国际环境政治中的“认知共同体”理论评述，本文主要内容关键词为：共同体论文,认知论文,理论论文,政治论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C20；X22文献标识码：A文章编号：1671-7023(2010)02-0106-06
全球环境问题的兴起以及实现有效的国际环境合作是近三十多年来国际关系领域中的热点问题之一，国际社会应对这些环境问题的全球环境治理体系也逐步形成和演进[1]]。由于全球环境问题的复杂性、不确定性、相互依赖性以及解决这些问题的技术专业性，决策者在面对这些问题的时候经常需要求助于相关领域的科学家，在问题特性的理解、议题界定、厘清国家利益所在以及提供行动的选择等方面提供帮助。由此，科学家在国际环境领域中的参与度也比其它领域相对较高。另外，全球环境问题在国际关系领域中所带来的挑战不仅体现在国际关系的实践中，而且对传统的国际合作理论也提出了挑战，传统的国际合作理论在理解和解释国际环境合作时有些捉襟见肘。建构主义国际关系理论学者尤其是以美国马萨诸塞大学政治学系Peter M．Haas教授为代表所发展的“认知共同体”(epistemic community)理论在理解和解释科学家群体尤其是跨国科学家联盟所构成的“认知共同体”在全球环境治理中的作用以及如何有效地促进国际环境合作方面提供了新的视角。
一、“认知共同体”：概念界定
“认知共同体”概念是由国际关系中的弱建构主义学者发展出来的，它从施动者(agent)的角度理解与观念形成相关的行为者以及新观念或政策原则的形成，及其进入政治进程的路径及作用机理。哈佛大学的John G．Ruggie最早把认知共同体概念引入国际关系研究[2]，加州大学伯克莱分校的Ernst B．Haas和美国马萨诸塞大学的Peter M．Haas父子两人对认知共同体进行了更为深入的研究[3][4]，尤其是Peter M．Haas在1992年主编的《国际组织》杂志专辑《权利、知识与国际政策协调》及其早期著作中，对“认知共同体”这一概念进一步深化与拓展[5]。
根据Peter M．Haas的理解，“认知共同体”是指“一个由某一特定领域有公认的专长和能力、具有该领域政策上的知识权威的专家所组成的网络。虽然一个‘认知共同体’的成员可能会由来自于不同学科、具有不同学术背景的专家组成，但他们(1)有一套共同信仰的规范和原则，这为共同体成员的社会行动提供了价值基础；(2)有共同的因果关系认识，这是他们通过对他们领域中的一系列核心问题的实践进行分析得出来的，而这能够帮助他们说明可能的政策行为和所希望的结果之间存在的多种联系；(3)有共同的关于有效性和合法性(validity)的理念，这是主体间性的，是从内部界定评估他们所专长领域的知识的重要性和价值的标准；(4)有共同的政策计划，指和在他们专业能力指导下的一系列问题相关的一套共同实践，他们深信这样的实践会增进人类的福祉”[5]。因此，透过“认知共同体”视角分析国际环境合作的时候，其关注的重心不是结果，而是过程。“在识别和框定正在处理的问题以及形塑参与者理解他们收益的过程中，认知共同体能够起到关键的作用，即便把制度形成的实际过程完全当作一种综合的讨价还价的形式来分析。”[6]
由于具有以上的共同点，他们对问题的认知、对信息的解读、对应对问题的行动方案以及对决策者的行动计划都会提出相同的或相似的建议，因此，当决策者向他们求助的时候，尤其是不同国家的决策者针对某一议题求助于同一个的成员时，决策者就可能得到对问题“趋同的”认知和采取类似行动的建议。
“认知共同体”的成员不局限于某一学科的限制，通常其成员的多学科性使其能更全面地对决策者提出有效的政策。除自然科学家之外，社会科学家或任何在该领域有所成就的个人都可以成为“认知共同体”的成员。但是，与其它利益集团不同，认知共同体与利益集团以及其它在政策制定过程中起重要作用的团体相区别的一个显著特征就是其社会化的真理检验能力和共同的因果关系信念。构成“认知共同体”成员的基础是对相关议题的共同理念、共有的政策专长和对问题因果关系的认同”[7]，而不是构成其它利益集团基础的集团利益或者其它私利。另外，与利益集团不同，当有新的或者反常的科学发现对“认知共同体”所拥有的共同理念提出挑战时，与一般的利益集团不同，“认知共同体”通常采取更为谨慎的态度从政策领域中“退出”，对这些新的或者反常的科学发现做进一步的研究，在形成新的共识之前，他们一般不对政策提出任何的建议[8]。
