论经济转轨中政策性银行的经营缺陷及其调整——国际的经验及中国的对策，本文主要内容关键词为：政策性论文,中国论文,对策论文,缺陷论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
●内容提要：我国政策性银行在与商业银行的关系、资金来源、资金运用等方面都存在经营缺陷，要顺利矫正上述经营缺陷，除了借鉴国际经验，采取相应的调整措施外，还需采取各方面的配套措施，如调整政策性银行的目标，合理界定政府对政策性银行的干预界限、培育政策性金融债券市场等。
●关键词：政策性银行 经营缺陷 国际经验
所谓政策性银行，在西方一般被认为“政府专业金融机构”或“开发性金融机构”，是指那些由政府以创立、参股、保证等形式予以控制，不以盈利为目的，专门根据政府意图在特定的业务领域内直接或间接地从事政策性投融资活动的专业性金融机构。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和金融体制改革的不断深化，我国的政策性银行先后建立，为专业银行向商业银行转化创造了有利的外部条件；同时通过其经营活动，在基础产业、农业、进出口领域提供政策性资金支持，为政策性金融体系的构建奠定了良好的框架。
不过，更为值得注意的是，我国政策性银行成立以来，在其经营活动中显示出不少的缺陷，这些缺陷已经越来越影响着其正常的政策性职能的发挥，并在一定程度上干扰了金融体制改革的深入。当前，十分有必要深入分析政策性银行运行过程中存在的经营缺陷，并针对其形成原因，广泛借鉴国际经验，结合当前我国经济转轨的现实，采取相应的调整措施。
一、政策性银行经营缺陷的界定
所谓政策性银行的经营缺陷，是与政策性银行的正常经济职能相比较而言的。从理论上说，凡是影响政策性银行正常经济职能发挥的经营问题，都可以视为政策性金融机构的经营缺陷。
政策性银行的业务对象往往是那些商业银行出于逐利动机不愿从事的低利、无利甚至亏损的项目，由此决定政策性银行从经营动机到经营效果都体现出“无利”的特征。政策性银行资金来源中有偿性筹资占据一定比例，在信贷资金预付、归流、增值上与商业性资金贷放有着共性，只有保证资金安全收回，合理规避风险，才能正常开展业务。政策性银行的业务量应保持一定的持续性，在一定阶段内不应大规模扩展或收缩，充分考虑自身资金供应的能力或资金需求方的承受力，在业务领域上及时对本国经济结构、政策扶植重点、行业发展状况作出反映和调整，不断开拓新的更具整体社会经济效益的项目，使政策性投融资活动根据客观需要呈现动态的发展和变化。
因此，政策性银行正常的经济职能至少应该包括以下几个方面：
1.特殊的中介职能。
这是政策性银行具有的一般性金融中介职能。但需要指出的是，政策性银行的资金主要来源于财政渠道，或专门性的公共基金，发行债券筹资由财政负责贴息，因此政策性银行有偿筹资的比例是较低的，这说明其信用中介职能与商业银行还存在着区别。政策性银行的特殊性在于不具备信用创造和支付中介职能，只是单纯地执行资金再分配的功能。
2.特殊的介入市场的职能。
对于投资回收期长、收益低的项目，技术、市场风险较高的领域，需要扶植的成长型产业，私人收益与社会收益不一致的生产部门等，商业性金融机构不愿或无力提供足够的资金，政策性银行就在这些特定的环节来介入市场。
3.特殊的聚集效应职能。
