聘任制下教师合法权益保护问题的思考，本文主要内容关键词为：聘任制论文,权益保护论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1993年《中华人民共和国教师法》第三章第十七条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确双方的权利、义务和责任。实施教师聘任制的步骤、方法由国务院教育行政部门规定。”这是我国历史上第一次完整地对实行教师聘任做出明确的法律规定，是教师任用制度上的重大突破。
据此，全国各中小学开始学校内部管理体制的改革，开始了在国家教师任命制的基础上，由校长实施教师岗位职位聘任制，这种聘任制经过一个时期以来的实践显示了重要作用。然而在引进激励机制，实施教师聘任制的同时，也出现了一些忽视或有损教师的合法权益现象。
一、透视现象
现象一：某校实行教师聘任制，暑假前宣布实施，具体如何操作教师不参与，要求其在家等待通知，没被聘任的教师开学直接到教委报到，重新分配工作。一时教师议论纷纷，有的老师向领导要求公布一下聘任的原则、方法、程序等，被领导拒绝了。对此教师敢怒不敢言，度过了一个忧心忡忡的暑假。
现象二：某市重点中学面向全市招聘教师，列举了许多教师应具备的条件，但无一条是教师被聘后所享受的权利。其所辖乡镇的一些教师还是准备报名。接着，乡镇的学校也相继发出通知：凡是参加外校聘任的教师，将自动与本校脱离关系，并且不允许参加本校教师的聘任。
现象三：某市教委为提高教师素质，在假期组织教师接受继续教育，400元学费自理，不准请假，否则无权参加学校的教师聘任。
现象四：许多中小学校为提高升学率，要求教师无条件补课，不服从者下岗。
凡此种种，都有一个共同点，教师与学校的关系是建立在不平等的基础上，并且教师对学校或其它教育部门做出的决定只能服从，只有无奈。聘任制成了管理教师的法宝，稍有不从便以不聘任相威胁，教师的合法权益似乎没有什么保障，根源何在？
二、原因分析
（一）教师与学校在现实中的不平等
实施教师聘任制，学校和教师的关系是以共同的意愿为前提，以平等为原则，双方的权利和义务是对等的，没有行政隶属关系，由此使得学校与教师的关系步入规范化、科学化和法制化的轨道。但这种“地位平等”仅仅是写在纸上的法律条文。在“地位平等”的后面，实际上是社会的现实所预设的一种不平等。
首先，中国社会，特别是在城市中，几乎每一个人的生存和活动的方方面面，都和所谓的“单位”紧密联系在一起。国家通过对单位组织的资源分配和权力授予，使个人必须紧紧依赖单位组织。一旦离开了单位组织，个人将丧失单位组织所赋予他的资源，特别是国家通过单位组织所赋予他的大部分资源。教师作为这个社会公益性事业组织中职业群体规模最大的一个职业，其对单位的依赖性因教师职业之特殊性而更加突出。离开了单位，教师即失去了一种社会保障机制。而这种保障机制正是教师这个职业优于其它职业的地方。这使得教师即便想离开学校，也往往会因种种后顾之忧而不能。对于许多人来说，不但存在想离开单位组织而离不开的问题，而是还有不想离开但害怕被迫离开的问题。正是这种个人对于单位组织的依赖性，直接使聘任制下的教师与学校之间的平等关系化为乌有。
其次，教师聘任制强调教师与学校在法律上处于完全平等的合约人地位，目的在于解决教师“能进能出”的问题，形成合理的教师流动机制，从而优化教师队伍。然而，我国现阶段仍在实行的户籍制度和人事档案制度，制约着教师的对外流动。教师的流动绝不仅仅是教师个人的流动，而往往是一个家庭的流动。由于户籍制度下的一些特殊政策，如从中小城市向较大城市流动的城市容纳费，在户籍所在地子女入学的便利性与学费的低价性，就业的照顾性，使一些教师欲自由流动而不能，人事档案制度对那些欲自由流动的教师更增加了难度。
