西安市城市规划设计研究院 陕西西安 710000
摘要：在国家“十一五”规划纲要中。将国土空问划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区．这是新时期传统区划理论和方法为国民经济和社会发展服务的一次重要创新。作者认为：主体功能区划主要在于解决区域问题．用科学发展观协调区域发展。因此．功能区区划的理论和方法也需要与时俱进的创新。文章通过盐城沿海开发空间区划实例进行功能区区划的理论和方法探索。首先．综合经济区划。运用传统的综合经济区划理论与方法进行经济区划分，大致确定不同经济区的经济发展布局方向；其次。控制开发区划。综合考虑上述综合经济区的功能，景观生态体系建设需要，土地利用现状、辐射沙洲分布、近海海域污染、海港分布、水源保护地以及自然保护区和生态保护区等，确定相关的禁止开发区和限制开发区；第三，开发潜力区划。以乡镇为基本单元。运用多因子分析方法．按照资源环境承载力、现有开发密度强度、未来发展潜力3个主因子进行开发潜力区划：最后，在上述三个区划的基础上，进行主体功能区划。
关键词：主体功能区；区划；
1 引言
长期的区域经济高速增长和区域经济一体化进程的深入．城市问社会经济联系逐渐增多。对区域内有限发展空间和资源的争夺也日趋激烈。在产业发展、大型基础设施建设及土地开发等方面互不衔接的事件逐渐凸现．区域不协调已成为区域整体优势发挥和竞争力提升的瓶颈。概括起来。目前中国的区域问题主要集中表现在：①产业发展同构，空间布局混乱；②基础设施重复建设；③资源争夺、紧缺与浪费；④环境污染严重．生态退化明显；⑤行政区划分割各自为政：制度与法规不合时宜。例如．经过20年的快速发展．长江三角洲地区已经形成了城镇密集的大都市连绵区雏形。在这个城乡空间高度交织、社会经济联系高度密集的区域。却同时存在行政体制高度分割的状况。传统计划模式下的政府责权关系以及市场模式下政府对经济利益的追求，加剧了空间、经济、社会发展中的矛盾和冲突。我们可以将区域问题归纳为自然、经济、制度、社会四个层面．进一步分解为15大区域问题。这些区域问题又将进一步衍生出一系列的空间、经济、社会、制度、环境、生态问题，从而导致区域竞争力下降．投资环境恶化，最终使得区域严重衰退圆。
如何才能避免上述区域问题导致的区域衰退路径呢?区域协调成为必然手段之一。所谓协调。从字面上可以理解为协作和调解两层含义。据此．区域协调也就包含两方面的含义：①区域协作。在一定的区域范围内，一个或多个城市或地区在发展过程中为追求更多利益而需要与辖区之外的其它城市和地区进行的经济、政策、基础设施、公共服务、安全防范等方面的协作。②区域调解。一个城市或区域在发展过程中与其他城市和区域发生矛盾和冲突时，需要通过谈判或仲裁等方式达成“问题”区域间的妥协和调解。因此，不难看出。无论是区域协作还是区域调解。都是建立在特定区域的基础之上的。诚然，区域协调是市场机制运作的必然结果，也是经济发展到一定阶段和水平的产物。
在计划经济体制下。区域问题遵循公平原则，通过行政力调节；在市场经济体制下，遵循效率原则，通过市场力调节。那么，在社会主义市场经济体制下，区域问题的化解是否是遵循“效率优先、兼顾公平”原则，通过区域政策调节?还是遵循规划师的“公平优先，兼顾效率”原则，通过空间配置调节。由于区域的本质属性规定了区域协调的复杂性．即：①区域协调有时是一个区域内部具有独立利益的个体之间的协调：②区域协调有时又是不同区域之间各个体间联系密切、相互影响程度很大的领域内特别是公共领域内的协调，如跨地界的基础设施建设、共有资源的利用、环境污染问题等。尽管区域协调是复杂大系统的协调，由于各利益主体在发展过程中为追求更多利益需要进行协作．这就构成了区域协调可能性的基本条件。然而，在各利益主体发生矛盾和冲突时。往往是通过协作、谈判或仲裁等方式达成区域问题的妥协和调解，这样做一般耗时长、成本大。要完成这些任务，地理学家可以通过揭示中国地理(区域)的时空分异规律。进行必要和适当的区划，根据区域实际制定区域政策。实现区域的协调发展。达到规避区域问题和冲突以及未雨绸缪的目的。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆这类区就是区域政策调控区，即：主体功能区。
