地方政府体制的重构——以服务型地方政府为分析视角，本文主要内容关键词为：地方政府论文,服务型论文,视角论文,重构论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D630 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-4527（2010）02-0105-05
关于什么是服务型政府？学术界有不同的释义。从行政价值取向上，服务型政府也就是为人民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨。① 服务型政府是一种崭新的政府治理模式，是新时期政府改革的必然选择。地方政府作为政府体系中的重要组成部分，由于其所处的特殊地位，直接与群众相接触，因此，搞好地方政府的改革，建立服务型地方政府可以更好地体现社会主义国家人民政府代表人民利益的性质，是整个政府改革中至关重要的一环。② 而要建立服务型地方政府，必须首先重构地方政府体制，因为体制在服务型地方政府建设中发挥着重要的制度保障作用。所谓地方政府体制包括广泛的内容，如地方政府组织机构、地方政府权力结构、地方行政区划体制、地方政府行政规范等，但其核心是地方政府的机构设置和权限划分。因此，在建设服务型地方政府背景下，地方政府体制的构建既包括地方政府机构的设置，也包括地方政府权限的划分和权责体系的重构。
一、服务型地方政府的机构设置
地方政府组织机构是地方政府体制的载体，任何一种政府体制都必须建立在一定的组织形态之上。而服务型地方政府设置行政机构又以服务型地方政府职能的确定为前提，即在明确划分服务型地方政府职能范围的基础上，设置行政机构，这样才能避免层层重复设置相同或相似行政机构的问题。
一般而言，中央政府代表着全社会的公共利益，其最重要的职能是维护国家的独立，维护现存的社会制度和政治制度；促进经济、社会的发展和繁荣。因此服务型中央政府必然要从整个社会公共利益的角度来承担整个国家的宏观调控职能，提供全国性的公共物品，力求实现国家利益或全社会公共利益的最大化。③ 服务型中央政府机构设置也必然体现完整性、统一性、全局性和综合性，也最适合实行大部门制。国外实行的大部制改革，主要针对的是中央政府的核心机构。
相对于中央政府来说，地方政府更贴近基层、接近民众，更直接面对公共服务对象，因此，地方政府承载着对本辖区内公共事务的管理职能，其重要职能是推动地方经济发展，提供地方性的公共物品，以追求本地居民的社会福利最大化为目标。根据“奥茨定理”，地方政府在提供治安等保护性职能，公共设施建设与维护等环境管理职能，教育等对公民服务职能，市场规范等商业规制管理职能方面具有比较成本优势④。约翰·密尔认为，选举组成的地方政府是必须的，因为它能够根据对地方的了解、利益以及专门知识来监督地方事务，并使得地方政府比其他机构，当然还有遥远的中央政府更可能提供有效公正的地方服务。
依据上述服务型地方政府的职能定位，我国服务型地方政府机构设置要适应这一职能需要、以精简统一效能为原则进行。
（一）实行大部门制
地方政府对“大部制”的需求和认同，缘于“大部制”本来就是对社会公共服务需求急剧增长的一种政府回应。西方国家在自由市场经济时期政府部门相当精简，但自从20世纪40年代开启福利国家进程后，对政府的公共服务需求猛增，政府机构也因此膨胀起来。为解决机构臃肿、协调困难、行政成本高的弊端，一些国家开始用“大部制”来整合公共服务部门。就目前我国情况来说，随着经济社会的发展，伴随政治领域民主化的扩展以及社会治理工具的多样化，公众对政府公共服务的需求快速增长，地方政府显然要比中央政府感受更为强烈⑤，因此，地方政府对大部制的需求与认同就成为一种必然。但是地方政府如何实行大部制？结合我国实际，由于地方政府同辖区居民行政距离的远近不同，地方政府功能定位和地位隶属的体制也存在差异。省级政府远离社会公众，原则上承担省内重大决策、分配资源、区域协调和监督职能，所以省级政府机构可以与中央政府同构设置，延续中央政府机构改革的“大部制”思路，进行“大厅局”的整合，满足地方发展与资源整合的需要；县（区）级以下政府贴近社会公众，主要承担具体的服务职能，其大部制的建立，在范围上可以更加宽泛，打破传统的中央与地方各级政府的“职责同构”、“上下一般粗”的机构设置模式，依托地方政府在行政审批制度改革中创建的行政服务中心这一行政模式⑥，将原有的执行性、服务性、监管性的相关机构整合起来，成立若干个与决策部门业务相关联的综合性的服务机构，这既有利于提升地方政府的公共服务能力，也有利于合并重复职能、提高部门办事效率、方便公众办事。
