试论城乡统筹发展中的宁夏土地制度改革，本文主要内容关键词为：宁夏论文,制度改革论文,城乡论文,试论论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中共十八大报告指出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益分配比例”。他进一步提到，“要让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。这是党代会报告首次提及“征地制度改革”，说明党和政府在接下来的工作中将密切关注征地制度改革，将以前所未有的力度保护农民利益。农村土地制度改革在当前已成为我国推进新农村建设、统筹城乡发展、实现城市反哺农村的有力抓手，而“均等、公平、可持续”是当前城乡统筹背景下中国农村土地制度改革需要坚持和遵循的一个基本理念。
一、土地制度改革对城乡统筹发展的意义
土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。中国的经济体制改革是由农村改革率先启动并逐步向纵深推进的，而农村改革又是以土地制度改革为先导展开。从人民公社体制到建立土地所有权与经营权相互分离的土地制度，重新确立农户家庭经营的主体地位，构造了中国农业和农村经济发展的巨大活力。但是，必须看到，土地承包制度是在不改变农村集体所有性质和必须满足所有农村人口自行分配土地需求的严格约束下的制度创新，因而不可避免造成土地分散经营、土地产权不清的制度缺陷，造成农村土地难以合理流转和有效配置、难以市场化、征地补偿严重不足等问题。随着城市化、工业化的发展，农村土地制度改革日益成为焦点，推动农村土地承包经营权合理流转，对于发展农业适度规模经营，促进农业生产经营模式创新，提高农地利用效率具有重要的现实意义。
(一)土地制度改革是推动城乡统筹发展的有效手段
土地问题一直是“三农”问题的核心，也是统筹城乡的战略问题之一。农村土地制度又是土地问题的核心，是解决“三农”问题的突破口。现行的土地制度存在着缺陷和不公平，损害了农民的合法权益，阻碍城乡一体化的进程。改革现行农村土地制度，从农民的利益出发，保障农民土地的合法权益，是从根本上解决农村土地问题的正确选择，为解决“三农”问题指明了方向。土地制度改革也是实现农民收入持续增长，有效缩小城乡居民收入差距，城乡经济社会一体化快速发展的正确决策。
(二)土地制度改革是推进新型农业现代化建设的战略举措
土地制度改革有利于实现农业的现代化、产业化、规模化、市场化，从而促进农村集体土地利用结构和农业产业结构的合理调整，进一步促进土地要素资源的自由流动和城乡经济的协调发展，加快社会主义新农村建设。土地改革通过探索发展农村土地的新模式，打通农村土地市场与资本的对接通道，盘活农业部门的各种资产，提升农业的国际竞争力，推动农业的现代化发展。
(三)土地制度改革是推进新型工业化建设、促进农民就业和创业的重要条件
推进土地制度改革，可以使农民从土地的束缚上解脱出来，为新型工业化建设提供更多的劳动力。现行的土地制度把农民的身份与农地捆绑在一起，这实质上是增加了农民从事其他产业的成本。那些离开农村进城务工的农民，被排除在城市社会保障之外，相应的农村社会保障机制又缺乏，这些人仍然将农地作为最后的屏障。因此，农民被迫选择定居农村、做工于城市的生活。土地制度改革能确保农民的生活保障，解决农民的后顾之忧，为农民进城就业、创业创造了条件。
二、宁夏土地制度改革的探索及创新
