对增发国债拉动投资需求的政策分析，本文主要内容关键词为：国债论文,需求论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1998年以来，为了应对国内外需求急剧下滑的局面，我国政府果断采取了大量增发国债、扩大基础设施建设，以期扭转和带动国内需求相应回升的政策措施。这项政策至今已实施了两年时间，及时分析其产生的背景、效果、潜力及前景，有助于我们更准确地把握政策的力度和调整时机。
一、对1998年和1999年的政策效果评价
1998年我国经济面临着十分严峻的局面：一是经济增速在1992年达到14.1%的高峰后持续下滑，到1997年经济增速降为8.5%，年均下滑1.1个百分点，许多企业的生产经营十分困难； 二是东亚金融危机的爆发和持续，使许多产品的国际市场价格遭到抛售性的打压，从而给我国的出口带来了极大的困难；三是国内改革政策的系列性出台，如取消实物性分房改为货币性分房、机关人员下岗分流、事业单位转向企业化经营等等，使得居民极大地提高了未来支出的预期，从而相应地减少消费和增加储蓄。因此在1998年初期，我国经济面临投资、消费和出口都可能出现大幅度萎缩的趋势。
在这一背景下，在权衡了各种条件和可能的情况下，政府果断地采取了以增发国债筹集资金，以政府投资带动银行信贷、企业投资和居民消费的扩大社会总需求的应对措施。
1998年8月政府正式向国有商业银行增发1000亿元国债， 以增加对农田水利和生态环境、交通、城市环保和基础设施、国家储备粮库、农村电网改造和经济适用住宅的建设，并带动银行相应数额的贷款。由于该项投资的迅速启动和到位，虽然同期我国还面临着持续时间较长的百年不遇的洪水灾害等，但经济增速还是在下半年开始稳步回升，并达到全年7.8%的较高水平。据测算，这一政策对经济增速的贡献度为1.5个百分点，对经济增速的拉动作用是十分明显的。
1999年，政府继续实行扩张性的财政政策，其中包括增加550 亿元的基本建设投资和600亿元的固定资产和技术改造投资， 以继续加大投资拉动需求的政策力度。1999年我国经济增速为7.1%，比1998 年回落0.7个百分点。 这也证明了政府着力拉动社会总需求的宏观调控的方向正确性。据权威部门测算，如果没有1998年和1999年的2100亿元国债投资及其所带动的4200亿元银行贷款和自筹资金的投入，1998年和1999年我国经济增速将只能达到6.3%和4.5%的水平，而且它还可能导致通货紧缩更为严重等系列性的后果。
因此，从总体上看，近两年来我国通过增发国债、加大政府投资以带动国内投资和消费，并顺利度过出口萎缩的困难时期的政策措施，是十分具有远见并成效卓著的，虽然它同时也使我们付出了较大的代价。如大批资金的短期集中投入，可能会带来项目的筛选、筹备、施工等的相应不足，从而造成资金使用效率的低下；同时它还引发了对资金作用的机会成本的争论，如将这批资金用于建立社会保障体系、增加低收入者的消费，同时以此改善部分企业的经营状况的政策措施可能会更有效益等等。
二、以增发国债扩大政府投资的潜力不大
从1998年政府通过增发国债、扩大投资启动社会总需求以来，其政策的可持续性就一直受到人们的关注并引起激烈的争论。笔者认为从目前来看，这一政策的可持续潜力不大，因为从衡量国债适度规模的指标看，我国已基本达到了国际警戒线的中等水平。
1、从国债与财政收支的比例看。
这主要包括国债依存度和偿债率两个指标。国债依存度关注的是国债发行额占财政支出的比例，即它衡量财政支出中有多大的比例有赖于国债的发行。由于我国的国债发行只限于中央政府，因此它衡量的实际上是中央政府的债务依存度。比例越高，说明政府的财政支出越有赖于国债的发行，同时潜在的还债压力也就越大。 我国的债务依存度， 从1994年以来急剧增长，这主要是因为同期国债发行量的迅速增加。见表1。从国际比较上看，目前发达国家的债务依存度，一般保持在10 %～20%范围内，因此我国的债务依存度远远高于发达国家。虽然如果进一步考虑到我国实行中央地方分税制的种类及比例仍有一定的调节余地，以及我国政府仍有约占50%的相当比例的支出为预算外支出，进行修正后，我国债务依存度可望大幅度下降，但其数额仍将明显甚至仍然倍数高于发达国家的平均水平。