（二）实行行政三分制
在大部制改革的基础上，按照行政三分制即决策、执行、监督适度分离的要求，对服务型地方政府职能进行分解。行政三分制会进一步推进地方政府大部制改革。因为地方政府实行大部制并不意味着一级政府只有一个决策部门，可以按照大行业、大系统设置多个决策部门，决策部门主要是综合性的，采用大部制，并赋予完全的决策权，负责对本行业、本系统的重大问题进行决策。然后就每个决策部门关联的业务设置若干个像行政执法局这样采用大部制形式的专门执行机构，执行机构具有执行权和审批权，主要负责执行决策部门制定的各项政策法规，它和决策部门之间是一种合同关系，并形成一种纵向的制约关系。最后，在决策部门和执行部门之外，设立独立的监督机构，监督机构统一由专门机构行使，以采用大部制为主，主要进行法纪监督、政策评价、会计检查和绩效监督，它和前两者又形成一种横向的制衡关系。⑦ 这样通过合理配置和运用决策权、执行权、监督权，增强决策的科学性和责任感，解决一些地方严重存在的权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等弊端，以形成科学合理的地方政府组织结构和权力运行机制，实现决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化；通过在组织构架上科学配置决策、执行、监督部门，使地方政府工作形成协调严密的工作体系，各司其职，各负其责，相互协调，相互制约，从而做到权力与责任对等，有权必有责，用权受监督，滥权要追究，避免了机构重叠、职能交叉、权责脱节、政出多门、推诿扯皮等问题，推动服务型地方政府建设。⑧
（三）建立“扁平化”组织结构
这是适应了网络技术发展的需要。基于实践性视角，网络技术的发展与运用，为地方政府构建大部制，打造兼容的政治系统，建立“扁平化”的组织结构提供了必要的工具媒介。一方面，网络技术对地方政府实现全面整合与无缝隙对接、超越部门界限达到信息兼容、共享与交换的“良政”目标开辟了新途径，也使得地方政府大部制行政模式的重构得以实现；另一方面，网络技术使得组织结构的中间层级功能消退，即中间层级的信息传递被网络所替代，导致政府组织结构向“中空化”方向发展，为减少组织层级、促进组织结构扁平化创造了条件。
顺应信息时代这一发展趋势，从节约行政成本和有利于服务公众的角度，服务型地方政府要减少组织层级，实行省直管县（市）的体制，将地级市所具有的权力绝大部分下移给基层的县、乡（镇）两级政府，实现政府管理组织的扁平化。这样，在管理流程上，就减少了中间环节，降低了政府交易的成本，也避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲；还能够有效降低信息失真或失落率，拉近地方政府与民众之间的距离，让地方政府更加贴近民众，为创建具有创新性和快速回应力的服务型地方政府提供活动空间。
二、服务型地方政府权限的划分
地方政府权责体系的划分是地方政府体制的核心组成部分，也是地方政府体制得以正常运转的动力。而服务型地方政府权责体系的划分主要通过理顺和调整政府间以及政府与外部间的关系体现出来。这些关系包括：政府与市场的关系、政府与社会的关系以及上下级政府的关系等。
（一）重构地方政府与市场的关系
过去，在对我国地方政府与市场的关系研究中，过分强调了在经济转型过程和制度变迁过程中地方政府的主导作用，却忽视了对地方政府有效制约、限制，因过分依赖而带来了地方政府机会主义和自我利益的膨胀。在社会主义市场经济条件下，服务型地方政府是职能有限的政府。因此，在服务型地方政府与市场关系上，要充分发挥市场在资源配置中的基础作用，地方政府必须摆脱习惯性地运用行政手段干预或者取消市场的做法，充分相信市场的力量，尽快退出经营性——竞争性投资领域，适度开放传统上受政府垄断的管理和服务领域，要建立面向市场——亲近市场——以市场为导向的地方政府。确立地方政府与市场关系的意义在于，如果不能充分发挥市场在资源配置中的基础作用，建立面向市场、亲市场、以市场为导向的地方政府，服务型地方政府的构建就失去了根基。因此，在地方政府与市场的关系上，地方政府要以调控、营造良性市场运作机制为自己的定位，必须把地方政府的职能严格限定在对市场失灵的修正和监护上，凡是市场能自我调节的领域，政府就应自动退出，实行政府与市场主体严格归位。地方政府不再直接经营竞争性物品和服务的生产和供给，并且在集体物品和服务的生产和供给方面选择多样化的机制。地方政府把精力主要集中于市场规则的制定和实施上，营造一个有利的公平竞争的政策环境，保障稳定的社会环境，促进市场的有序进行。
