深厚的实践基础和经验基础。另一方面，程序对自治法的实施有着更具体的作用和意义，大致表现为以下几点：第一，程序具有正义性价值目标，蕴含着独特的道德要求，其核心内容是公平。科学的、纯粹的程序对任何人都是平等的，因此，公正的法治秩序是正义的基本要求。而法治取决于一定形式上的正当过程。正当过程又主要通过程序来体现。（注：（美）约翰·罗尔斯：《A Theory of Justice 》，The belknap ofHarvard Universing Press,1971,P.239。）程序上的正义性又导致程序上的合理性。这种正义性和合理性树立起人们的一种信念：凡依正当程序作出的行为，都应是合理的，都应被尊重和保障，非有法定证据不能被否定。第二，程序是由于行为方式和行为步骤组成的，可保证自治法实施的规范化。法律的实施是行使权力、保护权利和履行义务的过程。这个过程有时间性，有先后顺序性，有特定的方式性。这些都是靠程序保证的，没有了程序，也就没有了秩序。有了恰当的程序，自治法实施就有了可遵循的恰当程序。第三，程序保证自治法实施的客观性和科学性。实施法律是靠人的行为完成的，而人的行为是在主观意志支配下进行。客观与科学往往与主观任意性是对立的。恰当而完备程序有效地限制和排斥了人们的主观任意性。美国最高法院大法官威廉姆·道格拉斯曾说：“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实决不是无意的，正当程序决定了法治和恣意的人治之间的区别。”（注：王锡锌：《市场经济与行政程序法制度》，载《法商研究》，1995年第5期第18 页。）第四，程序保证自治法实施的效率。程序通过避免混乱、排斥任意和专横实现其效益导向功能。第五，程序是公开的，因此，程序具有决策民主化功能，这也有利于促进自治法的实施。
从上述内容可以看出，在当今世界，程序已不再是一个简单的行为方式和步骤，已经成为法治的根本标志，成为法律实施的最重要保障要素之一。甚至有人主张“程序是法律的中心”。（注：（美）诺内特·塞尔兹尼克著：《转变中的法律与社会》，中国政法大学出版社，1994年版第73页。）国家进入20世纪后掀起了三个行政程序立法的热潮，其中以美国的行政程序法作为典范，把程序正义推向了前所末有的地位。这并不是偶然的，而是由程序的根本特征即科学性、正义性、合理性所决定的。然而，现行的自治法有关程序的规定很少，无法满足自治法实施的需要，造成自治法缺乏实施的程序性和步骤性，显得难以操作。尤其自治地方设立、自治机关经济管理、自治权行使等行为都具有很强的程序性，缺少了程序保障，这些行为难以进行，自治法也难以顺利实施。因此，适当增加程序性规定应是自治法修改的一个重要方面。
程序是一个很广泛的概念，包括了很多个种类。确立程序有两种方式：一是与实体法相对应，专门制定单独的程序法，如民事诉讼法、刑事诉讼法等；二是各实体法中规定相关的程序。相比较而方，前者适合规定专门的系统程序，典型司法程序；后者适合确定实体法实施中的非独立程序。自治法实施的程序不属司法程序，而是要指自治权和其它权力的运作程序。至于自治法实施中涉及的司法程序，已由专门的法律规定。因此，增加自治法实施的程序性规定，应在自治法中适当增加，而不是再专门制定一个与自治法相配套的单独的程序法。这样做有利于自治法体系保持合理性，比较符合我国目前较普遍的立法模式。有些学者也持这种观点。（注：杨侯第主编：《民族区域自治法教程》，法律出版社1995年版，第220—221页。）
究竟增加哪些方面的程序性规定，是修改自治法值得探讨的问题。我们认为应增加的程序性规定主要有以下几个方面：
1.自治地方确立和区域化分程序。自治地方的建立和区域划分是民族自治的重大问题，应有比较明确的程序可循，自治法仅第14条对此作了规定。该条第一款规定：“民族自治地方建立、区域界限划分、名称的组成，由上机国家机关会同有关地方的国家机关和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。”此条虽然明确了自治地方建立和区域划分的授权，但基本上没有规定程序问题。在实施中，人们难免会产生以下疑问：一是上级国家机关是否指上一级国家机关，上级国家机关可能包括多个级别的机关；二是上级国家机是指政府，还是指人大，抑或是指司法机关，不明确；三是报请批准程序是什么，其它法律有无详细规定。针对这些程序上的问题，自治法修改时应加入以下有关自治地方建立和区域划分的程序性规定：第一，明确规定自治地方建立和区域划分协商方式、步骤；第二，明确规定申请自治地方建立、区域划分的国家机关，即明确申请机关应为政府或人大；第三，明确审批机关，即明确不同级别的自治地方建立和区域划分的审批机关；第四，明确报批的步骤和材料，包括可行性报告、申请书、上级机关与地方机关的协商结论文件、拟设立自治地方的状况等。
2.自治机关组成程序。民族区域自治法第15条第3 款规定：“民族自治地方自治机关的组织和工作，根据宪法和法律，由民族自治地方的自治条例或者单行条例规定。”该规定属委任授权性规范，将自治机关的组织程序及权限授权自治条例或单行条例规定。这样规定主要是考虑到自治法与两上条例的分工。但我们认为，自治机关工作可以由两个条例具体规定，但自治机关的组成是十分重大的问题，自治法的核心是规定自治权和自汉机关。因此，自治机关组成包括组成程序应由自治法规定，两个条例对此可再作补充规定。自治机关的组成程序包括：（1 ）各级自治机关的机构设置，包括人大及政府；（2 ）自治机关的组织成员、机构及产生办法，人大应根据自治法和我国地方人大组织法的规定选举产生，自治地区行政首长由人大选举产生，行政官员则由首长任命，报人大审批；（3）自治机关成立的步骤。