政策性银行通过自身的投融资活动会间接地聚集商业性金融机构和私人部门从事符合政策意图的投融资活动，产生一种特殊的聚集效应。政策性银行的资金投向反映了政府政策扶植的导向和经济发展的长远目标，降低了这些部门的投资风险，增强了商业性金融机构和私人部门的信心，从而使它们放宽对这些部门投资的审查和筛选，纷纷进行协同投资。一旦商业性金融机构对这一产业的投资规模扩大，政策性银行就会逐渐减少份额，转而扶持其他行业，而不与商业性银行进行业务竞争。
4.特殊的政策性工具的职能。
政策性银行从政府的角度和社会公共利益出发，按政府的经济政策意图从事投融资活动，充当政府贯彻产业政策等经济政策的工具。这就牵涉到政策性银行与政府之间的关系问题。为了避免政府的过度干预，保证政策性银行顺利履行政策性职能，就必须保证政策性银行在经营活动上的相对自主性。
二、我国政策性银行与商业银行关系中的经营缺陷及其调整
当前，我国政策性银行与商业银行关系中的经营缺陷主要表现在：(1)政策性银行的承担能力十分有限，难以有效分担专业银行原来一直承担的政策性业务，因而即使在政策性银行成立以后，专业银行依然需要承担大量的政策性业务，分离政策性业务和商业性业务的金融改革目的没有最终实现。(2)政策性银行出于自身的趋利动机，不愿承担期限长、规模大、风险高的业务，将其转嫁到相应的专业银行，自身则积极从事一些利润水平较高的短期性盈利型业务。(3)政策性银行和商业银行之间的业务合作关系，其中主要是业务上的委托和代理关系效率效低。
从政策性银行与商业银行之间的业务合作看，国家开发银行、进出口银行基本上是采用委托代理制进行资产运用，中国农业发展银行机构即将下伸，实现自营。委托代理制对政策性银行的好处在于可以减少机构增设的成本，利用商业银行现成的业务渠道，将更多的精力用于项目决策和开发上。但从当前我国政策性银行的委托活动看，其执行过程中弊病较多。(1)这种银行委托银行的贷款使贷者对借者无法形成直接监控，不利于贷款行对政策性贷款从发放、使用、本息收回的全程监控。(2)代理行缺乏对贷款管理的积极性和内在约束。(3)代理手续费收入与责任不挂钩，且不少行处手续费不能及时到位，影响了代理人员的积极性。这样，代理制在执行过程中暴露出的上述问题影响了资金的使用效益。
从市场经济条件下的一般运行规则看，政策性金融是与商业性金融相对而言的，其设立的初衷，就是所谓“非竞争性原则”，即回避与商业性金融的竞争，为商业性金融创造投资机会，为商业性资金的健康运行发挥补充性、引导性的作用。同时，政策性银行的成立，也给商业性金融机构提供了新的发展机会。政策性银行通常通过向商业性金融机构发行政策性金融债券，来与商业性金融机构发生资金联系。由于商业银行持有政策性金融债券的风险较低，商业银行还可以其为抵押在一定限度内向中央银行取得再贷款，政策性金融债券也是央行公开市场操作对象，因此，商业银行持有政策性金融债券，其安全性和流动性都是比较好的。同时，由于政策性银行不可能象商业银行一样建立广泛的分支机构网络，所以一般将业务委托给商业银行进行代理，从而形成商业银行对政策性银行业务的代理关系，而且政策性银行还可以运用联合贷款的方式进行业务合作。
因此，我国的政策性银行应该参照国际经验，及时调整与商业银行的关系。政策性银行应该立足于“非竞争性”原则，主要经营和承担私人部门和商业性金融机构不愿承担的项目，填补资本市场空缺。许多情况下，其融资对象是从其他金融机构不易得到所需资金融通的企业或项目。如美国小企业管理局要求借款人提供足够的证据证明其不能从其他金融机构获得资金才给予资助。同时，政策性银行的融资期限多为中长期，利率明显低于商业性金融机构同期同类贷款利率，甚至低于筹资成本，由此发生的亏损由政府予以补贴。政策性金融机构对其他金融机构从事的符合政策目标的投融资活动给予偿付保证、利息补贴和再融资，以支持、鼓励、吸引更多的金融机构涉足政策性融资领域。另外，与综合性多功能的现代商业银行不同，政策性银行的业务范围和对象限于农业、基础设施开发、进出口贸易、中小企业等对经济均衡发展、社会稳定有重要作用，需要政府特殊扶持的专门领域。
