撤销地区、市县分治：行政区划调整新构想，本文主要内容关键词为：行政区划论文,市县论文,地区论文,新构想论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，中国对县（市）的管理主要有两大主体，一是省级派出机关地区行署，二是地市合并后的地级市。前种模式多见于欠发达的内陆省份，后种模式多见于经济发达的沿海地区。这两个层级的设立与划分，在计划经济体制下，对于减少省级管理幅度，加强对地方的统摄、管理与宏观调控起到了重要作用。但是，随着市场经济体制的确立和新机制的运行，各级政府的权力格局和政府职能范围已经发生重大变化。在此背景下，原有的层级设置和区划范围是否能够继续适应各地乃至全国的政治、经济和文化事业的发展，值得人们进行深入细致的研究。
多年来，通过地区机构改革的理论探索和实践总结，人们对地区改革之出路提出了三种较有代表性的方案：①建议参照自治州政府的做法，修改现行宪法中的有关条款，变地区行政公署为一级实制机构；②努力使地区行署由“实”变“虚”，恢复其派出机关的本来面目；③撤地建市，全部实行市管县领导体制。三种方案截然不同，各具特色。为支持其立论，各家皆广罗论理，力主已见，其中不难看出其合理之处，但我认为，这些都不是目前改革的最佳目标选择，亦不是解决地区问题的根本出路。最好的办法应当是撤销地区、市县分治，适当调整部分省市区划，最终实现省直接管理县（市）的新体制。
地区建制和市管县体制存在的问题
一、地区行署是目前我国行政管理层次中最为混乱不畅的一个层次，是集所有政府行政管理通病于一体的特殊层次。
1.职权超限行使。从法律上看， 行政公署是省级人民政府的派出机关，仅起代表作用，不能像中央、省、市、县那样行使一级政府的权力。对此，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条作过明确规定，1988年机构改革时又重新予以强调，指出，地区党政机关的主要任务是督促检查所属各县执行党的路线、方针、政策，完成上级部署的各项工作任务，地区不管企事业单位。但事实上这些规定已名存实亡，地区的职权已远远超出了“督导检查”的范围，权力高度集中，职能不断扩大，机构由虚变实，成为一级实实在在的、门类齐全的、庞大的“政府”机构，堂而皇之地履行着一级政府甚至一级政府之外的职权和职能。在机构设置上也与省级政府机构相对应，省里有什么，地区就设置什么，根本不研究自身性质和目标需要。
2.上下左右关系不顺。从纵向上看，由于没有法律规定， 省县（市）之间的计划、财政、物资、人事等管理事项，有时通过地区来实施，有时则由省直接实施；有些地区工作较实，有些则较虚；同时工作方式、行政尺度亦很不统一。从横向上看，地市矛盾突出，相互攀比严重，协调工作困难重重。省县之间的地级市和自治州机关与地区机关是平行平级的。地级市侧重城市工作，自治州侧重民族自治工作，地区侧重农村工作，但它们在执行党和国家的方针政策、领导本区域内经济建设等工作方面却大体相同，加之地区机关与地级市大多同在一地，各种利益关系相互交织，扯皮现象、攀比心理非常严重，使许多领导同志和党政综合部门的时间、精力白白地浪费在解决矛盾、协调关系上。
3.机构臃肿，人员膨胀。1984年地区机构改革时， 中央明确规定：地委工作机构设5～7个，行署工作机构设15～20个，总数不超过30个。目前，地区党委和行署机构实际上已达58个，其中党委8个左右， 行署50个，基本上与省、自治区的机构对口设置。机构之多，达到历史最高峰，且仍有膨胀之势。有了“庙”还需请“神”。因而，从领导者到办事员，再到各种工勤人员都要一应俱全地配备，加上近几年其它机构普遍存在的能上不能下、能进不能出等现象，机关工作人员恶性膨胀，既加重了财政负担，又使得人浮于事，效率可想而知。