近年宁夏以“小省区也能办大事”的精神，以制度建设和机制创新推动农村改革发展。在土地制度改革的探索及创新主要表现在土地流转方面，宁夏在稳定农村基本经营制度的前提下，加快建立县、乡、村三级土地流转管理和服务体系，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式，推进农村土地承包经营权合理流转，取得较好的效果。
(一)宁夏土地流转的现状
从2005年开始，宁夏出现规模化转让土地使用权的行动。截至2012年6月底，自治区土地承包经营权流转涉及农户21.5万户，占家庭承包农户的24.8％，比上年底增加3.3万户，增长17.9％；签订土地流转合同16.1万份，合同签订率达74.9％。土地流转涉及转包、出租、转让、互换、股份合作和其他流转形式。
(二)土地流转的特征
随着劳务产业和现代农业的发展，农业农村经济发展迅速，宁夏土地流转呈现以下五个特征。
1.土地流转进程加快，规模扩大。截至2012年上半年，全区农村土地承包经营权流转面积186.6万亩，占家庭承包经营耕地面积的16.5％。其中全区新增流转土地面积31.7万亩，流转面积比2011年增长20.5％，流转农户比2011年增长17.9％。农村土地承包经营权流转进程明显加快，流转规模不断扩大。
2.土地流转方式由单一向多样化发展。截至2012年6月底，全区农村土地承包经营权流转中，出租108.8万亩，占流转土地面积的58.3％；转包47.1万亩，占流转土地面积的25.2％；转让17.5万亩，互换8.8万亩，股份合作和其他形式4.4万亩，分别占流转土地面积的9.4％、4.7％和2.4％。在不同的县域有不同的流转方式，其中平罗、泾源等县通过土地信用社等中介组织进行流转；石嘴山市、惠农区和平罗县等地探索建立股份制农场，通过土地流转开展规模经营等，逐渐形成了转包、转让、互换、出租、股份合作、租赁和其他形式的土地流转方式，在探索创新现代农业经营形式上迈出了新步伐。
3.土地流转由零散向集中连片转变。随着各地产业结构调整力度的不断加大，土地流转的组织化程度显著提高，有序化流转已经成为我区农村土地流转的主流。基层政权组织特别是村委会(村集体经济组织)在引导农民规模、有序流转土地方面发挥了重要的组织作用。如兴庆区通贵乡引进宁夏昊王米业流转辖区1.12万亩土地，建立万亩有机水稻基地，参与土地流转的农户达到1050户，进一步提高了当地农业集约化、规模化经营水平。
4.经营主体多元化。宁夏各级政府一方面积极培育扶持壮大各类农村经济组织，另一方面鼓励扶持引导各类经济组织和个人共同参与农村土地流转，一大批农业龙头企业、经营大户和农民专业合作组织等经营主体成为农业集约经营和产业化经营的生力军。截至2012年6月底，全区有企业流转土地50.5万亩，专业合作组织流转土地32.5万亩，农户(含种植大户)流转土地80.5万亩，其他主体流转土地23.1万亩，分别占流转面积的27.1％、17.4％、43.1％和12.4％。合作社和其他主体流转土地与2011年年底相比，分别增长57.8％和22.9％。同时企业加大对流转土地的参与，与2011年相比增长了46％。在土地租赁价格相对低廉的宁夏，商人开始涉足土地流转，据国家统计局宁夏调查总队相关人士介绍，截至2010年年初转型为新型农场主的商人达几千人。①
5.流转服务逐步规范化。自2010年起，宁夏逐步实行了全区统一规范的农村土地承包经营权流转合同文本，合同签订率达74.9％。2012年与2011年底相比，流转合同签订率增长21.1％。农村土地流转服务体系建设明显加强。目前，全区已有203个县、乡(镇)成立了农村土地承包经营权流转服务机构，其中县级20个，占县级总数的90.9％，乡(镇)级183个，占乡(镇)总数的89.3％，宁夏农村土地流转管理和服务工作已逐步步入制度化、规范化。各级农村土地承包管理部门和土地流转服务机构积极开展服务，认真调查处理各类土地纠纷，2012年上半年全区共发生农村土地流转纠纷55件，调处55件，调处率达100％。