三、我国政策性银行在资金来源方面的经营缺陷及其调整
目前，我国政策性银行的资金来源主要包括：(1)财政拨付资本金和重点建设资金；(2)发行金融债券；(3)中央银行再贷款；(4)开户企事业单位的存款（以农业发展银行为主）；(5)同业拆借资金。
从实际运行来看，我国的政策性银行在资金来源上依然存在十分明显的经营缺陷。这些经营缺陷主要体现在以下几个方面：
1.资金来源的成本较高，来源渠道不适应市场经济的需要。
政策性金融债券的发行对象是各商业银行，本来各银行的资金就比较紧张，如果要想政策性金融债券顺利发行，就必须保证政策性金融债券利率不低于商业银行的融资成本。目前政策性银行通过金融债券融资的资金来源成本一般在13%左右，而政策性贷款需要提供优惠的利率，因而政策性银行就必须提供较大的政策性贴息。
由于当前利率的非市场化，以及金融债券流通市场的不发达等，金融机构一般不愿意主动购买金融债券。为保证金融债券顺利发行，并适当降低债券的发行成本，近年来发行政策性金融债券主要是通过中央银行利用行政摊派方式，由各家国有银行和金融机构认购，这种方式既侵犯了商业银行的自主权，又与整个金融体制改革的思路和方向不相吻合。
如果说政策性银行采用债券方式融资是为了减少对中央银行货币发行的压力的话，那么，在当前的体制下，这种债券发行并不能达到预定的政策效果。事实上，由于现阶段各专业银行认购大量政策性金融债券后，可用资金减少而贷款规模难以缩减，最终在“倒逼”机制的作用下，通过中央银行再贷款，扩张货币供应量，破坏货币流通的稳定。因此这种行政摊派方式只能作为一种融资上的过渡和权益之计。
2.资金来源结构失衡。
从当前的实际情况看，开发银行的资金来源基本以财政拨款和发行金融债券为主，而且债券期限比较短，与其长期投资开发的功能不相适应。农业发展银行的中央银行再贷款占主要部分，在资金来源上形成对央行的过度依赖，并容易造成对基础货币的冲击。
我国政策性银行在资金来源上面临的经营缺陷是多方面因素造成的，这已经成为当前制约其发展的一个不可忽略的因素。为了缓解其经营缺陷造成的资金压力，有必要从国际经验中寻求借鉴。
从一般的情况看，政策性银行的资金来源与商业银行的主要区别在于政策性银行一般不吸收社会公众存款，而有自己独立的筹资渠道。从世界各国来看，主要有以下几种：1.政府供给资本金。政策性银行初始资本金多为政府全额或部分出资，随着银行业务规模的扩大，政府可以不断给予增注。2.借入资金。主要包括借入财政资金，中央银行资金，其他政府部门机构资金，公共资金以及国外资金。一些发展中国家的开发性金融机构可从世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构借入资金。目前有70多个贫穷国家的政府开发银行有资格从世界银行借入长期优惠资金。3.发行金融债券。发达国家政策性银行较普遍采用，近年来发展中国家政策性银行也越来越多地使用。由于发行债券会增加政策性银行的筹资成本，并且会与商业性金融机构产生竞争，许多国家对政策性银行发行债券有限额规定，如美国中期信贷银行发行债券不得超过资本金及盈余的10倍。4.吸收存款。大部分政策性银行不吸收任何存款，以避免增加筹资成本，与其他金融机构形成竞争。