以上问题，有的是因地区机构的存在而无法避免的普遍性问题，有的则是由此而派生的特殊矛盾。对此，中央曾三令五申要求解决，也采取过一些措施，但从未有过令人满意的改观。可以断言，在惯性的支撑和传统恶习的影响下，单靠内部和外部的修正、调整，地区行署的问题不可能得到彻底解决。
二、行署及地级市的设置使行政层次增多，信息失真失落率高，直接导致管理低效。
大量的理论研究结果证实，行政组织每多出一个层次，信息的失真失落率就会成倍增加，从科学管理角度而言，信息传递的中间环节要尽可能地减少，以缩短领导层与实施层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率。这里我们暂且撇开管理幅度问题，单就这一点而言，地区行署作为一个虚制机构的设定是与效率、目标背道而驰的。我国行政组织的实制层级，在实行市管县的省份是中央—省—市—县（市）—乡（镇）五级，其它省份是中央—省—县（市）—乡（镇），加上省级派出机关地区行署和县（市）派出机构区公所则高达6级， 这在世界上只有原苏联实行过。在世界约200个国家和地区中，有8个因属微型类地方只设一级，其余国家中有25个国家设立两级，67个国家设立三级，如澳大利亚、巴西、加拿大、波兰、日本、罗马尼亚、奥地利、比利时、荷兰等国家，不论是虚制还是实制只有3级， 而设置虚制机构管理县（市）的更为罕见。由于管理层次过多，导致沟通缓慢，信息阻滞，中央及相应上级的政令贯彻不能及时到位，各项政策法令难以有效地传至基层，而基层出现的问题，提出的意见和建议也难以迅速有效地反馈给上级。这是目前造成行政效率低下的重要原因之一。
三、市管县体制矛盾百出，弊大利小。
某些省份在体制上撤销地区，地市合并变原来的地管县为市管县。许多人认为已经找到了解决地区行署问题的有效途径。其实这是盲目乐观。一方面，这一变化只是形式的调整，只是通过合并取消了虚制，缩小了横向上的机构数量，而作为管辖县（市）的层级，包括人员数量，并未有丝毫变动，其权力关系也只是在横向上作了转移。另一方面，市管县（市）本身又带来了许多难以解决的难题：
一是“小马拉大车”。在管县（市）城市中只有少数经济实力雄厚、技术力量和辐射能力强，而大多数自顾不暇，经济力量有限，工业基础薄弱，靠诸等城市去带动六七个，甚至十几个县（市）走城乡一体化的道路，就等于给一匹雏马强套上缰索去拖装满辎重的货车，显得力不从心。
江苏省各省辖市1990年经济实力比较表〔1〕
产值：亿元面积：平方公里
市区工业 应带
实带 应增减
市 名 总产值 面积
面积
面积
南 京 243.79 25054 6516 +18538
无 锡 163.47 16800 4650 +12158
徐 州
79.49
8169 11258 -3089
常 州 123.68 12711 4371 -8340
苏 州 124.75 12821 8468 +4353
南 通
74.36
7642 9140 -1498
连云港
28.22
2900 6327 -3427
淮 阴
30.56
3141 19548 -16407
盐 城
23.15
2379 14983 -12604
扬 州
46.49
4779 12431 -7653
镇 江
50.22
5161 3843 +1318
应辖县
实辖县
应增减县
(市)数(个)
(市)数(个)(市)数(个)
16
5+11
11
3 +8
5
6 -1
8
3 +5
8
6 +2
5
6 -1
2
3 -1
2
11-9
1
7 -6
3
10-7
3
4 -1