二、“认知共同体”兴起的条件及作用机理
并不是每个议题领域中都会出现“认知共同体”，只有具备一定的条件，才可能出现。首先，在一些科学研究广泛运用于政策制定的议题领域中，如环境保护、经济发展、能源开发等，因此，在自然科学、工程科学、生态学以及经济学的学科中，较为容易出现“认知共同体”；其次，“认知共同体”成员所从事的科学研究大都相对独立，不需要“天价”的科研经费，其研究活动并不直接与提供经费的机构有密切的关系，而在那些需要巨额研究经费的领域如核武器、原子能等领域，则较难出现“认知共同体”，因为在这些领域中“科学政治化”现象较为严重，科学家很难拥有自由的立场与研究活动；最后，一些突发性事件如环境灾难、经济危机等，也容易诱发“认知共同体”的出现，因为在这种情况下，决策者急需相关专家的支持来帮助他们进行决策[9]。可见，“认知共同体”兴起的逻辑和条件主要有四个：议题的复杂性与不确定性、决策者对“有用的知识”的需求、科学家对议题认识的共识性、科学家参与决策的制度化。
由于决策者所面临的问题的复杂性与不确定性，决策者在决策时往往不得不求助于相关专家。因此科学知识尤其是“有用的知识”(usable knowledge)或者“与政策相关的知识”(policy relevant knowledge)在应对全球环境问题的决策中显得尤为重要。科学家的研究要成为“有用的知识”，必须具备可信性(credibility)、合法性(legitimacy)和适时性(saliency)[10]。可信性是指科学家所提供的事实、理论、观念、模型、因果关系和政策选择是“正确的”，或者至少与其它信息相比更符合世界运行的一般规律；合法性主要是从程序的角度考察，指的是科学家所提供的信息是“合法的”，即在信息的产出过程中尽可能少地存在偏见并且获得广泛的参与；适时性是指这些信息被及时提供出来，所包含的正是决策者当时所需要的信息[11]。在实践中这三个方面并不孤立，可信性与合法性通常是相互影响的，通过“合法的”程序所产出的信息一般来说也会是精确的和易被接受的；可信性与适时性之间可能会因为知识生产和积累的长期性与决策者对“政策相关知识”需求的短期性之间存在些许矛盾。而在实践当中，应决策者需要而产出的“应景性”的知识在合法性和影响力方面都不如在此之前已经存在的知识。在国际层面，应对全球环境问题等一系列复杂问题必须以“有用的知识”来对决策者进行决策指导，而对“有用的知识”的需求以及对共同问题的关切也使相关领域的科学家跨越国界进行交流与合作，以促进对共同关系问题的理解并力图达成共识，并对决策者的决策提出行动建议。
“认知共同体”提供专业的建议，厘清复杂问题中的因果关系，帮助决策者界定国家收益，为集体争论框定范围和确定协商的重点，其作用机理具体为以下三个方面。
1.界定议题。信息不足以及议题的不确定性是决策者经常面临的问题，而这在应对如全球环境这样的复杂问题中尤为突出。决策者在信息不足以及议题具有不确定性的情况下，很难明确地理解其所面对的问题，更不用说针对议题做出行动选择了。在这样的情况下，决策者对与“政策相关的信息”就有很高的需求，而“认知共同体”就可以通过一定的渠道为决策者提供信息，帮助决策者理解其所面临的议题。[12]另外由于“认识共同体”中的科学家在考虑问题的时候通常不囿于政治家所面临的私利、代表特定选民等狭隘性的限制，因此能够从更为全面的角度对议题进行理解和界定，能够更为清晰地理解不同议题之间的联系及相互影响等。
2.界定行动方案。决策者在进行决策的时候不仅仅要求认知共同体帮助他们理解所面临的议题的性质、因果关系等，还需要能够提供应对问题的政策选择。“认知共同体”由于其所具有的“政策相关知识”，所以能够为决策者提供如何行动的选择。但是所提供的选择方案一般不会是唯一的，而会对各种政策方案进行概率分析，以使决策者清楚行动与不行动、如何行动等所产生相关影响的不同概率。