(三)土地银行的探索和创新
1.土地银行。土地银行是以土地产权抵押作为信用保证办理抵押贷款的一种金融机构，使土地经营者获得发展所需资金，解决土地经营者的资金短缺以实现农业投入的长期增长。农业自身的弱质性及宁夏农业生产条件、投资环境的相对劣性导致发展农业生产的融资渠道有限。此时土地银行的优越性就明显体现。2005年平罗县的一些村镇通过成立土地信用合作社(亦称土地银行)试点，把存贷机制引入农地经营，以促进农地流转和规模经营。入社村民以土地使用权作为本金存进合作社，每年换取利息，大户或者企业从合作社贷出土地，在不改变土地权属的前提下可以集中使用土地从事农业生产。农民存地得到的“存地费”，实际就是“农村土地承包经营权”的租金。平罗的土地银行试验事实上就等于“农地承包经营权”可以实现抵押，突破了法律关于“农地承包权不能抵押”的限制。从这个意义上看，平罗试验具有制度变迁的意义。
2.农村改革实验区。2011年12月，农业部确定平罗县为全国24个农村改革试验区之一，也是全国唯一的农村土地经营管理制度改革试验区。在推进农村土地经营管理制度改革进程中，平罗县积极探索建立以土地股份合作社为核心，以股份合作农场、家庭农场、村社联建合作社和村队企业化等为补充的现代农业发展模式，有效地促进了土地规模化流转，提高了土地资源利用率，促进了现代农业发展。平罗县对农村土地确权登记后，给农民发放了农村集体土地承包经营权、流转经营权和宅基地使用权等一系列产权证明，农民拿着这些产权证明，可把过去的不动产变为动产，向金融机构申请抵押贷款。此举破除了农村土地不能作为抵押物贷款的瓶颈，既拓宽了农村生产的融资渠道，又极大地发挥了土地资源的效益。2012年10月20日，平罗县通伏乡通城土地信用合作社种养大户杨进举，用流转土地经营权证作抵押，获得银行300万元贷款。当天，共有60位农民分别获得银行3万元至300万元的授信。截至2012年11月，全县共落实土地规模经营试验项目62个，流转土地7.6万多亩。平罗县率先在宁夏启动农村土地产权抵押贷款，标志着该农村土地改革实验区昂首起步。
三、城乡统筹发展的土地制度改革的对策建议
(一)制约土地制度改革的因素
1.传统户籍制度通过制约农村劳动力转移从而阻碍了土地制度改革。我国现行限制公民自由迁徙的二元户籍管理制度不仅限制了人口的城乡迁移，同时也限制了人口在农村之间和城镇之间的迁移，出现了大量的农村户口的城市居民，造成了大量的留守儿童、留守妇女和留守老人。可以这样说，农村人口的城镇化速度远远落后于农地的城镇化速度。
2.农村社会保障制度的不健全制约了土地制度改革。土地不仅是农民获得赖以生存的粮食源泉，同时也承担着大部分的社会保障功能，削弱了农民对农村土地制度进一步改革的要求。
3.土地产权不明晰，不利于保护耕地。在中国现行土地制度下，农村土地属于集体所有，国家为了公共利益可以将农村集体土地收归国有，转变为国有建设用地后售卖。这导致土地资产价格严重扭曲，破坏社会公平和市场规则。当前土地流转采取的是先由村委会将土地从农民手中以租赁形式集中，再由村委会与承租方签订租赁合同。村委会不是流转的实际主体，但是村委会又是发包方，这种流转方式一旦发生纠纷，不利于农民维护权益。
4.农地流转的非粮化倾向。农地流转的非粮化是指土地流转后，种粮大户、合作组织及企业等为追求更好的经济效益，将原来用于种植粮食作物的土地，用于发展设施蔬菜、育种、食用菌、特色林果、畜禽养殖、花卉等高附加值农业和经济作物。宁夏平原是全国12大商品粮生产基地之一，虽然有中粮集团20万亩高新农业种植基地，而更多的则是趋利性流转。“非粮化”倾向如果超过了一定的度，将会造成粮食产量急剧减少，威胁国家粮食安全。