偿债率关注的是国债还本付息额占财政收入的比例，即它衡量财政收入中有多大比例必须用于偿还债务本息的支出。见表2。对于偿债率，目前国际上公认的警戒线是10%，美国、 法国和日本都控制在警戒线以内，只有德国有略微的超出。而我国从1995年起就突破了警戒线，之后迅速攀升，1997年达到警戒线的两倍规模，并保持高位震荡。与债务依存度相似，我国的偿债率与发达国家的偿债率相比也有很大的差异，主要体现在：第一，我国财政收入占国民经济的比重是世界各国中最低的，因此在必要时，国家有迅速、大量提高财政收入的极大潜力。第二，我国的国债以中期债务为主如1～5年，而发达国家存在大量长期债务如10～20年，因此中短期我国的偿债率相对来说显得比较集中和庞大，但同时中长期债务比较少，因此政府存在举新债还旧债、增加未来债务以偿付近期债务的极大潜力。从这一角度看，我国偿债率目前的规模是比较适中和稳健的。
表1 1993年以来我国的债务依存度（亿元）
1993年 1994年 1995年 1996年 1997年 1998年 1999年
国债发行量 315
1029
1510
1848
2412 3229
3945
中央财政支出1536
2199
2774
3374
4353 5372
6009
债务依存度(%)
20.5
48.6
54.4
54.8
55.4 61.1
65.7
其中：中央财政支出包括预算内支出加上国债本息支付；1999年国债发行量为估算值。
表2 1993年以来我国的偿债率（亿元）
1993年 1994年 1995年 1996年 1997年 1998年 1999年
国债还本付息
224365 7791223
1820 2246
1841
国家财政收入 4349
521862427408
8651 9876 11377
偿债率(%) 5.27.012.516.5
21.0 22.7
16.2
其中：1999年国债还本付息为估算值。
2、从政府综合债务与GDP的比较看。
在上述国债与财政收支的比较中，我们是在现有经济生产和分配格局下，静态地考察国债发行和偿还与财政收支的数量关系，由此来简要地估算财政收支对国债发行的依附程度及对国债还本付息的负担程度。这种考察的关键着眼点在于，衡量政府的债务负担、偿还能力，以及是否会发生债务偿还危机等。因此对其进一步深入考察，就会使我们将视点深入到政府综合债务与GDP 的比较上。因为考察政府的应债能力和潜力，一方面必须分析政府的总体债务规模，而国债只是其中的一个部分；另一方面必须考察政府短期内所能扩增收入的最大潜力，后一指标无疑是以年度GDP为较好的选择。
由于GDP单一、明了， 因此我们把注意力集中到对政府的综合债务分析上。从目前情况看，我国政府的综合债务主要包括三个部分：一是国债，这些债务是显性的并业已受到了较多的关注，它目前占我国 GDP的比重在10%左右；二是国有银行的不良贷款，其中既包括已经划转资产管理公司的不良贷款，也包括国有商业银行和国有政策性银行目前或近两年新生的不良贷款，据世界银行中国代表处的分析，这部分净损失贷款占1999年我国GDP比重的24%左右； 三是国家对国有部门职工的隐性养老金债务，1996年世界银行在中国有关部门的协助下，对1994年这部分债务额进行了测算，其范围中间值为26800亿元。 假设这几年债务数量没有增加，那么它占1999年我国GDP的比重为 33 %左右。 因此，1999年我国政府的综合债务占GDP的比重约为67%，与发达国家60 %～75%左右的实际比重水平基本相当。
综合以上的分析，我国目前的政府债务规模与其还债能力相比是基本适度的。这使我国政府一方面仍具备短期较大规模举债的应急潜力，另一方面则不具有中长期持续、较大幅度提高发债规模的应对空间。这主要是因为我国政府的综合债务，其中主要是或有债务或称隐性债务较庞大的原因，而国债本身所占的比重并不是很大，这就极大地限制了我国国债的中长期的继续大量发行。
三、政策思路的调整前景