3.界定国家利益。“认知共同体”可以帮助决策者界定并理解在相关议题中的国家利益，这可以通过直接向国家阐明国家利益或通过界定议题或提供行动方案选择的过程间接影响决策者对国家利益的理解和界定；同时，一个国家对自己利益的界定或重塑，也会影响其它国家对本国利益的重新界定和塑造。在一个良性环境中，这样的重新界定和塑造会形成一种有利于国家合作的环境和趋势。
三、实践中的“认知共同体”
根据Peter M．Haas对多个案例进行研究发现，在地中海沿岸各国治理地中海的污染于1975年达成的《地中海行动计划》中，在国际社会减少生产和使用损耗臭氧层物质的《维也纳公约》及其《蒙特利尔议定书》的形成个案中都存在一个比较活跃并且具有较大影响的“认知共同体”；在全球气候变化领域中，也存在一个“认知共同体”，但其影响较弱。
1.《地中海行动计划》中的“认知共同体”：变“不可能”为“可能”
地中海的环境污染问题，在上世纪60年代末就变得比较严重。但当时由于缺乏对地中海环境问题的科学研究，对于造成污染的根源、种类、程度和对策等都不确定。另外，地中海周边的十几个国家关系错综复杂，如阿尔及利亚痛恨法国以前的殖民统治，阿尔及利亚和摩洛哥为西撒哈拉打过仗，阿拉伯和以色列之间多年的敌意以及希腊和土耳其之间的世仇等，这些都使得“拯救地中海”的集体行动看上去是“不可能完成的任务”[13]。
由于地中海污染问题的严重性以及采取行动的紧迫性，一些国家的科学家单独或者进行双边的研究与协调，但这样小规模行动难以应对治理地中海污染这样的多国性、系统性问题。在联合国环境规划署的协调下，来自各国的科学家和政府官员共同构成了针对地中海环境问题的“认知共同体”，在这个“认知共同体”中，有希腊、以色列、西班牙和埃及的政府官员，有法国模型和系统研究人员，有联合国教科文组织的官员，也有联合国粮农组织的律师等，他们对地中海环境问题的原因以及应该采取的措施有共同的看法。联合国环境规划署还积极设计各种研究项目，吸引地中海周边各国更多人的参与。联合国环境规划署努力与这些国家的科学家积极沟通与协调，这些科学家又可以通过自己的研究与国际项目的参与来影响本国政府的决策。
在联合国环境规划署的努力下，1975年2月，16个地中海国家通过了环境署提出的《地中海行动计划》。随后，在这一计划的框架下，1976年地中海各国还订立了《巴塞罗纳条约》、《海洋倾废协议》和《油污紧急处理协议》等，并在马耳他建立了“区域海洋污染应急中心”。至1985年，几乎所有的地中海国家都建立了环保部或环保局，其工作人员和顾问中，不少是“认知共同体”的成员，除了摩洛哥、塞浦路斯、黎巴嫩、阿尔巴尼亚和叙利亚之外，其它所有的地中海国家都制定了相关的污染控制法律。1995年，各国制定了“地中海二期行动计划”，内容包括陆源污染控制、特别保护区、历史遗迹和污染防治的科研等，这标志着地中海周边国家在环境保护上迈上了新台阶。实践证明，实施《地中海行动计划》最积极的国家，也是广泛参与“认知共同体”并在各国具有相当影响力的国家；实施《地中海行动计划》不积极的国家，也是参与“认知共同体”较少或者“认知共同体”成员在该国缺乏足够影响力的国家[14]。
2.“臭氧层外交”中的“认知共同体”：促进国际集体行动的推动者
“臭氧层外交”也是国际环境合作的一个典范，其中“认知共同体”在收集信息、发布信息、议题界定以及提供政策选择来促进各国政策协调与国际合作等方面起了重要的作用。
