地方政府推动经济增长行为的中观效应分析，本文主要内容关键词为：经济增长论文,地方政府论文,效应论文,中观论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.16 文献标识码：A 文章编号：1001—8263（2006）09—0065—06
一、引言
地方政府推动经济增长的行为将在地区内、区域间和全国性三个方面产生影响，即在微观、中观和宏观三个维度的行为效应。其中微观效应主要指一种单个地方政府经济行为导致的区域内效应。这种效应随着经济增长而出现，体现在资源配置、经济结构、社会福利、生态环境、政府职能等众多方面。对当地居民、企业及地方政府自身产生不可预期的效果。宏观效应则指由地方政府经济行为引致的全国性的效应。这里更多地涉及地方政府与中央政府部门之间的博弈。由地方政府行为产生的效应在全国层面上产生多大程度的影响、各种效应的趋利避害等问题都涉及中央政府的行为决策。
地方政府推动经济增长的中观效应是指一种由单个地方政府之间的经济行为导致的区域性效应。在地区经济增长不平衡的基础上，不同地方政府所采取的经济行为也必然不同。由于地区经济的关联性和经济演化的路径依赖，地方政府在推动本地区经济增长的过程中实际上产生了地区之间的相互影响。不同地方政府之间的行为选择必然会带来其他地区的外部性，进而引发新一轮行为策略的影响效应。因此，根据地方政府的行为理性与博弈规则，以及我国地区经济增长的实际情况，地方政府经济行为的中观效应分析框架可以主要确立为以下三方面：
第一，发达地区与落后地区之间的差距不断扩大，空间二元结构加剧。例如中心——外围格局形成，经济极化和要素流动趋势明显，产业配置梯次化等。其中既有合理的成分，但更多的是负面效应。到目前为止，东西部差距成为我国经济进一步发展的主要阻碍和重大社会问题。
第二，发达地区之间的竞争与合作关系。例如地方保护主义及市场分割盛行，产业结构趋同和重复建设问题，产业集群成为一些地区的增长发动机。从中国改革以来的地区经济演化轨迹看，发达地方政府之间的竞争与合作博弈是影响我国经济发展效率的关键。这里，地方政府之间的竞争主要是指沿海地区地理相近的地方政府之间为吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率和公共产品提供等方面展开的跨区域政府间的竞争。发达地区之间的相互学习和相互竞争，是支撑我国经济增长的主要支柱，也是具有中国特色的经济持续高速增长的原因。
第三，外部效应内部化问题。地区之间的“搭便车”行为和协调成本过高导致诸如环境污染、产业结构同化和过度竞争等问题难以有效解决。例如工业污水排放带有极大的外部性，处于上游的排放企业或排放地区往往不用支付治污成本，而下游地区则承担了这部分社会成本。沿海工业地区向近海过度排放污染物，已经引起了“赤潮”等非常严重的海洋生态破坏等“公有地悲剧”现象。沙尘暴、酸雨等现象的出现，都是地方政府在推动经济增长过程中激励畸形和行为缺失的严重后果。
本文主要结合不同特征的行为主体，从地区差距扩大、地方保护主义和税制竞争三个方面对地方政府行为的中观效应进行分析。
二、我国地区差距与地方政府经济行为
我国发展市场经济在空间上显现出明显的负效应——东西部经济差距明显扩大。“改革以市场化为取向，基本趋向是要素根据时常信号自由流动，以效率为目标，允许一部分地区先富起来。同时，政府所实行的鼓励外资进入的政策也顺应市场调节方向，在沿海地区实行开放政策。国家在对外开放的初期，赋予沿海一些地区在财政、税收、利用外资、价格、信贷等方面特殊的政策优惠，由此产生的发展效应是投资布局向发展能力强的沿海地区倾斜”（洪银兴，2003）。生产要素的有利集中和灵活的运行机制，促进了沿海地区的优先增长。