因此，尽管根据《教师法》的规定，教师聘任制下的教师与学校之间的法律关系是一种平等的关系，教师的聘任与否是教师“自由”选择的结果。但是，我们看到：现行的教师聘任制下教师的被聘任实际上是一种间接的强制结果和教师的被迫服从。学校正是通过占有和控制教师在社会、政治、经济、文化生活中所必需的资源，以及实现利益的机会，进而处于一种几乎是绝对的优势地位，由此形成学校对教师的支配关系。在任何依赖的情景中，教师只有通过服从作为代价才能换取资源、利益或机会。
（二）法律法规不健全
1.有关教师聘任制实施的具体方法和步骤无严格的规定。教师对于学校单位资源的依赖性并不必然地会导致教师的权利被侵害，只有在特定的条件下，即只有在学校实施内部管理改革尚不完善的条件下，教师被侵权的现象才会突出出来。应当看到，教师聘任制确实给学校内部管理引来竞争机制，形成一定的规范管理。同时不能不看到，在日常的学校生活中，与校长负责制联为一体的教师聘任制确实存在对教师权利的侵害问题。由于法律法规不健全，在教师聘任制实施的过程中，无法律法规可依循，造成对教师聘任制本身的任意所为和实际上的教师管理的非规范性。例如校长在对教师进行聘任时，对那些敢于在工作中对其工作作风不满甚或提出意见的教职工，往往不予聘任。当前，中小学教师对于这类侵权行为既愤怒担忧，又无可奈何。究其原因，乃是因为我国各个地区教育行政部门在实施教师聘任制时，无相应法规可依。
《教师法》第十七条第二款规定：实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定。迄今为止尚不见有关教师聘任制具体办法和步骤的规定。《教师法》第五章关于“考核”指出：学校或其他教育机构应当对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核；考核应当客观、公正、准确，充分听取教师本人、其他教师以及学生的意见；教师考核结果是受聘任教、晋升工资、实施奖惩的依据。《教师法》的这方面规定意味着，实施教师聘任制的前提是对教师科学、合理、客观、公正、准确的考核与评价。但是又不能不指出，许多中小学在进行教师聘任制时，并没有有关教师的完整客观的档案资料，没有一套科学合理的考核评估教师的方法，致使学校管理者在对教师实施聘任时，往往凭主观印象或个人好恶。
2.法律对教师职业性质的认定不清晰。长期以来，我国教师人事制度主要实行的是任命制，由教育行政机关根据需要向各校委派教师。教师被当作国家干部使用，只能服从行政安排。从这个意义上说，教师应归为国家公务员。但我国的《国家公务员暂行条例》中并没有说明教师是国家公务员，而且在《教师法》、《教育法》及相关的法规性文件中多次提到“教师的平均工资水平不低于或高于国家公务员平均工资水平”，说明他们不是同一职业性质。在《教育法》中对教师的界定是“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人，提高民族素质的使命”，这里只是把教师作为一种专业人员。教师是否是国家公务员是关系到教师能否被学校、教育行政部门根据自己的需要决定是否解聘教师，以及教师的福利、社会保障等利益直接相关的问题。我国目前由于教师的职业性质不明确，当出现了损害教师利益的现象后，很难找到法律支持，因为我国各个地区教育行政部门在实施教师聘任制时，无相应法规可依。
3.法律对教师权利的规定不完善。自1993年《教师法》确立教师申诉制度至今，教师申诉制度未能得以充分实施，有效的申诉程序仍未真正建立起来，其主要原因来自于申诉制度本身的不完善（包括原国家教委于1995年印发的《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》中对教师申诉制度所作的规定）。我国教师申诉制度仍停留在最初的原则性规定的层面上，没有在技术层面上将申诉的理论与实践、应然与实然、可能性与现实性结合起来，建立起成熟的制度规范体系。行政机关在处理教师申诉案件时，因缺乏具体的操作标准和依据而经常表现出较大的随意性。教师在申诉过程中，因得不到申诉制度内在力量的足够支持，经常表现出被动和尴尬，申诉案件久拖不决或不能公正解决的现象比较普遍。教师申诉制度实效性差，合法权益得不到及时、有效的保护，动摇了教师在合法权益遭受侵害时通过申诉制度获得有效救济的信心，致使教师申诉制度也无法得到外在力量的积极拥护。