但有些政策性银行吸收往来客户的存款，或社会储蓄存款和定期存款，如法国农业信贷银行、韩国开发银行、马来西亚农业银行、印度国家开发银行等。5.其他来源。除上述渠道外，政策性银行的资金还来源于各种社会性基金，如社会保障基金，福利基金，邮政储蓄等。从政策性银行的资金来源看，反映出以下特征：第一，资金来源渠道多样化；没有固定模式，与各国政府财政状况、金融市场发育程度、政策性投融资规模、政策性银行的经营模式等有密切关系。第二，筹资成本低，且有偿筹资比例低。在利率上反映出“低进低出”的特点。第三，资金来源的长期性和稳定性。近年来，适应这一需要，邮政储蓄、社会保险基金、养老基金等越来越成为政策性银行筹资的重要来源。
四、我国政策性银行在资金运用中的经营缺陷及其调整
政策性银行的资金运用业务直接体现了政策性功能的实现，因而在整个政策性银行的正常运转中占据了主导性的地位。但是，当前的政策性银行在资金运用上已经体现出以下几个方面的经营缺陷：
1.结构失衡问题十分明显。
这表现在：(1)软资产与硬负债的矛盾。从资产角度看，政策性银行承担的是国家特定的扶植产业，一般具有较高的社会效益，但经济效益较差，有的甚至是亏损行业，这就很难在规定期限内收回贷款本息，甚至造成呆帐和坏帐。加之目前贷款管理方式造成的漏洞，职责不明确，造成不良贷款增多，形成软资产。从负债角度看，政策性银行的资金来源除财政拨付的少量资本金外，其余都是硬约束，且渠道单一，这种资金来源状况难以保证资产业务的需要，形成软资产与硬负债的矛盾。(2)负债成本与资产收益的矛盾，表现出“高进低出”的特征。其一般情况是，借入资金平均年利率加发行成本已和市场利率相同，考虑政策性项目的承受能力，政策性银行必须承担相当高的贴息资金。
2.资金运用领域界定不清。
政策性业务的划分缺乏明确的标准和统一界定，在实践中造成了很多问题：(1)政出多门，缺乏统一的标准口径，项目来自多头，规模不断膨胀；(2)政策性贷款与指令性贷款相混淆，即把指令性戴帽下达的贷款视作政策性贷款；(3)政策性贷款与财政挤占贷款相混淆，即把财政应拨未拨占用贷款视作政策性贷款。
3.政策性银行的资金运用面临相当大的风险。
政策性银行经营不以盈利为目的，确定投融资项目的依据是国家产业政策的重点项目，这使政策性资金从开始就具有高风险、低收益的潜在可能性。另一方面，由于接受政策性贷款的国有企业微观运行基础没有发生根本性改善，许多项目在确定投资之初，就已显示出不能收回贷款的现实困难。有些投资只是对处于亏损破产边缘的企业起某种“安定”贷款作用。政策性银行保本微利和按期偿还的经营目标的实现并不完全由政策性银行自身决定。许多政策性行业整体效益不高，如国家开发银行支持的一些行业一直是全行业亏损的部门，如煤炭等行业。同时，政策性银行自主选择项目的余地很小。
从国际经验看，政策性银行的资金运用方式主要有以下几种：
1.贷款。这是政策性银行的主要业务活动。从贷款方式来看，分为直接贷款和间接贷款两种方式。直接贷款即由政策性银行直接面向客户完成贷款决策、发放、管理、收回的一套程序。大多数政策性银行采用这种方式。间接贷款，即政策性银行通过其他金融机构转贷或签订代理协议，进行委托贷款。此外，政策性银行还承担混合或协议贷款，并在混合或协议贷款的金融机构中代表政府，发挥组织与领导者的作用。
2.投资。从事投资活动的主要是开发性金融机构。这类机构承担着支持基础设施建设，支援落后地区开发，推进工业化和经济发展的重要职能。投资形式主要包括股权投资和债券投资。