在沿海地区经济增长的过程中，地方政府行为决策经历了一个由量到质的转变。在改革初期，由于建设资金的匮乏，地方政府在引进资金方面几乎没有什么门槛。进入起飞阶段后，这些地区在招商引资方面开始确立一些标准，例如资本投入低线、技术要求、环境标准要求等。从招商引资到招商选资的转变，既反映了地方政府在经济增长方式上从粗放式增长转向节约式增长，也体现政府发展目标从经济增长为重转向经济社会全面发展并重的转变。其他方面，如市场体系建设，将国有经济改革与引进外资和鼓励发展民营经济相结合，注重基础性教育、科研投入和技术创新，致力于提高地区居民的卫生条件、健康和营养，加强人力资本投资和在岗职工技能培训，在发展战略选择上开始注重产业结构的优化升级，关心生态环境保护等等。在经济增长过程中，地方政府行为的地方政府行为演变，体现了地方政府发展战略的转变。
我国正处于工业化发展时期，地区经济增长差异形成后，沿海发达地区对落后地区的发展效应非常有限。一方面，“落后地区不具备必要的经济技术基础和相当素质的劳动力，这种扩散就难以实现”。“由于市场已经被先行地区分割完毕，后发地区的工业品进入市场要支付比先行地区高得多的交易成本，因而‘后发劣势’非常明显”（洪银兴，2003）。另一方面，落后地区远离市场中心和经济中心，运输、通信条件差，技术和管理力量缺乏，加上目前落后地区劳动成本同发达地区趋向平均化，落后地区的地方政府在招商引资方面很难有所作为。而试图在投资环境方面建设又因为资金缺乏和投资成效不确定而陷入两难境地。
同时，地区间的回流效应却十分明显。以资本为例，随着经济的扩张，需求增加刺激投资，进一步增加收入和需求。收入的一部分用于储蓄，进入下一轮投资的蓄水池。落后地区的储蓄由于在当地缺少投资机会而沉淀在银行部门。发达地区借助于银行系统调节，把较贫困地区的资金吸收到当地高回报和可靠的产业或领域。同样，劳动力、企业家、服务资源、贸易活动等要素都以类似的机制从落后地区向发达地区转移。值得说明的是，转向发达地区的往往都是具有高生产率的要素，如技术人员、企业家等等。留在落后地区的则是生产效率低下的要素，这反过来加剧了落后地区经济起步的困难。地方政府即使能构筑完美的发展战略，也将因为缺乏必要的基本要素而难以有所作为。
由此可见，地区经济差距扩大通常是在增长过程中，强者愈强、弱者愈弱的分化结果。一般来说，发达地区的市场机制运行比较通畅，政府行为相对较少且比较规范，公共职能作用相对明显。而落后地区则在种种因素的综合作用下，越来越远离发达地区。同时，地方政府在推动经济过程中往往是不作为和无效作为。落后地区因为落后而落后。对于经济增长和财富的渴望，刺激地方政府选择短期化行为，战略选择、市场因素和市场环境培育、基础设施建设、机制体制改革、观念革新等长期发展基础得不到重视和推进。有效市场建设就更加滞后，差距扩大必然加剧。我国地区经济差距不仅体现在经济增长率方面，还涉及产业结构、人口素质、技术进步、城市建设和社会心理等诸多方面。
尽管市场化进程会加大地区经济差距，但地方政府的有效行为可以缓解这一进程的速度，缓和由此带来的地区社会矛盾。关键是地方政府的经济行为具有必要的合理性。首先是观念的更新。非市场经济文化是阻碍落后地区经济增长的基本因素。对市场经济的认同，包括市场运行中的竞争机制、道德基础、规范与秩序约束、保护财产产权的意识、对经济效率和效益的追求、勤劳和灵活等等，从广义上来说，都是发展市场经济所必备的文化基础。落后地区地方政府必须承担起市场文化教育和普及宣传的重任。其次是政策一致性。现有的官员任职期限和政绩考核机制，很容易产生政府行为短期化、政策缺乏一致性的不良后果。政府官员追求短期利益，忽视甚至破坏长期发展基础。一些投资周期长、收效滞后的工程或项目得不到支持，如基础教育、环境工程、基础设施建设等。政府部门也没有兴趣致力于市场文化投入，而这在长期来看是具有很大正外部性的投入。第三是行为规范。实际上发展经济并不是一定要政府亲力亲为，关键是维护市场秩序，约束经济行为，不要设立障碍和合理扶持。只要落后地区的地方政府在政府管理体制改革上能够真正履行市场监管、社会管理和公共服务的职能，致力于制订正确合理的产业发展政策、加快基础设施建设、培育市场要素、市场体系建设和其他公共产品提供等推动经济增长行为，就能实现有效的经济增长。