另外，教师权益保护的条款短缺。我国《教师法》规定教师享有6项权利，内容多与教师的专业性工作有关，权益性条款不够完善。譬如，规定了带薪休假权，缺少带薪进修权。知识经济社会、信息社会需要教育者接受终身教育，教师在职进修的薪酬应当由学校给付。但是因法律条文的缺失，一些教师在进修期间只能拿到基本的生活费，奖金和各项福利不能兑现。又如，规定了教师的培训权，缺少教师进修培训自主权的规定。一些教育行政部门和学校，不是创造条件、提供机会，让教师依据自己文化知识程度和现状，自主选择参加培训的内容、时间、方法，而是以行政指令方式要求教师假期参加进修和培训，造成对教师休假权利的侵犯。而教师在维护自己的权益时因法律规定不太明确而困难重重。
（三）缺少有效的能够对校长行使其权力的监督机制
校长负责制为校长切实有效地行使其管理学校的权力提供了制度上的保证。校长行政权力的扩大也极大地提高了学校的行政管理的效率，这种扩大了的权力一旦没有制约，就容易滥用权力、违法行使权力或侵害他人权利，学校内部的腐败现象就会应运而生。
尽管在学校内部有教育工会或教职工代表会议，但是由于教育工会或教职工代表会议的成员本身就在学校单位组织内部，其在学校内部立足的合法性取决于学校对其聘任为前提。因此，作为教工利益代表的工会组织只是一种必须的虚设部门，没有应有的权力。面对教师权利的被侵害只有冷眼旁观，无力保护。党政合一的学校内部领导体制，则更是使校长少了一个可以对其学校管理行为予以监督的基层党组织。
例如，根据《教师法》及教育部颁发的《中小学教师继续教育规定》，中小学教师参加学校按计划安排的继续教育培训，其在培训期间的学习费用（学费、差旅费）按各地有关规定支付。一些地方依据教育部的规定精神所制定的相应的继续教育规定，都明文强调继续教育的费用应在政府财政拨款的继续教育经费及在任职学校的业务经费中支付。但是，一些中小学以各种借口，拒绝支付教师参加继续教育的培训费用，教师竟然不敢向教育行政部门申诉。究其缘由，在于教师惧怕学校管理者打击报复，其根源则在于校长权力缺乏制约与监督。
（四）地方政府也无视教育法律法规的规定而侵犯教师的合法权益
地方政府也无视教育法律法规的规定而侵犯教师的合法权益，违法设定教师义务即是其中的一种现象。一些政府部门为了完成某些季节性任务，以行政指令的方式将本应该属其职责范围内的任务分解给中小学教师，并强令其完成。如强令教师为交不足学杂费而打欠条的家长担保，否则即以解聘为威胁；一些地方反复拖欠教师工资几个月甚至达半年之久。种种现象表明，因一些行政部门缺乏教育法律意识，教育法制观念淡薄，导致教师权利的被侵犯，确实值得我们深思。
（五）教师自身法律观念淡漠
许多教师对法律了解不多，当自己的合法权益受到损害时也不知道，或即使知道了只是忍耐，不相信也不知如何通过法律来保护。
上海曾对部分中学教师进行调查发现：当教师对聘任合同的具体条款感到不满，36％的教师会“和学校磋商，提出修改意见”，另有36％的教师受从众心理的驱使，认为“大家都一样，我也就不计较了”，有20％的教师认为“影响不大，签了算了”，还有8％的被访教师认为“条款本来也没有太大的实际意义，所以没关系”，持后三种意见的教师如对聘任合同有疑义，其基本态度都是听之任之，而不会采取维权行动。上海的教师如此，其它落后地区教师的法律维权意识可想而知。
三、如何保护教师的合法权益
（一）树立教育法律意识，依法维护自己的合法权益，乃是最为根本的