早在1974年，美国科学家就提出，世界上大量生产和使用的氯氟烃类物质(CFCs)扩散至臭氧层，加速了臭氧的消耗。但当时科学界对此尚有不少质疑，决策者对此的关注更少。但科学家并没有停止对这个问题的研究，新成立的联合国环境规划署等相关国际组织也开始关注这个问题。1977年3月，联合国环境规划署专门召集主题为“臭氧层国际会议”，对这个问题进行研究，并探讨国际社会的行动方案。为协调科学家的行动，联合国环境规划署还成立了臭氧层国际协调委员会，委员会的成员包括对臭氧层问题感兴趣的所有国际组织和非政府组织等。1985年英国科学家乔·法曼在《自然》杂志上发表文章，正式阐述了南极上空春季臭氧空洞存在的问题。“臭氧空洞”的出现尤其是“空洞”照片的发表，极大地激起了民众对这个问题的关注进而要求国际社会立即采取行动。至此，国际社会对破坏臭氧层物质的原因基本有了统一的认识，并意识到需要协调行动来保护臭氧层。在联合国环境规划署的协调下，成立了针对达成国际公约的法律与技术专家委员会，委员会在1982-1985年间召集过七次会议，讨论保护臭氧层公约的草案问题。[15]随后于1986．年3月签署《保护臭氧层的维也纳公约》。公约对臭氧层保护的一般性原则做出了规定，并为保护臭氧层进行国际合作和政策协调取得了共识，国际社会在保护臭氧层的道路上迈出了第一步。
国际社会保护臭氧层更为重要的一步是1987年《蒙特利尔议定书》的签署，议定书中规定了主要国家减少生产、使用消耗臭氧层物质的具体措施。而“认知共同体”在影响主要国家的政策选择与界定其国家利益方面起了重要的作用。例如在美国，由美国环保局、联合国环境规划署、美国国务院的海洋、环境与科学事务局、美国国家航空航天局等在1986年前后多次召开联合会议并发布研究报告，表示控制CFCs的必要性。至1987年初，美国国内基本形成了一致的立场，即分三阶段逐步淘汰使用CFCs，至2012年彻底停止CFCs的生产和使用。
3.全球气候变化领域中的“认知共同体”：建构中的“共同体”
全球气候变化可以说是国际社会面临的最大的“集体行动”问题。借鉴“认知共同体”在促进“臭氧层外交”成功的经验，在国际气候领域中决策者也有意识地广泛采纳科学家的意见并将科学家参与决策咨询制度化[16]。
在联合国框架下成立的世界气象组织(WMO)和政府间气候变化专门委员会(IPCC)就为不同国家之间、科学家之间的交流提供了平台。WMO是联合国的一个专门机构，其所关注的主要领域包括气候变化的监测等方面的研究。IPCC由WMO和UNEP共同成立，是目前国际上研究气候变化问题的一个权威性科学团体，但它并不进行实质性研究，主要是基于同行评议和已经出版的文献，对全球气候变化及其对社会经济造成的影响进行综合的、客观的、公开的、透明的评估，并提出报告，为决策者提供参考。迄今为止，IPCC已经推出四次评估报告。1990年的第一次评估报告，直接推动了1992年达成的《联合国气候变化框架公约》；1995年的第二次评估报告，则对国际社会通过《京都议定书》奠定了基础；2001年的第三次评估报告，对《马拉咔什协定》的达成起重要作用；IPCC在2007年推出第四次评估报告，意在对后《京都议定书》时代国际气候合作提供决策参考。
另外，在国内层面，各国政府在进行气候领域的决策时，也都向相关领域的科学家进行咨询。许多国家的环保部门都拥有科学顾问委员会，其职员中大都以相关领域的科学家为主，这些科学家大都与国际学术界联系比较密切，并经常参加相关国际会议。中国在2007年也成立了国家气候变化专家委员会，直接为我国的气候谈判和国际政策协调提供咨询。委员中不乏参加IPCC报告编写的中方科学家如社科院的潘家华、中国气象局的丁一汇等。
似乎在气候变化领域中也形成了一个“认知共同体”，但国际社会围绕气候变化问题的政策协调异常艰难。国际社会久已期待的于2009年12月召开的哥本哈根会议，也仅以一个空洞的政治宣言草草了事。“认知共同体”在气候变化领域中的作用似乎并不明显。确实，Peter M.Haas对气候变化领域中“认知共同体”在短期内的作用也并不乐观，他认为与其它领域相比，气候变化领域中的“认知共同体”的影响较小，主要有三方面原因[17]37。首先，在气候变化领域中科学共识性的程度对于制定明确的气候政策来说还不够。尽管科学家对风险存有共识，但对这些风险何时何地发生共识度不高，这使得基于他们的理解来制定明确的政策变得困难，因此，他们在向决策者提供政策建议时并无足够的自信，决策者也很难从气候科学家那里得到“满意的”答案[18]；其次，政府控制IPCC进而对共识性知识的政治化削弱了IPCC报告的权威性，因为这些报告并不被认为是完全的不偏不倚的，例如IPCC的历次报告综合的“科学政治化”问题[19]；最后，应对气候变化的任何有意义的行动所需经济成本的规模和所面对的政治上的反对力量比国际议程上的任何其它问题都大，而气候变化问题不仅是“科学问题”，更是“政治问题”和“经济问题”，甚至在一些国家纯粹将应对气候变化问题的行动看成是“经济问题”，所以气候变化领域中的“认知共同体”在现阶段并未使国际社会达成有效的应对气候变化的行动也就不难理解。