具体地说，服务型地方政府与市场关系的合理定位是规范的市场，合理的管制。
1.规范的市场。服务型地方政府打破市场垄断，鼓励自由竞争，促进市场体系建设，实现市场规范化。一是体系完整。规范的市场应具有完整、多功能、多层次的市场体系，这是充分发挥市场机制作用的前提。完整的市场体系，必须是商品市场和资金市场、劳动力市场、技术市场、信息市场等要素市场紧密联系、相互作用的市场体系。二是规制严密。规范的市场，必须是规则严密、系统配套、秩序良好的市场。三是竞争自由。竞争是市场经济的客观法则，规范的市场，必须保护自由、平等、公平的竞争，制止企业垄断市场行为和其他不规范、不正当竞争行为的发生。四是信息充分。规范的市场，必须是信息传递快捷、信息提供充分、信息利用充分的市场。在市场经济条件下，信息在经济发展中的贡献率越来越高，信息就是效益，企业要实现经济效益最大化，必须充分利用经济、技术信息。
2.合理的管制。市场经济是法制经济、信誉经济。地方政府必须对市场实行合理的管制，实现市场法制化。一是监督有方。制定以财务监督为核心的企业活动制度，进行产品质量监督、价格监督、审计监督等，保证市场规范运行。二是裁决有法。严格按照法律进行裁决，防止各种侵权行为的发生。三是执行有力。有法不依，执法不严，知法犯法，是市场经济管理的大忌，只有实行严格的管制，才能维护市场秩序和信誉。四是协调有度。合理的管制必须在严格执法条件下，充分发挥政府的协调职能，保护商品生产者的利益得以实现。⑨
（二）重构地方政府与社会的关系
确立服务型地方政府与社会关系的意义在于，明确社会管理体制改革的方向和地方政府承担的责任，建立地方政府为社会服务的新体制。
服务型地方政府既要向市场还权，培育一个健康、完整的市场；同时也需要还权于社会，培育出一个“强社会”。市场经济条件下，许多相关的经济管理和规范职能不再为地方政府所垄断，而是由社会中介组织承担。权力在政府与社会中介组织之间的有序流动成为一种世界潮流。地方政府不能再直接管理经济事务，必须将原先占有的权力交给社会，由社会组织承担起原先由地方政府承担的职能；或者地方政府与社会组织合作，共同治理。
服务型地方政府在把社会交给社会的同时，必须在坚持有限政府基本理念的前提下，积极培育市民社会，只有在一个强大的市民社会基础上，才能够实现有限政府的改革目标。
1.培育社会自治能力。社会不仅要有政府的管理，更要有社会的自我管理。因此地方政府需要把过去包揽的事务还给社会，培育社会的自治能力。
第一，大力培育社会中介组织。地方政府必须积极培育各种民间社团，即积极培育各种带有自治性、自主性的社会中介组织。地方政府要实现由传统的“善政”向“善治”的转变。“善政”是政府单一行为主体的良性运行，而“善治”是政府与社会两个行为主体的良性互动，善治的根本特征在于政府与社会的共治。所以，在市场经济条件下，各种独立自治的社会组织将承担起更多的社会治理责任。没有独立自治的社会组织，必将导致社会失去活力、效率低下，无法达成善治的目标。因此，争取社会组织的相对独立性和自主地位，就成为调整地方政府与社会关系的首要目标。地方政府需要大力培养社会力量，建立各种社会中介组织；切实落实各种社会组织的经营和管理自主权，确保各种社会组织在法律范围内享有较为广阔的自主活动领域。只有有了这些自我管理、自我服务、自我协调、自我监督的独立社会组织存在，我国的市场经济才能健康发展。因此，培育社会中介组织是地方政府责无旁贷的责任。