个人的权利当然主要应该由个人通过法律的程序来维护。权利是现代法律的基础。在对教师开展教育法制教育时，一方面既要教育教师依法履行其法定的义务，另一方面也要使其具备现代法制社会所应有的权利意识。然而，当面对社会组织和社会制度时，个人的力量实在是微不足道。因此，保护教师的合法权益就不仅是教师个人的事情，更应该是社会的事情。教师的权利问题，不仅仅是一个依法治教的问题，更是一个可能会影响到教育者的教育教学情绪与对教育事业的态度问题，进而影响教育成败的问题。
（二）教师聘任制必须和校长竞选制相配套
我国的校长大都不是由教师选举产生的，而是由上级直接任命的。任命制产生的校长，骨子里怕上级，不怕群众，容易助长家长制作风。选举制与任命制不同。选举制下的校长不是由上级任命，而是由群众选举产生。实行教师聘任制，扩大了校长的权力，校长如何产生必然与自己的聘任与否密切相关，与自己的切身利益密切相关。因此，教师会认真负责地对待选举，只有一个大家拥护，普遍为群众认可的校长才会更好地开展和促进工作，保障各项管理工作健康进行。也只有公平产生的校长才真正是教师权益保护的代表和保证。
（三）完善学校内部管理体制，建立起一定的监督与制约机制
如前面所论，在日常的学校生活里，教师的权利被侵犯的根源在于教育内部管理体制本身存在的弊端。主要是学校组织权力或直接管理教师的政府组织权力的强大，而又缺乏相应的制约机制，这是导致组织教师权利被侵犯的本质所在。为使学校管理中的自由裁量权不至过分行使，应当确立一套能够对其自由裁量进行监督的制约机制，做到校长能用人而又不至于“欺人”。建立学校内部对于校长的权力制衡，并不意味着要缩小校长的学校行政管理的权利，而是意味着确保校长能够在法规所规定的限度内行使其权力。例如，学校可成立由普通教职工组成的校务监督组。成员以5～7人为宜，最好大部分为高级职称，且实行任期制。校务监督组要有明确的权限，如会议召集权、决策质疑权、实情公布权等。其合法活动受上级纪律检查部门的指导与保护。这样当学校有违法违规情况时，强大的民主监督机制将产生良好的监督作用。
（四）完善《教师法》的规定
我国对教师实行三个制度，即教师职务制度、教师资格制度和教师聘任制度。对于前两个制度，国家都颁布了相应的法规，唯独对于教师聘任制度，还没有相应的法规或规章，一般是各地根据其具体情况而制定相应的聘任办法。因此，从宏观上讲，教育部或省级教育行政部门应尽快出台比较规范的教师聘任办法；并使教师的权利应当更加明确，更加广泛。如建议权、报酬权、进修权、专业自主权、拒绝权、其他依法应享有之权。从微观上看，学校应当建立起一套科学的教师管理制度，例如建立完善的教师考评制度，建立充分而全面的教师工作信息搜集制度等，以便在具体操作过程中做到用之有理，用之有据。
实施教师聘任制，教师的权利与义务具有相当程度的对等性。教师行使权力的同时，履行一系列义务，诸如遵守聘约的义务、依法辅导学生的义务、维护学生隐私权的义务等。我国《教师法》虽然已颁布实行，但其对教师权利和义务的规定尚无明确的实施细则来保证。实施教师聘任制，教师的权利和义务有待于详细而规范的法律行为落实。
（五）真正发挥教育工会的维权作用
保护教师的合法权益，不仅需要政府依法治教、学校依法治校，还需要代表其利益并站出来说话的代理人——教育工会能够真正发挥作用。目前教育工会在维护教职工权利方面，确实还有一些不足或没有发挥其应有的作用。原因之一，教职工对于学校的组织性的依赖及我国学校内部的管理体制、劳动人事用人制度，使得设立于学校内部的教职工的利益组织代理人——教育工会无法站出来为教师说话。因此，要真正发挥教育工会的作用，就应在《中华人民共和国工会法》的基本法律原则的前提下，改变以基层单位组织为基础的教育工会组织形式，代之以区域（如县）为基础的教育工会组织形式，在适当的范围内变单位性教育工会组织为县级行政区域内的社会性教育工会组织，使得教育工会真正能够并敢于为教师说话，成为教师利益的真正代表。