目前我国以增发国债来扩大政府投资从而拉动社会总需求的政策，只能作为特定历史条件下的临时措施，而不能作为一种中长期的调控模式，因为这一方式本身的弊端很多。（1）如前所述，由于资金的短期、大量和集中地投入，而且是政府行为，项目和资金的使用效益都会较差。（2）目前我国的工业生产能力严重过剩， 因此政府投资的重点是基础产业，但是基础产业的耗用品大多数是过剩产品，使用的劳动力又是大量的简单劳动力，因此主要资金或利润大多由企业甚至工头所获得，所以其拉动需求的作用也就很有限。
因此在今后一段时期里，我国相关的或相应的政策调控思路应当有较大的转变。即其操作原则应当更多地考虑以下三方面的经济特征：
1、我国中长期的经济增速将明显放慢。
改革开放前20年，我国经济增速年平均达到9.8%，这在战后50 年的历史中居于世界各国经济增速的前列。其根源在于，建国30年来我国在科技、资本和人才等方面有了大量的积储，因此经过改革开放的体制释放，其巨大的潜力经过政府有序的调控，而逐步、持续和大量地释放。预计在今后的20年里，我国经济增速仍将达到世界各国经济增速的前列。因为：第一，体制的能量还没有释放完毕，如国有企业、国有银行、集体土地等生产资源的利用效率仍有极大的提高潜能。第二，城市化、产业化和国际化等纯经济发展的趋势，仍将极大地提高我国资源的使用效率和整合效率。因此许多国内外专家都认为，未来20年我国的经济增速可能将达到年平均7%～8%的水平，即明显低于改革开放前20年的水平，同时也明显高于世界各国尤其是发达国家同期约3%的水平。 因此在这一思路下，我国应当在更大的范围内容忍宏观经济增速的自然的波动；政府调控经济的着眼点，应当更多地关注于改革开放的推进以及市场体制的建立等。
2、政府筹资现阶段应当更多地考虑出售国有资产。
因为目前我国的国债规模比较适度，进一步增发的空间不大，而且大量增发有可能引发一系列的问题；而出售国有资产，不仅潜力较大，而且有助于促进体制的进一步深化改革。首先，目前我国的国有资产约为8万亿元，其中经营性资产约为5万亿元，假设每年出售1000亿元国有资产，或者少部分发行国债、大部分出售国有资产，而且考虑到目前许多非经营性资产都可以转向经营性用途，如企业幼儿园社会化等，那么我国出售国有资产的筹资方式无疑仍将具有几十年的潜力。其次，我国目前正在对国有经济进行战略性的调整，“抓大放小”、“搞活国有经济而不是搞活所有的国有企业”等思路，其核心要义是要求政府退出竞争性领域而专注于公益性领域。因此出售部分国有资产，有助于国有经济的三方面调整。其一是阻止国有资产“跑、冒、滴、漏”的损失，从而最大限度地保全国有资产；其二是国有经济逐步退出竞争性领域，从而有助于市场对供给过剩结构进行更彻底的调整；其三是政府通过转让股权和放宽行业准入限制等，将更迅速地促进垄断行业的市场竞争体系的发育和成熟。
3、政府拉动需求应当更多地着眼于拉动消费需求。
首先，政府对基础设施的投资是十分必要的，但应当更多地由地方政府来担当。因为地方政府能够更清楚地分析各个项目之间的机会成本或比较收益，并且施工组织和管理也更直接和便利，而且社会公众也能够更透明地予以监督和评价。其次，以增加中低收入阶层的收入为目标的扩大需求的政策，在我国目前可能会取得比投资拉动政策更好的效果，因为其政府支出的相当比例将转向实际的消费，同时以此提高部分企业的经营效益，并进而增加职工的收入等，从而使经济进入良性循环。其三，扩大需求政策应当着眼于建立和完善社会保障体系，因为目前我国的就业压力已经比较大了，其中包括农村流入城市、国有经济停产待业以及政府机关下岗分流人员等等，因此只有建立健全社会保障体系，才能促进和保证我国经济体制改革的顺利进行，同时也才能建立和培育我国市场经济条件下的劳动力市场的供求体系。
因此目前我国所着力实行的、以增发国债扩大政府投资、并进而拉动社会总需求的政策，具有较强的历史阶段性特征。随着国内外经济形势的逐步好转，我国政府的调控政策应当适时转向以出售国有资产为主要筹资手段、以拉动消费为重点、以建立社会保障体系为核心的新的中长期的政策调控模式，从而在新的历史条件下，进一步促进和深化我国的市场体制改革。
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