表中可以看出，全省11个省辖市超出应辖市县（市）数量、具有辐射带动能力的只有4个市，其余的7个市都不同程度地超出了自身的能量，其中以淮阴、扬州、盐城市最为严重。1996年经国务院批准，淮阴、扬州二市一分为二，分别组建宿迁市和泰州市，为两市减轻了沉重的负担和压力。
二是市“刮”县，市“吃”县。落后地区、发达地区莫不如此，表现在：不断截留省级下放的各种权力，下侵基层的各种权益，迫使县（市）事事请示，件件审批，严重地挫伤了下级的积极性。同时，一些部门还不断地向县（市）设置对口机构，以此来维护本部门和本系统的利益，致使机构臃肿，人员膨胀。此外，各种摊派也接踵而至，农民负担沉重。
三是重工抑农，厚工薄农。市建制和县建制是性质和功能均不相同的行政建制，宏观上市偏重于工商业和科技文卫事业，县偏重于农业经济。市作为一级领导机关，其思路不可避免强调以城市经济为主，对农村工作的重要性很难提到正确的位置，往往孤立地强调工业生产、城市建设和商业贸易而忽视对农村产业结构的研究和对农业应有的投入。目前农业问题严峻，其中市管县体制负有不可推卸的责任。
四是通过“市管县”、市县合治实现农村社区都市化并非唯一途径。考察当代资本主义国家实现农村社区城市化的过程，几乎没有一个国家是通过“市管县”即市县合治来实现的。发达资本主义国家往往是通过国家的宏观调控和联邦的有针对性的政策指导，加强对农村事业的投入，并制订各种优惠政策和法律保障，鼓励和动员私人资本投入到农村的各项事业。实践证明这是一种行之有效的方法。
撤销地级建制，省直接管理县市的可能性
设立地区行署和地级市来管理县（市）的初衷是为了减少省级幅度，加强对县（市）控制，实现稳定、统一的行政目标。现在如果一下子撤销这一层级，实行新的行政控制体系，带来的最大问题就是省级幅度骤然增大。这是否意味着这一设想从根本上行不通呢？不是的。原因在于：
一、以分散、自由为核心特征的市场经济体制的确立，为扩大管理幅度提供了可能性。
固若金汤的计划经济体制是以各级政府的高度垄断为主要特征的。它政企不分、政事不分、政社不分，经济与社会事务完全由政府包揽和经营。尽管各级政府殚精竭虑，但仍然是捉襟见肘、顾此失彼。为此，便以增设层次，减少幅度，建立更加系统、严密的组织机构来减轻管理负担。可以说行政干预过多过细是我国管理层次过多的根本原因。
市场经济体制的确立，打破了计划经济体制传统的管理思想和管理模式。政府主导型的资源配置模式被市场主导型的配置模式所取代，各级政府按照“凡是适宜于市场和下级办的事情，统统交给市场和下边”的指导思想，重新调整权力关系、职能范围和管理方式，省级政府的管理权限范围大大缩小。以经济调控为例，大量的经济职能，如制订指导性中长期计划、财政政策、金融政策、产业政策、收入政策等等，均由中央政府及其授权职能部门行使，省级政府已无权、无力行使这些权力。随着市场发育程度的提高和市场机制的不断完善，自上而下直接控制经济的行政体系逐步失去功能，省级政府的职能范围变得愈来愈狭小。在此情况下，撤销地区建制，省直接管理县（市），尽管管理幅度大增，但是不会感到力不从心，而是游刃有余。
二、区域经济关系日益密切，行政区域的经济结构、社会结构、文化结构受到严重冲击，原有的行政隶属关系在经济上日益淡化。
行政区是国家为了推行政务、管理社会事务而划分的各级地方区域。经济区是以城市为中心，依据经济发展的内在联系，城市与城市之间所形成的区域网络。前者是行政权力干预的结果，后者是商品交往过程中自发形成的产物。二者在不同的政治经济条件下形成不同的格局。在行政原则的控制影响下，行政区与经济区相一致，即处于较高行政中心地的组织对周围低级中心地提供服务，各种供应关系或支配关系处于行政区内。在市场控制原则下，市场供应状况是一个较高一级中心地除供应它本身外，还供应其它次一级中心地的1/3〔2〕， 这样就形成了与行政区权力范围明显不一致的重复交织状况，并进而形成经济区与行政区的不一致。