5.征地补偿标准偏低，农民对土地增值收益分配方式不满。宁夏各市县(区)给失地农民的征地补偿，虽然总体上符合中央和自治区的规定，土地补偿费和安置补助费的总和不超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。每亩耕地的补偿费用仅有几万元，标准明显偏低，而作为祖辈以种田为生的农民来讲，他们被征收了土地，如果没有别的劳动技能，生活难以为继。另外，政府对土地一级市场实行垄断，低成本征地，高价格转让，被征土地增值收益是补偿给农民的几十倍。近年来，用地价格不断攀升，而农民的征地补偿却没有相应的增长。
6.农民对征地、土地流转意见不统一。少数农民不愿流转土地，更不愿失去土地，这就造成了征地和流转中的插花地，影响土地开发项目实施和农业的规模化经营效果。部分地区征地和土地流转后大部分农民的收入没有明显提升，50岁左右文化程度较低的中年农民就业困难、收入下降，其中有5％的农民土地流转后返贫，造成农村群体事件、暴力事件频发，城乡矛盾、官民矛盾激化，土地维权活动扩大。
(二)深化土地管理制度改革，促进城乡统筹发展
1.明晰土地产权，保障农民合法权益。土地产权要在法律意义上进行确定，在立法技术以及司法实践上给予保障。应确立农民作为农村土地的产权主体、交易主体与分配主体的地位，保障农民在推进城乡土地统筹过程中的参与权与利益分配权。在新一轮土地制度改革过程中，要保证被征地的农民生活水平不下降，有发展。在土地流转中，要坚持农民自愿的原则，在鼓励和引导农地流转，发展农业适度规模经营过程中，土地是否流转，以何种形式流转、流转价格是高是低，都要由农民自己决定，不能代替农民去决定流转。宁夏平罗的土地确权改革实验已经走在全国的前列，盘活了农民土地资产，对农村土地改革有很大的借鉴意义。
2.提高土地征地标准，保障农民财产收益权，建立城乡共享的土地收益分配机制。要让农民享受城市化、工业化带来的土地增值收益，除了土地承包经营权流转、提高农业的综合生产能力和产出效益；更重要的是，农业用地转为国家土地的增值收益，以及农村集体建设用地的增值收益，农民应该享受到这些土地流转中的增值收益。按照初次分配基于产权的原则，土地流转后，其所有者要享受增值后的收益，所以要明确土地流转后的土地收益在国家、企业、集体经济与农民之间的分配原则和比例。
目前，农村土地征用最大的矛盾在于补偿标准过低，农地通过征地变成非农地，但补偿却按农地来补，这显然很不合理，应该按照非农地的现行市场价补偿。在制定农村集体土地补偿标准时，要将土地与同类、同区域、同时间段的建设用地市场价格做类比，除公益性的征地，如公路、学校等基础设施建设外，被征收以后用作建设用地、重大工程的，应该参考基本的建设用地的地价，由农民与开发商共同解决，将更大比例的收益分配给农民。
3.推进农村土地流转的有效性。农民作为农村土地使用权流转的主体，在实行土地征用和流转过程中，要充分考虑农民的收益、长远发展及保障问题。政府应该将土地的城市化与农民的城市化同步，从农民、农业发展的目标来考虑制度变迁的方向和路径。土地征用和流转后不是单纯地把农民迁往城市，而是要在农村中形成新的社区，要让农村的文化、教育、交通等公共服务都发展起来。要大力发展第二、三产业，建设畅通的就业信息服务网络，从根本上解决农民就业问题，促进土地合理流转；要加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险和合作医疗等社会保障体系，消除农民后顾之忧。