三、地方保护主义的行为博弈分析
1.地方政府行为与地方保护主义。我国目前的地方保护主义主要是指“由地方政府行为造成的对地区市场的行政壁垒”，最直接的表现就是市场分割，即“地方政府利用行政力量保护本地市场，形成区域间的市场分割”（洪银兴，2005）。在短缺经济的年代，地区福利的基本制约是产品和服务供给不足，在制度上是地区间福利取决于本地企业供给的产品和服务。市场分割的主要特征是封闭和限制竞争者进入：即阻碍外地产品、服务和外地企业进入，保护本地企业的产品、服务。转向买方市场后，产品供给大于需求，地区福利的基本制约是要素供给不足，以及本地产品和服务的需求不足。在制度上是地区的福利取决于本地产品和服务的需求。相应地分割市场的主要特征是保护和垄断，主要是积极争夺企业（包括外资）、要素进入，限制企业、要素流出；及鼓励产品流出，限制产品流入，限制竞争（洪银兴，2005）。特别是默认或怂恿区内企业绕过国内膨胀地区而从国外引进加工工业设备与技术，加剧区域产业结构趋同；为假冒伪劣产品和三角债提供滋生的温床（张可云，2001）。
市场经济转轨过程中的经济性分权，使地方政府具有了发展经济的动力。实行分税制以后，地方财政利益成为地方政府保护和分割市场的直接动力。各地区在发展市场经济和乡镇企业、吸引外资等方面更具有积极性。同时，地区间对资源要素的争夺也越来越激烈。为了保障地方经济的发展利益、防止税源流失，地方政府出面干预要素和产品流动的行为也日益突出。虽然落后地区的要素成本比较低，但由于发达地区经济增长的极化效应，使得资源不断向发达地区聚集。各地区为确保本地的就业和经济发展，纷纷采取贸易壁垒来分割市场，导致地区间的交易成本增大，同时也导致价格水平在地区之间呈离散分布，没有一个统一的市场价格。不同发展水平的地区市场保护和分割也存在明显差异。市场化程度高的发达地区对本地的保护较弱，市场化程度低的发达地区对本地的保护较强。受市场的作用和调节，不发达地区的要素和企业有强烈的流向发达地区的倾向。为了本地发展，不发达地区的政府往往设置种种障碍，阻碍要素和企业流向发达地区。同样，基于产品的竞争力较弱，不发达地区也要设置种种障碍，阻碍发达地区的产品进入不发达地区。这样，发达地区的经济扩张要求深化和扩大市场，面对不发达地区的阻碍，发达地区既有强烈的扩张市场的要求，也有分割市场的倾向，其内容是限制其他地区进入本地区的要素市场获取要素，限制外地共享本地的基础设施。结果是，在发达地区的生产要素市场上，外地企业不能平等进入市场获取生产要素；在不发达地区的产品市场上，外地企业的产品不能平等地进入市场销售（洪银兴，2005）。应该说，这种全国统一市场的缺失和种种市场化建设障碍的出现，是地方政府推动经济增长理性行为的负面效应。
2.地方保护的博弈论解释。我们用一个博弈论模型来解释地方保护主义的形成及其化解条件。这个模型的适用背景更倾向于具有相近发展水平的两个地区之间的政府保护行为博弈。首先考虑地方政府之间的一个完全信息静态博弈。假设有两个经济发展水平接近的地方政府A和B。每一个政府都面临着采用地方保护和开放市场两种行为选择。其中，地方保护意味着拒绝对方企业进入，而开放市场意味着本地市场份额的部分流失。根据每个地方政府可以选择的行为变量，出现了4中可能结果（其中收益矩阵中前面色收益是A的得益，后面的为B的得益），分别如表1所示：
地方政府A
地方保护 开放市场
地方政府B地方保护（a，a） （a－c，a＋c）
开放市场（a＋c，a－c）（a＋d，a＋d）
表1 地方政府之间的博弈
我们分两种情况讨论地方政府之间的博弈。