行政区与经济区关系的变化，说明在市场经济条件下，政治和经济作为两个相对独立的系统在按照各自的规律运行，政治因素由经济活动的内在依据逐渐转变为外部条件。这样，随着城市经济区的形成，省作为一级经济区将受到严重破坏。以江苏为例，苏、锡、常、通以及东部沿海城市和上海自然组合所形成的上海经济区，跨江苏、上海和浙江三个行政区。在北部，形成了以徐州为中心城市，联合鲁南、豫东、皖北和苏北四个不同行政区的淮海经济区。经济区内各利益主体之间的关系最突出最主要地表现为商品交换关系，几乎不存在行政上的带与不带的关系。因此，继续通过地区或市管县体制来维系旧的区划上的关系已毫无意义。
三、现代办公手段的普及和科学管理水平的提高，为扩大省级管理幅度，省直接管县（市）提供了有利的物质和技术保证。
随着科学技术的不断进步，传统的办公设备、办公手段逐步退出历史舞台，以电子计算机为基础的各种现代化办公手段纷纷登场、大显身手。程控电话、移动电话、传真机、复印机、电子计算机等设备日益普及。它们延伸了人们的手臂，扩展了人们的大脑，使得大批公务员面对错综复杂，甚至瞬息万变的行政现象、行政问题从容不迫。加之高速公路、飞机、快速火车的开通，以及各种小汽车的普遍使用，省与县之间，不仅通讯上便捷，而且交通上便利，大大缩短了省与县之间在时间和空间上的距离。与此同时，现代公务员及领导者的文化知识、专业技术水平及管理能力大大提高，对纷繁复杂的行政事务和大量的服务内容具有充足的能力予以解决。这也是世界各国普遍实行大幅度管理模式的重要原因之一。
省直接管理县市的基本思路和构想
撤销省与县（市）之间的实制或虚制行政建制，所带来的直接变化是省级管理幅度陡然增大。全国2181县（市），近200 个地级建制，共计约2400个幅度，按32个省、区计算，每个省区的幅度约88个，若除去像海南之类的小省，有些超大省的幅度则更大。尽管前面我们已从权力关系调整、经济区的日益成熟、管理手段现代化程度不断提高等方面阐述了扩大幅度的可行性和必然性，但也并非幅度越大越好，而是主张在新的条件下应有合理适中的管理幅度。
从行政度用公式〔3〕来看，P.S大，N又很大， 行政度就会超出析出点，只有设置中间层次，才能缩小管理幅度。但是如果P、S都很小，只是N大，那么减少中间层次则无关大局。在此理论基础上， 行政区划常常出现多种类型，一种是地方一级行政单位数量多——管理层次少模式，一种是地方一级行政单位数量少——管理层次多模式。西方国家地方一级行政单位一般比较多，因而，中央或联邦的幅度很大，管理层次多呈3～4级，即我们通常所说的“多—少”模式。我们试将美、日、法、匈牙利、西班牙、波兰及中国N、P、S情况列表如下：〔4〕
一级行政区 一级行政区平均管辖范围
国 名
数量(个) 二级行政区数
面积(km[2]) 人口(万人)
美 国 51 412.6 183529470.6
日 本 47
69.3
8043255.3
法 国 99 379.5
5566 54.5
匈牙利 24 336.8
3875 44.7
西班牙 50 160.8 11000 75.3
波 兰 49
58.7
6388 19.0
中 国 32166 300000 3750
我国基本上采取的是“少—多模式”，即省级数量少，管理层次多的管理模式。其中管理层次历史上虚实总数多达7层， 在世界上除前苏联外是绝无仅有的。由于一级行政区划数量少，造成对下幅度过大，因而每个省均采用地区建制或市管县体制减轻压力。而从不考虑采取增加一级行政区数即划小省级单位来减少管理幅度的世界通行做法来缓解矛盾，这不能不令人感到遗憾。
