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2006年以来，国务院及各级地方政府统一部署，初步在全国范围内建立了农村最低生活保障制度(简称农村低保制度)。农村低保制度作为一种针对性较强的救济方式纳入了政府治理视域。这一制度实施状况如何？为此，笔者在湖北、河南、陕西等省农村进行调查发现，低保对象构成复杂，低保制度的救助目标部分转化为村组干部的治理手段与治理资源。
谁能享受到低保
建立农村低保制度的目的在于，通过在全国建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国贫困人口的温饱问题。各地方政府，按照相关要求，制定了实施细则、经费来源，确定低保标准和对象范围，建立了申报、审核、审批；民主公示；资金发放；动态管理的低保制度。
低保制度因为面临着一系列技术性困境，其落实必须依靠村组体制。低保对象名单确定后按照要求应该进行民主公示，但村民评判谁该享有谁不该享有低保并不依据民政部门制定的规则，而是依据村庄生活的地方性知识。因此，实际享受低保救助的对象与政策有所出入。
一为困难户。困难户包含特困户和残疾户。特困户是村庄生活最为困顿的一些村民，每年能够不定期领取到民政部门的救济粮食。低保金虽然不多，但能暂时缓解他们的生活压力。享受低保的残疾村民以经医检且在民政部门登记的村民为准，他们多数生活清苦。困难户享受低保，对于村民或村干部来说，是一个道德问题，没有人愿意触犯这一道德底线。各村民组长上报低保名单至村委会，村委会连他们的审查也省却了。
二为“失范户”。这类低保对象之所以生活困难，是因为遭遇到社会转型的失范效应。他们大多是遭到子女遗弃的老人，生活困苦，饱受折磨。这些老人基本丧失劳动能力，生活上勉强能够自理。子女不赡养老人，村组干部要想办法强迫子女为老人提供生活必需品，如粮油、燃料等。村委会要照顾这些遭遗弃老人的生活，但又缺乏相应的经济能力，难免会陷入道德与治理困境。这些老人按照政策不能享有低保，也不符合五保户收养条件。无奈之下，村组干部将他们列为低保对象，在其勉强自理的基础上，老人每月有20～30元不等的低保金，以支付一些日常开销。可以说，低保政策为村干部解决村庄转型中道德事件提供了空间，为村组干部维护村庄道德底线提供了有力支持。
村干部既要调和村民家庭关系的失范，又要调和村民关系失范，修复村民关系，维护村庄秩序。陕南卢村五组，村组干部为了解决“双娃”与罗某的赔偿纠纷，许诺给予“双娃”低保待遇，条件是不再到罗某家“闹事”。此时，村干部将低保作为一种交换条件，使其成为解决村民交往规范失序后的措施。即使有个别村民提出异议，但大多村民认同村组干部的这一转化办法。
第三类为福利户。福利户是村组(生产队)中曾经担任过较长时间干部，后因年事已高退下去的村民。他们多少带有一些政治身份，如老党员，在村组中还保有较高的威望，在村民组里能够发挥一些作用。村民组长通常会将低保金作为一种福利，“照顾”这些老干部或老党员。河南汝南某村的一位村民组长说：“这些老党员、老干部能干活的时候一心扑在工作上，退下来仍旧是个农民，没有任何特殊的福利待遇，他们最亏了。现在有些政策上的好处，能照顾的就照顾一些，也算是对他们曾经的工作的肯定。”获得低保的老干部也觉得心安理得。湖北荆门某村老干部说：“其实我们也不图这些钱，只是希望这些后来的干部们不要忘记了我们。”虽也有些村民表示不解，但最后也默认了。
第四类为关系户。村民们对他们享受低保深感不满。关系户，顾名思义，“就是各村民组中与村组干部关系较好的人家。列为低保对象的大多生活一般，但都支持村组干部工作，或者村组干部有求于他们”。关系户是各组组长不得不采用的一种治理方式。村民组长如果要将个人意愿贯彻下去，就必须在组里有“拉套”的人、为我所用的人，最大范围地建立自己的盟友。而对于“拉套”的人，村民组长必须给予他们一些好处，否则他们凭什么为村民组长“拉套”呢？各地调查中，村庄内皆有被村民认定为关系户的低保对象。关系户是村民组长缺失资源、缺乏权威背景下，将自上而下的“好处”转化为治理手段，从而获得受惠一方支持的方式。当然，村民组长们会有意识地控制关系户数量，否则，关系户过多会引起村民的广泛反感与强烈反对。
村干部通常知晓此类事情，并会尊重村组长的决定。税费改革后，组长是出力不讨好的职务，没有多少村民愿意承担。于是出现了村里主职干部拎着酒瓶和小菜到组长家喝酒吃饭，联络感情，挽留各小组长继续工作的情景。在确立低保对象时，村干部默认了组长个别名额的变通使用。不仅如此，村干部同样也将低保名额作为建立基层关系的手段，以争取获得额外的资源。
村民们并不认同村组干部的做法。他们常以“凭什么”的发问方式表达不满，“差不多的条件，凭什么他家有我家无？”
农村低保缘何转化为治理手段