（1）考虑c＞d的情形。此时，对博弈双方来说（地方保护，地方保护），是一种纳什均衡战略，双方都没有动力去改变这种选择。相应的纳什均衡结果为（a，a）。在这样一种格局下，双方都只能获得封闭条件的保留收益。显然这两个地方政府都没有获得开放市场下的最大收益。个体理性导致集体非理性。这正是我国地方政府现存的地方保护和市场分割的结局。地方政府之间争夺有限资源的结果对各自的经济发展而言是此消彼长关系，而短期内互惠交易的好处却不明显。基于经济增长先入为主观念和短期化行为的制度偏向，地方政府选择对双方均非最优的结果是情理之中。
（2）考虑c＜d的情形。这时出现三种可能的均衡战略：（地方保护，地方保护）、（开放市场，开放市场）和地方政府双方各自采用开放与保护的混合战略。仔细分析可以发现：对应于三种战略的结果中，最差的收益是保留收益（a，a），而最好的收益却可以达到社会最优结果（a＋d，a＋d）。因此，在寻求最优结果的博弈过程中，地方政府有动力、也有可能都采取开放市场的战略。
实际上，在c＞d的情形下，放宽假设条件，加入信息不完全或重复博弈等条件，纳什均衡结果就会发生变动。地方政府之间在利益驱动下，会自动寻求博弈过程中的合作机制。也就是说，在一定的其他条件下，低效益的纳什均衡会自动得到化解，市场化进程中的地方保护主义可以在利益格局变迁中自动瓦解，地方政府之间会自动进行市场协调。但这既需要地方政府通过发展经济以改变现有经济条件，也需要有一个领头方进行初始合作尝试。
3.重复博弈下的地方政府行为。我们仅考虑c＞d的情形。假设重复博弈的次数趋向无穷大次，即地方政府之间的关系是长期存在的，每一次都是一次完全信息静态博弈。如果每一个地方政府都是利益导向的，那么（开放市场，开放市场）战略是一个子博弈精练纳什均衡结果。
假设有一个领先地区A采用“触发战略”（grim strategies）：（1）开始选择开放市场；（2）开放市场一直到对方选择了地方保护策略，然后永远选择地方保护策略。也就是说，A先主动向B示好，采取开放市场的姿态，然后考察B的行为选择。如果B也采取开放市场的行为，那么以后继续开放市场。这样双方都在每一次交易中获得最优结果。一旦B在其中一次选择了保护市场，当期B可以获得a＋c＞a＋d的收益，但从此以后A都将采取保护市场的报复性策略，即B此后的收益都将是a。我们可以通过数值计算来分析这种策略的置信程度。
假设δ为时间贴现系数，A和B相同，0＜δ＜1。A 首先采用这样一种“触发战略”。如果B在t期采用了地方保护策略，那么从t＋1期开始都只能获得a的收益。将t期开始的保护策略与一直都是开放策略的收益比较，剔除t期之前的相同收益，可以得到动态博弈结果：
（1）在贴现率
的条件下，B不会选择地方保护策略。
（2）在
的条件下，B会首先背叛A。
进一步分析发现，在c＜d条件下，重复博弈的结果必然是双方都开放市场。而当c远远大于d时，只有在很大的贴现率条件下，B才会信守开放市场的决定。 贴现系数越小，说明B越看重眼前收益，行为也相应越短期化；贴现系数越大，说明B越看重未来收益，行为也相应越长期化，也就更有可能采用开放市场的合作策略，以换取长期的经济收益。由此得出结论：如果，给定A坚持触发战略，并且A没有首先破坏自己的行为，B不会选择地方保护策略。
相反，如果A首先破坏自己的承诺，选择了地方保护战略，而B坚持触发战略。那么，A在此后的所有阶段都只能获得a数量的收益。即使其在某一阶段选择任何其他策略，他都将不会获得超过a的收益（因为B采取地方保护的报复策略，如果A选择开放市场，反而会得到a－c的收益）。因此， 触发战略对双方来说是一种纳什均衡。对应于市场实践中，长期经济交往关系在一定条件下是可以实现破除地方保护主义和区域经济合作结局的。这些条件可能是：存在地区经济发展中实力领先而有致力于市场一体化的发达地区的地方政府，眼界长远的地方政府，来自上级部门协调而强制实施的经济合作等。
四、地方政府之间的税制竞争分析