2 治理方式
在治理方式上，应探索多种手段相结合。 目前，主要研究行政手段和市场手段，远期可创新提出文化手段、 教育手段等。2.3.1 行政手段：完善法规和配套政策。
（1）要制定专门的法规文件，研究制定《梅州市区生态控制线管理规定》 ，并且不能只停留在政府规章范畴，还要将其纳入法制化进程。可参照武汉的做法，从“政府令-人大决定-条例” 循序渐进推动地方性立法工作。
（2）要积极跟进有效的配套政策，为法规贯彻执行提供保障。在管理规定出台后，政府还要制定一整套的配套政策，出台关于生态控制线管理的实施意见、 指导意见、 技术标准、 技术规程、 规划指引等一系列文件，及时开展生态补偿、 建设实施机制研究，从根本上为生态控制线的实施和常态化管理提供政策保障
3 技术管控策略
3.1 锁定规划成果，固化生态控制线
单纯从图纸上划定生态控制线是不够的，还要通过各种技术手段，设法阻止破坏生态控制线的非法建设情况。一个是通过工程手段以有形的方式将生态控制线固化下来，就是审批后的现场设桩定界；另一个是建立生态控制线的综合管理平台，或把生态控制线纳入常态化的城乡规划管理信息化平台，比如纳入“多规合一” 协调管理平台，以保障建设项目审批符合生态控制线，实现审批过程把关。
3.2 建立生态控制线内建设标准规范
（1）细化明确生态控制线内准入项目类型。规定一级管制区内，只允许开展生态保护与修复工程，文化自然遗产保护、 森林防火、 应急救援、 防洪排涝、 水源保护、 军事与安全保密设施，以及必要的管护基础设施等建设活动；规定二级管制区内，允许开展公园绿地、 风景游览设施、 观光农业设施、 休闲农业设施等建设活动。（2）严格规范生态线内建设项目的准入审批程序。在项目进入用地审批程序之前，应加大生态评估的审查力度。对道路交通设施、 市政基础设施等民生基础设施类的建设项目，可简化审批程序；而对旅游设施、 教育科研等其他准入类型的项目，要更加严格审批程序。
3.3 建立生态控制线内非建设用地保护规划
在全面摸底生态控制线“家底” 的基础上，划分出生态控制线不同的主体功能区，按照生态优先的原则，适时启动编制全域覆盖的非建设用地保护规划，科学合理布局和整治生产空间、 生活空间和生态空间。该规划编制需要从城市整体发展的角度对生态控制线内外的资源进行统筹，考虑生态资源的利用与线外城市功能的互动，利用生态控制线内的资源为城市发展提供服务功能。
4 结束语
对市区生态控制线管理进行研究，推进相关管理条例、制度的制订、 出台，是生态控制线划定工作的延伸，也是实现从部门管理到综合管治转变的重要举措。通过提出更为全面的生态要素保护策略，确实保障生态控制线得到有效实施，防止城市无序蔓延，促进城市实现绿色可持续发展。
参考文献：
[1]王广洪.生态文明视角下的基本生态控制线管理策略研究[D].特区经济， 2016 （03） .
[2]杨军，黄爱兵.深圳市基本生态控制线管理实践[D].环境影响评价， 2014 （07） .
[3]欧阳恩一.城乡统筹视角下的基本生态控制线规划策略研究[D].华中科技大， 2012 （05） .
[4]长江日报.武汉市基本生态控制线管理规定[D].长江日报， 2012 （04） .
论文作者:张泉,李珈
论文发表刊物:《防护工程》2018年第35期
论文发表时间:2019/3/4
标签：区域论文; 生态论文; 控制线论文; 区划论文; 功能论文; 手段论文; 主体论文; 《防护工程》2018年第35期论文;