3.自治立法权行使程序。按照自治法的规定，自治权包括了自治立法权、自治管理权和自治变通权。对于自治立法权的行使，一些民族自治地方已制定相关的程序性规定，（注：新疆维吾尔自治区人大常委会制定了《关于制定自治区地方性法规程序的规定》，宁夏回族自治区颁布了《关于制定地方性法规程序的规定》，广西壮族自治区人大常委会通过了《关于制定地方法规的规定》，西藏自治区制定了《西藏自治区地方性法规制定程序》，内蒙古自治区实施了《内蒙古自治区人大常委会制定地方性法规的规定》。）自治法可考虑在这些地方法规的基础上适当规定自治立法权的程序。自治地方立法权的行使程序是民族自治区、自治州和自治县的立法机关制定、认可、修改和废止自治条例、单行条例以及其他立法活动中严格遵守的规则。它对于民族自治地方有十分重要的意义：第一，通过规范立法中的提议、审议、表决、通过、批准、公布等活动的顺序和程序，有助于自治地方立法活动的规范化、制度化和科学化；第二，有利于保障民族自治地方立法的质量，保证立法活动充分反映民族自治地方的特色及人民群众的意愿；第三，消除民族自治地方立法与国家立法和其它地方立法上的矛盾，防止民族自治地方立法背离社会主义法制的根本要求，维护我国法制的统一和法律体系的协调。民族自治地方的立法程序与国家标准的立法程序一致，应包括以下程序：（1）议案提出程序。该程序是立法程序的起点。 根据《宪法》和《地方组织法》，下列人员和机构有权提出民族自治地方立法议案：民族自治地方人民代表大会主席团、民族自治地方人民代表大会常务委员会、民族自治地方人民代表大会各专门委员会、同级人民政府、同级人民代表10人以上联名。有权提出议案的人或机构向民族自治地方立法机关提出议案后，立法机关应依法受理，并转入审议程序。（2 ）草案审议程序。民族自治地方立法机构在接受议案后，应先交专门委员会审议，然后决定是否提交常委会或人民代表大会表决。（3 ）表决程序是立法机关确定是否赋于草案以法律效力的程序。在这个程序中，自治法应明确两个问题：一是表决方式，二是通过票数应达到多少。（4 ）报批程序。经民族自治地方立法机关通过的法律文件还必须报请批准才能生效。自治区制定的自治条例和单行条例必须报全国人大常委会批准，自治州、自治县的自治条例、单行条例要报省或自治区、直辖市的人大常委会批准，（注：重庆直辖市设立后，其所属的五个自治县制定自治条例和单行条例应报重庆市批准。这是我国地方立法体制的一个新变化。）并报全国人大常委会备案。（5）公布程序。 经批准的民族自治地方的立法必须公布。公布机关应是通过机关还是批准机关，应在自治法中加以明确，我们认为应由批准机关公布为宜。（6）复议程序。自治州、 自治县对省、自治区、直辖市人大常委会不予批准的决定认为不正确的，可以向全国人大常委会申请复议。
4.自治管理权行使程序。自治管理权内容比较复杂，范围比较广泛，因此，自治管理权必须有相应的程序加以保障。现任自治法对自治管理权缺乏程序性规定，例如自治法第32条规定自治地方在外汇留成等方面享受国家优待，那么获得优待的步骤是什么，如何获得，应明确。需要明确行使步骤的自治管理权有外汇优待权、财税优待权、减税免税权、计划生育管理权、流动人口管理权等。这种程序上的缺乏，必须不利于自治管理权的行使，所以自治法在修定中应加入以下有关程序性规定：（1）自治管理执行程序，包括执行主体、方式、步骤、措施， 如自治地方公安部队组建程序；（2）自治管理协商程序，包括协商机构、 协调方式、协商步骤，如自治地方预算支出与上级机关发生争议，应如何协商；（3）自治管理报请批准程序，如自治州、 自治县决定减免税的，应如何报请省或自治区、直辖市政府批准。
5.变通权及停止执行权的行使程序。自治法第20条对变通权及停止执行权作了规定。变通权及停止执行权是自治法中很重要的部分，而且比较复杂，直接关系有关国家法律的实施，所以，在行使时既要特别慎重，又必须有相应程序规定。现行自治法仅第20条对这两权作了简要规定，但没有程序性规定。为了保证两权正确、顺利地实施，自治法在修订中应加入两权行使的程序性规定：（1 ）变通及停止执行的提议程序。在这个程序中，自治法应明确规定两个问题，一是谁确定变通或停止执行上级国家机关的决议、决定、命令、指示。我们认为，应根据被变通或停止执行的上级国家机关的决议、命令和指示而定，如拟变通或停止执行上级政府发布的决议、命令和指示，则应由自治地方的政府行使变通或停止执行权；如拟变通或停止执行上级人大发布的决议和命令，则应由自治地方人大行使变通或停止执行权。二是哪个机关可提出变通或停止执行动议，我们认为提出动议权与变通或停止执行确定权应一致。（2）变通或停止执行的确定程序。 有权机关提出变通或停止执行的动议，应如何确定变通与否或停止执行与否，其中包括动议提出方式、提出机关、确定方式及步骤。（3）提交批准或备案的程序， 该程序明确规定民族自治机关做出变通或停止执行的决定后，应在多长期限内采用何方式向何种机关提请批准或备案。（4）审批程序， 在该程序中规定审批的时间、审批方式、审批结果的通知方式和时间。（5 ）生效实施程序，在该程序中规定被批准的变通或停止执行决定何时生效，由何机关实施等。