地方政府行为的首要目标是地区生产总值的增长，其次是地方财政水平的提高。这些都离不开税收问题。对政府部门而言，税收是收益，是政府行使权力的经济支撑。而对于企业部门来说，税收则是他们所要负担的成本。税收水平既决定了政府部门推动经济增长的作用力，又影响了市场主体投资经济的动力和预期的经济总量。因此，地方政府必须在税收与投资的关系问题上进行权衡。
在我国目前仍是以粗放型增长为特点的经济发展过程中，资本投入是地方政府推动经济增长的重要资源。有限的外资在不同地区之间的选择直接演化成不同地方政府之间提供优惠税收的竞争。当两个地方政府在提供优惠税收的成本相同、其他投资条件也相同的情况下，为了争取外来投资，地方政府之间的竞争将导致税收优惠政策趋同。实际上，尽管我国改革开放的优惠政策在不同地区、不同期间的倾向不同，但事实上即使没有政策优惠的地区也是在暗中进行政策优惠竞争来吸引外资。结果出现了巴克奈所说的，“由于中国的一些城市和其他地区在经济方面对外商给予了更多的优惠政策，故特区现在已经不如过去那样对外商有吸引力了”（杨灿明，2001）。另一方面，各地区的经济发展水平直接决定了当地政府部门提供优惠税收的成本负担。例如不属于国家规定的开放地区，在提供优惠税收是要冒一定的政策风险；而区域内既得利益部门也可能对优惠政策制订的直接进行阻挠。因此，经济相对发达地区的承受能力相对要高，即具有更多的提供优惠政策的空间。而这一在价格上的优惠，吸引了更多的投资者前来投资，反而获取了更多的利润。
促进经济增长的资源是稀缺的。为了吸引外地企业，争夺资本、人才等生产要素，各个地方政府会在税收、土地使用费、待遇等方面竞相开出优惠政策。政府依靠竞争优惠政策干预市场的后果是，资本和人才的流动受到政府选择和政府调节，而不是市场调节和选择（洪银兴，2005）。如果把提供优惠税收看成是地方政府为了促进经济增长而进行的要素竞争，那么，为了提高财政收入水平则直接表现为地方政府之间的产品竞争和不合法征收竞争。除了前述的限制产品流动的地方保护主义行为外，地方政府还采用扭曲配套价格、提高土地成本和环境成本等行为来实现财政增收的目的。由于土地价格构成地方政府最主要的预算外收入，以牺牲环境为代价的增长可以产生现实的经济效益，地方政府之间的竞争结果普遍表现出类似的城市土地价格剧升和生态环境污染的倒U型上升态曲线。此外，以政绩考核为导向的地方政府之间的税收竞争，还会采用虚报财政收入、乱收费、经济管制等不合法或无效率行为。
地方政府之间的税收竞争，还可以用来解释地方政府推动经济增长过程中导致产业结构趋同效应、重复投资和重复建设现象等。当面广量大的地方企业在从事轻工业产品的制造而完成原始资本的积累后，在地方政府的推动下纷纷进入钢铁等基础产业，导致在基础产业和基础设施建设方面出现重复建设趋势。通常来说，地方政府的这种行为效应往往产生资源浪费，宏观结构失调等不良后果。但值得注意的是，在沿海发达地区，产业结构趋同和重复建设问题，并不一定是一种负面效应。一方面，根据垄断竞争理论，有重复才有竞争（洪银兴，2005）。区位条件和资源条件相近导致地方政府在主导产业的选择趋同，提供基础设施和服务内容也趋同，因而企业重复建设不可避免。通过竞争，不但实现效率的提高，还可以实现产品在质量、档次和服务上差别化。另一方面，重复建设和产业结构趋同在较大区域实现产业集聚。这种同构和重复是经过市场选择的结果。生产经营相同或相关产品的企业聚集在同一地区或区域，必然带来信息的聚集、市场的聚集、交易成本的降低，企业聚集引起的激烈的竞争是对企业提升竞争力是强有力的推动（洪银兴，2005）。因此，在国际产业转移内容相近，国内技术、劳动力、区位优势等差异较少的沿海地区，产业结构趋同与产业集聚是地方政府推动经济行为的一种正效应。
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