四、结语：“认知共同体”理论的限度
“认知共同体”理论是较少的发展于国际环境政治领域的并影响国际政治的理论[20]，这一理论是在国际关系理论中新现实主义与新自由主义之间的辩论进入僵局，并在理解和解释国际关系新议题方面捉襟见肘从而难以形成有力论证的背景下提出的，它对传统的国际关系结构理论以及对真理、事实等进行反思与挑战，从动态角度来对国家利益的认知、国家以及国际组织的“社会习得”(social learning)过程等进行考察，认为国家并不是“实心球”，国家利益也并不是预先确定的，需要通过对知识、现象的认知和解读而不断形成和演化，而拥有这些知识的科学家群体即“认知共同体”在这一过程中起着重要的作用。这样一种独特的视角，在当前国际社会面临日益复杂议题的情况下，为理解国际合作提供了新的思路。
应该看到，实践中并不是每个国际环境议题领域都会出现“认知共同体”；即使在一些议题领域中出现了“认知共同体”，其作用的有效发挥还受制于国家权力以及国家对经济利益的考量以及国家采纳“认知共同体”建议作出行动改变的成本等因素的影响，如气候变化领域中的“认知共同体”并未对国家的政策协调起主要作用；另外，由于一些议题的高度复杂性与不确定性，所存在的“认知共同体”并非单一，尤其是有两种或者多种对问题的认识理念存在相互竞争的“认知共同体”时，就难以有效地发挥作用。对在同一个议题上存在两个或者多个在理念相互竞争的“认知共同体”时，哪个“认知共同体”能够胜出以及胜出的逻辑是什么，Peter M．Haas在其发展的“认知共同体”理论中鲜有涉及，这也是未来研究需要填补的一个盲区。最后，“认知共同体”在不同议题领域中的参与度也不一样，要使“认知共同体”有效地参与全球环境治理的决策，就必须将对科学知识的利用制度化，为“认知共同体”参与决策提供顺畅的渠道，从而为“认知共同体”更为有效地发挥作用提供良好的平台。
（感谢美国马萨诸塞大学政治学系Peter M．Haas教授的悉心指导。）
收稿日期：2009-11-23
注释：
①另见Peter M．Haas，Do Regimes Matter? Epistemic Communities and Mediterranean Pollution Control,International Organization,vol 43 issue 3,1989,pp.377-403；Peter M．Haas,Saving the Mecditerranean：The Politics of International Environmental Cooporation，New York：Columbia University Press，1990; Peter M．Haas，Obtaining International Environmental Protection Through Epistemlc Consensus，Millennium：Joumal of International Studies，Vol．19，NO．3，1990，pp．347-364；Peter M．Haas，Epistemic Communities and the Dynamics of International Environmental Cooperation,in Volker Rittberger & Peter Mayer ed.,Regime Theory and International Relations，Oxford：Oxford University Press，1995，pp．168-201．
标签：全球气候变化论文; 联合国环境规划署论文; 会议议题论文; 决策能力论文; 社会问题论文;