显然，农村低保对象的确立已远远超出了低保制度的救助目标，在村庄实践中演变为村组干部的治理手段。对与错的二元思维方式已经很难理清和理解为什么低保对象不仅仅是困难户，为什么低保政策会转化为治理手段。这需要从村庄治权的实践逻辑角度去理解。
费孝通认为，中国社会结构的基本特征在于：“以己为中心，像石子一般投入水中，和别人所联系成的社会关系，像水的波纹一般，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄。”差序格局是一种自我主义，是一切价值以“己”为中心的主义。道德是维系私人的道德，看所施的对象和自己的关系而在程度上有所伸缩。这种差序格局和差序道德蔓延于村庄生活的方方面面。村庄权力的行使与运作吸纳了这种差序格局。人与人之间的差序格局和差序道德构建了村庄权力的支持系统，并消解了不道德感。
村组干部们也在构建着各自的支持系统。低保制度实践中，这种支持系统构建体现为关系户和福利户的存在，体现在将救助目标转化治理手段。村庄公共权力的支持系统是私人化的，是公共权力行使者——村庄精英与他们的支持者之间的一种关系。在低保对象确定过程中，村庄精英们适时地重构或扩展了自己的支持系统，由点及面地巩固和加强了私人间的关系(可以转化为对公共权力行使的支持)。只要不过于侵犯村庄道德底线，关系户的存在也是可以接受的，在差序道德中，不会受到过于强烈的反对。村庄公共权力的行使者们将低保救助目标转化为治理手段的原因，除差序格局的村庄传统外，税费改革后治理资源萎缩和制度性权力基础不足也是一个重要原因。
低保对象构成复杂，低保制度的救助逻辑在村庄实践中演化为治理手段，从一个侧面反映出当前村组体制治理资源萎缩。乡、村、组体制恢复以来，村民组长既要完成税费收取、计划生育等政治任务，又要负责解决本组范围内生产生活中的诸多问题。村民组长获得显性收入和隐性收入的同时，又可获得村民组内的面子、声望等社会性收益，同时村民组长的权力行使获得了政府的体制支持与身份认同。但税费改革后，村民组长的货币性收入与社会性收益同时萎缩，缺失权力支持的治权导致组长的消极看守，甚至在部分农村地区出现村组干部辞职现象。村委会亦面临着治理资源萎缩的困境。我们所调查的区域农村干部普遍认为，税费改革后，上级政府的转移支付太少，缺失资源的村庄治权难以维系。村组干部只好变通式地将一些自上而下的资源转化为一种治理手段，以弥补资源萎缩后的治理问题。
治理资源萎缩在危及村组干部权威和权力运作时，其制度性基础不足的缺陷暴露出来。在现代政治视角下，治权合法性来源于民主选举，村组干部治权合法性来自村民选举。但在现实的村庄治理中，选举并没有提供村组干部充足与持久的行使治权的合法性基础。制度性选举设计在村民看来只是一次性的。村庄治理时，村组干部治权的合法性基础存在需要不断修正与补充的问题。村庄治理的合法性在特定时期能够显露民选基础，但更多依赖于村庄治理绩效。治理资源萎缩进一步限制了村庄治理绩效的提高。村庄治权的合法性基础陷入道德、治理绩效与治理资源萎缩的困境中。制度性基础不足表现为村庄治权的常规性权力不足。于是，为了弥补常规性权力不足，村组干部不得不将权力的支持体系转向私人关系，将低保对象扩展，将低保转化为一种治理手段，以换取治理资源、缓解制度性权力基础不足的问题。
从治理手段回归救助目标
低保制度在村庄实践中被赋予了更多的含义，它不仅仅是一项旨在救助贫困者的制度，而且是村庄治理的一种手段。村组干部在国家道德与村庄道德间寻求平衡，通过变通方式构建起权力运作的道德基础和资源基础，以私人化方式克服制度性权力基础不足的问题，构建权力的支持系统。低保向治理手段转化在一定程度上丰富了村庄精英的村庄治理手段。
但权力的私人基础增强，也可能导致权力基础的分割。部分人成为受益者和支持者，部分人则可能会因为无收益和不公平感成为治理问题，反而危及权力行使的基础。村民们对于关系户的否定意味着，存在导致权力基础分割的可能性。治理资源萎缩和制度性权力基础不足，必然会导致低保(其他类似制度)政策的实践脱离制度设定的初始目标。
村组体制组织分散小农，建立地方性公共品需求偏好的表达机制，对于减少国家治理成本、维持基层社会稳定具有重要作用。村组体制运转同样需要一定的治理资源支持。摆脱困境的方式在于国家财政转移支付到农户时，同时需要考虑增加基层组织的治理资源，财政转移支付产生的政治效应如何向治理转化，转化为现实治理的能力。
增加基层组织治理资源的同时，需要培训村民的民主意识，确立村民对民主选举与民主治理的认同度，增强基层组织的制度性权力基础。此外，低保制度实施要加大宣传力度，利用农村地区现有的传播媒介如广播、电视、板报等，做好宣传普及工作，使农村低保制度进村入户。加强农民的制度观念，调动适当的舆论，约束低保实施中的偏离倾向。多种途径合力，使低保制度最大限度地成为村庄贫困者可望且可及的救助政策。