早在1972年，尼克松曾建议我国政府划小一级行政区域规模，把现有的30个省市自治区扩展为50个左右。但在高度集权的时期，扩大一级行政数量无疑等于削弱集权的效力，因而这一建议不可能引起人们的重视。20多年过去了，在人们重新思考市场分权体制下的区划问题时，这位前总统的建议不能不引起人们的兴趣。笔者认为，这一建议具有一定的科学性和合理性。首先它有利于各地更好地因地制宜，使各地区更有效地制定和采取切合实际的政策和地方性法规，避免“一刀切”。以江苏为例，长江天堑将全省割成了苏南苏北两段，地理上的自然分割，也形成了经济文化上的巨大差异。1995年，人均国内生产总值苏南达15227元，苏北仅为3852元；在总量上苏北大致落后苏南14年。 发展中的个性差异与各项政策上的一统化形成巨大反差。其次，有利于减少管理层次，缩短信息周期，提高管理效率。第三，有利于形成更有力的竞争态势，使分散主体之间相互竞争，形成活力。一个省如果幅度过大一是易形成官僚主义，二是易形成工作上的惰性和僵化。第四，有利于增加工作透明度，便于自上而下、自下而上地相互监督，从而有效地避免工作的主观性、随意性。最后，有利于解决省与省之间比例失调、大小不均的问题。目前，我国许多省存在着地域悬殊过大，人口、经济状况不平衡的问题，给管理工作带来一系列难题。如山东近1亿人口， 而海南仅620万，不及江苏的一个地级市。
增加地方一级行政区划建制数量，可以通过三个途径来实现，一是划小大省规模，增加省的数量。如已经实施的把广东省划分为广东、海南二个省的方案。其它大省，亦可以根据地理位置、经济状况、商品流通范围、人文风俗习惯等因素作出调整。如划出山东的南部（鲁南）、河南的东部（豫东）、安徽的北部（皖北）、江苏的北部（苏北）等部分地区，形成以徐州为中心的新的省份，既能满足已经日趋成熟的淮海经济区的经济发展需要，又能缩小周边省实行省管县体制后的管理幅度，同时也可以为陆桥经济的发展和欠发达地区采取特殊的经济政策提供良好的条件。二是条件成熟的、非省会城市升格为直辖市。已经实施的重庆市即属于此类型。以后像大连市、深圳市、青岛市也都可以照搬这一模式，事实上，它们在经济上已享受省级待遇，和省之间的关系早已不像其它省辖市那样具有严格的层级隶属关系了。三是成立若干特别行政区。已经成立和即将成立的香港和澳门就是这一类型的代表。今后，对台湾省、首都地区、个别民族自治地方都可以采用这一模式。届时，我国的一级行政区建制将达50～60个。既解决原有的矛盾，又适应我国市场经济发展的迫切要求，也符合世界各国发展的基本规律。
当然，重新调整区划是一项复杂的工程，涉及政治、经济、文化等各方面，有可能会引起某些局部的不稳定因素。但是，只要我们能充分研究、精心组织、讲求原则、严守纪律，就不会影响整个社会稳定和改革进程，就不会造成大的动荡和混乱。海南省和重庆直辖市成立的实践过程，已向我们预示出未来的目标和成功的希望。
注释：
〔1〕〔4〕王庭槐、卞维庆：《市管县行政体制剖析及改革设想》，《南京师大学报》1995年第4期。
〔2〕W·克利斯泰勒：《城市的系统》，载《地理译丛》1964年第4期。
〔3〕行政度用公式：D＝A·f（N,P,S,E），D为行政度，A 为管理体制系数，f为管理工作量，N为下级行政单位数量，P为辖区人口，S为辖区面积，E为经济发达程度。D与N、P、S、E是正相关，与交通条件、通讯条件呈负相关。当E不断增加，即经济得到发展时，在A、N、P、S不变的情况下，D也会不断增大。在此情况下， 管理部门首先采取的措施是增加公务员数量。但当E发展到一定程度， 而人员的不断增加对扩大的空间又无可奈何时，一般会采取另两种措施，一是将原来的区域划小，二是增加管理层次。
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