3.担保业务。政策性银行对其他金融机构发放的符合政策意图的贷款给予偿还保证，以鼓励其他金融机构对政策性项目进行融资，从而以较少的资金推动和吸引更多的资金流向政策性业务领域。日本开发银行、进出口银行，法国农业信贷银行、外资银行，美进出口银行，韩国进出口银行等都从事担保业务。
五、矫正政策性银行经营缺陷的配套措施
要顺利矫正政策性银行经营过程中存在的经营缺陷，除了从以上几个方面采取相应的调整措施外，还需要采取多方面的配套措施：
1.动态调整政策性银行的目标。
在经济发展的不同阶段，政策性银行必然具有不同的任务，从而要进行阶段性的调整。在经济起飞初期，政府通过建立政策性银行，向重点发展部门或基础产业提供直接资金支持，发挥推动经济发展的重要作用；在经济起飞的过程中，一国金融体系日益完善，基本上可以承担一般融资需求，政策性银行继续发挥资金筹措和融资作用，并且肩负着调整产业结构，进行地区经济开发以消除地区差异，推进工业化，实现经济平衡发展的重要职能；在经济发展后期或成熟阶段，政策性银行的业务领域发生较大变化，其社会性色彩日益加强。除了弥补商业性金融机构的不足，保持经济稳定协调发展之外，其业务重点转为社会福利和公益事业上，如国土整治、教育、医疗卫生等方面。
2.建立现代企业制度，推进国有企业改革进程。
从所有制角度看，政策性贷款的对象主要是国有经济。我国大部分国有企业信用观念淡漠，自我约束意识较差，再加上自有资本不足，长期亏损的包袱沉重，因此将政策性贷款视作财政性资金、救济优惠贷款加以挤占挪用。在选择贷款和权衡成本风险时，政策性贷款必然成为首选方案，从而使政策性银行资产运用一开始就产生不良债权的隐患。
3.合理界定政府机关对政策性银行的干预界限。
政策性银行的设立，事实上为政府机关干预其健康运行埋下了伏笔，从而有可能使政策性银行成为政府机关的附庸，成为事实上的“第二财政”。由于发展中国家的政府经常会在财政上陷入困境，因而他们常常不由自主地向政策性银行转嫁财政赤字，形成对政策性银行的过度干预。在这一方面，韩国政府显得十分突出。韩国政府曾过多干预政策性银行的活动，导致银行恶性债权增加，降低了金融效率，出现“颓化银行”。80年代以来，随着韩国由“政府主导型”向“民间主导型”管理模式的转变，逐步减少了政府直接干预。而有些发展中国家政策性银行产生的上述问题没有得到及时解决，如菲律宾开发银行的倒闭就是由于政府过多干预造成银行恶性债权膨胀。1986年，菲政府对政策性银行补贴高达GNP的3.4%。
4.培育政策性金融债券市场，包括发行市场和流通市场。
政策性金融债券从信用等级看，是仅次于国债的一种准政府债券。与国债相比，政策性金融债券发行品种少，收益率较低，其发行主要是通过中央银行利用行政摊派方式，由各家国有银行和金融机构认购（包括城市信用社、邮政储蓄机构）。政策性金融债券利率低，流动性较差，未形成流通转让的市场机制。另外，由中央银行组织发行、商业银行认购的金融债券仍然未切断中央银行基础货币与政策性银行资产运用的“脐带”，政策性银行筹资的最后担保者应是财政，而不是中央银行，现行的筹资方式不利于建立以国家财政信用担保为主的政策性银行融资机制。
5.完善政策性银行的法制环境。
许多国家在成立政策性银行之前，都通过立法的形式对政策性银行的机构设置和各项业务活动作出明确而具体的规定，如日本每家政策性银行都有一部相应的法规，以规范政策性银行业务经营，为政策性银行提供法律保障。我国尽管也有一些相关的条例，但还没有制定规范化的政策性银行法，立法的滞后不利于政策性银行经营机制的完善，也不利于为政策性银行的动作创造良好的外部环境。
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