宁夏作为一个经济欠发达地区，2012年在全国率先实现了城乡养老与医疗保险的同等对待，但城乡统筹的社保体系建设工作依然艰巨。要加大财政支付的转移力度，建立农业风险的防范机制，同时在教育、文化、卫生等公共产品投入方面向农村大力倾斜；要改革现行的户籍制度，消除附加在户籍上的劳动、用工、住房、教育等不合理制度约束，为农村人口转移提供制度保障：要制定有关农村土地流转的具体的可操作性的法律、法规，为农地健康流转创造条件。以土地流转为基础推进城乡统筹发展，要建立一套行之有效的制度，保障城镇化的规范化操作，保障农民利益不受侵害。同时，确保解决农民土地流转后“人往那里去”的问题，即就业保障问题。完善覆盖城乡的就业促进体系和社会保障体系，把城乡就业人口全部纳入就业目标统筹安排，加大对农村基本公共产品的投入，缩小城乡公共服务水平的差距，缩小城乡居民收入差距与生活差距。
4.建立农地收益增长机制。要建立完善的农地流转监督体系和科学的农村土地评估体系，使土地估价有章可循，有法可依。对流转期限较长的土地，鼓励以实物计价，用实物或现金兑付，可以借鉴退耕还林还草补偿方式代替当前土地流转现金补偿方式。目前，宁夏土地流转的补偿价格较低，不超过700元/亩(河北土地流转的保底价1000元/亩)，这是在粮食充足的情况下获得土地使用权的价格，也是目前宁夏农村部分家庭青壮年劳动力缺乏，不愿种地的农民与流转方利益博弈的均衡点。根据现行的市场价格计算，一亩地的补偿金额约为200多斤大米的价格。在市场经济体系下，钱粮交易的实际情况是随着市场供求关系的变化而不断变化的，再加上货币贬值的因素，可以做出这样的判断，随着时间的推移，一亩地的流转补偿将买不到200斤大米，农民权益损失将与时间呈正比。建议考虑土地流转补偿方式借鉴退耕还林还草政策，采用“粮补”方式，或采用粮钱结合的方式进行补偿。以避免因物价上涨导致租金实际水平下降的问题。
5.加大对农民、种植大户、农民专业合作组织等土地流转的扶持力度。据第六次人口普查显示，宁夏有52.1％的农民，城镇化率不到50％。尽管城镇化、工业化的发展较快，但农民队伍依然庞大，农业生产依然以农户经营为主，这是农业生产本身的特性和农民的特点决定的。各级政府要明确土地流转的重点，防止土地流转过程中农地的“非农化”，遏制公司企业大面积、长时间的进入农业、农村。加大对农民、经营大户、农民专业合作组织等土地流转的扶持力度，解决好小农户和大市场的对接以及如何更好地为广大农户做好公共服务和基础设施建设的问题。
总之，为保证土地流转的健康发展，在土地流转过程中，应该注意把握好以下四个问题。一是谨慎地把握好农业、农村与农民之间的关系。如果片面地追求农业的集约化和产业化，而不顾农村的政治生态与农民的生存状况，其后果是难以想象的。二是真正尊重农民意愿，构建合理的各方利益格局，平衡好土地使用权的出让方与承租方的合理权益。政府必须从实际出发，积极探索在土地流转过程中，农民分享土地增值收益的政策与办法，维护农民应得的利益。三是采取有效措施，遏制投机商人在土地使用权流转中的投机炒作行为，严防以流转或直接圈地的形式，名义上是进行农业经营，实际上则进行了“非粮化”甚至“非农化”的“变形”。确保农村土地制度改革真正朝着农业产业化的道路发展。四是严格防止地方政府将土地流转作为增加收入的手段或作为地方“政绩”的形象工程，严重损害农民的利益。
注释：
①陈郁，杨乐．土地流转催生数千新型农场主[N].新消息报，2010－03－04。
标签：农村改革论文; 土地流转论文; 农民论文; 土地承包经营权流转合同论文; 农业发展论文; 三农论文; 农村论文; 组织保障论文;