第二，建立地方政府与社会的合作机制。地方政府在善治模式下，实现政府与社会的合作与良性互动，有效完成对社会的共同治理。而要达到“共治”，就必须确立地方政府与社会的良性互动体系，即凡是社会有能力自行处理的事务，政府就不再插手干预，凡是社会无法自主解决的事务，政府必须承担起来。从而使政府与社会各行其责，既能保证国家和社会的稳定发展，又能保证社会和公众利益得到充分体现。为此，一方面，地方政府与社会在平等的基础上进行沟通、互动和合作，形成治理网络；另一方面，地方政府要建立畅通的社会沟通与协商机制，保证社会各阶层与政府的信息交流通畅；建立公民个人权利的保障机制；建立约束地方政府与社会双方的法律体系，保证合作的对等化和持久化。
2.进行有效的社会管理。有效的社会管理，必须对地方政府的管理范围、管理模式和管理方法进行改革。
第一，在管理范围上，要改变原来由地方政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”。随着社会自治能力的增长，地方政府要收缩其管理范围，改变原来由地方政府包办一切社会事务的做法，使其从繁杂的社会事务中解脱出来，做到该管的管，不该管的不管，更好、更强有力地承担起向社会提供公共物品的职能，比如建立社会保障体系、发展社区服务等。
第二，在管理模式上，要做到“政社分开”。面对日益增长的经济管理事务和社会管理事务，传统的社会管理模式已经不能适应需要。地方政府的社会管理模式，必须从地方政府控制社会转变到地方政府为社会提供服务上来，社会事务由社会组织自行管理，做到政社分开。在政社分开的管理模式下，地方政府不能代替社会组织，地方政府权限范围有法律规定，严格按权限行事。地方政府只行使有限的社会权力，地方政府对社会的干预以市场运行的需要为前提。地方政府作为公共物品的提供者，其根本职能在于规划社会发展方向，协调社会组织和社会行为，办理各类公共事务，保障公民权益。
第三，在管理方法上，要从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。现代地方政府是法治政府，它要求地方政府的一切行为都必须在法律的框架之下，即政府的行为受法律的约束和控制。这就要求地方政府对社会的管理方法，要从以传统的行政方法为主转变为以间接的法律方法为主。一方面，地方政府用法律制度规范保护正常的社会秩序，维护公民的平等权利，发展各项社会事业，实现社会公正；另一方面，地方政府还要以法律规范保障社会对其监督制约的权利，从而实现地方政府和社会在统一的法律框架下合作，实现地方政府与社会的双向互动。
在地方政府与社会“强强联合”，共同治理的过程中，地方政府将逐渐退出社会领域，还权于社会。地方政府在“有限政府”和“有效政府”的理念下改革自身，社会则不断增强自治能力，二者进行有效的沟通、协商与合作，最后实现“善治”。⑩
（三）建立良性互动的上下级政府合作关系
在自利性的竞争博弈体制下，由于公共信任机制的弱化，使得各级政府尤其是地方政府的角色定位发生偏离。在重新确立地方政府的公共性以及上述外在机制和环境之后，各级政府间自身的合理化和科学化就成为地方政府建设的关键所在。
1.合理分工、建立相互信任的合作机制。各级政府尤其是中央与地方之间的合理分工，早在建国初期就受到了领导人的关注，毛泽东在《论十大关系》指出：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对于我们的国家建设比较有利。”(11) 同时，在宪法和制度制定的过程中，对中央与地方以及各级政府的关系上都有明确的规定。但是无论是在全能政府时期还是分权改革阶段，上下级政府间都未能做好合理的分工合作。主要原因并不在于法律和制度的缺失，而是因为在垂直控制和内部决策的情况下，政府问缺乏公共信任基础。垂直控制的行政体制，上级政府具有绝对的话语权，为了实现自身的政治目标，它可以随意改变与地方政府博弈规则，甚至运用潜规则代替现有制度。从而形成所谓“权力本位”的秘密决策的政治体制。而下级政府利用上级监督信息不畅通的优势，充分发挥自身的权力控制优势，为自己谋求政治利益。针对上级的政治考核采取逃避、转移和急功近利的短期行为，甚至利用地方的优势与中央讨价还价。
因此，在权力控制的政治逻辑下，垂直控制的行政体制本身就缺乏公共信任的基础，各级政府间只是一种利益博弈和利用的关系。它最终导致政府在政策执行中偏离公共利益，成为地方政府转型的重要制约因素。要改变这种权力控制所导致政府间公共信任的缺失，地方政府在政策决策和执行中必须引进公众参与和监督，在政府过程中实行政府与公众共同决策和共同实施。从而把纯粹的权力制约置于公共监督之下，将秘密政治转化为公共政治。
服务型地方政府是民主参与的政府。它要求行政官员不要独自做出这些决定，而是通过对话过程向公民授权，从而具有广泛的社会基础。在此基础上，公共问题就能够得以顺利解决。政府仍旧负责确保公共问题的解决方案符合法律、民主规则和其他约束条件，但不应该简单地在事后来判断产生于社会的意见和建议的恰当性；相反，公共行政官员的作用在于让公民了解这些冲突和行为参数，以便使这些实际情况成为讨论过程的一部分。这样做不仅获得了现实的解决方案，同时也确立了公民权和责任。
因此，建立上下级政府共同领导的观念至关重要。它要求共同领导、合作和授权成为行政体制内外的共同规范，在上下级政府和公民加强合作以巩固其公共服务动机和价值观，并在此基础上采取行动。在此过程中，上下级政府间、公民以及其他公共服务动机都能得到承认、支持和回报。这样，各级政府之间在公民参与机制的带动下，使他们在为公共服务这一目标和社会基础上，有了相互信任的社会公共基础。
2.科学划分中央和地方事权。所谓科学划分事权，就是从法律上规定中央政府与地方政府的职能范围与相应的权力。事权划分法制化是处理中央政府与地方政府关系的前提与基础，也是确立地方政府的地方服务主体的保障，否则，地方政府的职能定位则无法实现，地方政府体制构建无从谈起。但迄今为止，我国宪法和法律只规定了中央政府与地方政府的组织形式，却没有明确规定中央政府与地方政府的权责划分，也就是说我国中央政府与地方政府权责划分，既缺乏科学的分权依据，又缺乏明文的法律规范。因此，必须加快制定《中央与地方关系法》，用法律规范来保障中央与地方政府权力的调整界限及其运作过程，明确中央与地方政府的职权范围。
科学划分中央政府与地方政府的事权，可以从两方面进行，一是明确中央政府与地方政府各自的专有权力，二是明确中央政府与地方政府的共享权力。
根据我国具体情况，下列事项可以规定为中央政府的专有权力：外交；国防与军事；司法制度；海关；金融；度量衡；知识产权；国际合作；行政区划；宏观经济监控；空间和海洋开发；其它依法应专属中央的事项。地方政府专有权力有：地方性法规；本地区财政、工商、税收和贸易；区域间的交流与合作；地方交通；地方教育；地方人事；地方卫生；地方农业；其它依法应专属地方的事项。中央与地方政府共享权力有：交通与通讯；保护人权与公民权；社会保障；公共安全；保护自然资源和环境；公有资产；国民教育；其它依法应由中央与地方共享的权力。这样，在法律规范的制约下，中央政府的随意性行为与地方政府“对策”性行为将会有所收敛，从而为中央与地方政府关系的良性互动奠定必要的基础。(12)
注释：
① 张康之：《限制政府规模的理念》，载于《人文杂志》2001年第3期。
② 汪来杰：《论服务型地方政府的职能定位》，载于《社会主义研究》2008年第3期。
③ 金太军等著：《政府职能梳理与重构》，广东人民出版社，2002年版，第384页。
④ 刘仲秋：《试论服务型地方政府建设中的制度价值》，载于《南华大学学报》2007年第4期。
⑤ 解读地方政府的“大部制”改革http://tanghaoboke.blog.163.comblogstatic/1319340582009106103812693/.
⑥ http://news.sohu.com/20080121/n254794778.shtml.
⑦ 徐继敏：《地方政府机构改革中如何推行大部制》，载于《四川大学学报》2008年第5期。
⑧ 王澜明：《关于中国特色社会主义行政管理体制的几个问题》，载于中国行政管理学会网站http://www.cpasonline.org.cn/gb/readarticle/readarticle.asp?articleid＝520.
⑨ 王阳：《转型时期地方政府定位》，人民出版社，2005年版，第205-206页。
⑩ 李文良：《中国政府职能转变问题报告》，中国发展出版社，2003年版，第176-178页。
(11) 《毛泽东选集》（第5卷），人民出版社，1997年版，第275页。
(12) 汪雷：《转型时期中央与地方关系建构的路径分析》，载于《中国行政管理》2003年第8期。
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