体育伤害事故阻滞学校体育正常开展久治不果的致因与治理，本文主要内容关键词为：体育论文,久治论文,伤害事故论文,不果论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G807 文章编号：1009-783X(2014)05-0420-08 文献标志码：A 增强青少年体质，促进青少年健康成长，是关系国家和民族未来的大事。为了实现青少年的健康成长和全面发展，学校体育一直作为现代教育制度的重要内容，并受到国家法律和诸多方面工作与条件的保障；但是，在我国改革开放以来经济和社会迅速发展并取得巨大成就的同时，却出现了青少年体质健康20多年持续下降的状况，引发了社会各界的广泛关注，并连续多年成为全国“两会”委员不能不说的热议话题。在人们对这一现象进行的多方面析因中，无不将学校体育伤害事故的困扰作为影响学校体育工作正常开展的重要因素，国家也随之不断加大相应的工作措施；然而，多年来，学校体育改善的效果并不明显，怕出事、伤不起仍是许多学校体育活动不能正常开展的当然借口。可见，以此为切入点，从根本上解决青少年体质和学校体育滑坡的问题已刻不容缓。本文在现有研究对学校体育伤害事故进行各种分析的基础上，试图进一步探寻其阻滞学校体育正常开展而久治不果的深层原因，进而推动有关方面采取更富针对性的治理解决对策。 1 学校体育非正常开展的现状与学校体育伤害事故 1.1 学校体育非正常开展的现状与关注 新中国建立以来，特别是改革开放以来，在我国经济、社会和教育、体育发展的整体进程中，学校体育工作从理论和实践上进行了许多有益的尝试，取得了多方面的突破[1]；然而，这一工作进展却没有能够产生增强学生体质的客观效果，青少年体质健康多年来的持续下降成为令人担忧的社会焦点，我国学校体育陷入非正常开展的尴尬困境。 1985年我国首次学生体质健康调查结果表明，虽然改革开放以来青少年儿童发育水平有明显提高，但体质状况很不理想，一些地方的学校体育工作尤显薄弱[2]。1987年，著名的《新闻周刊》即发文表示中小学生体质下降趋势令人忧虑，指出学校轻视体育的问题[3]。在2000年全国学生体质健康调研结果发布会上，教育部领导即指出学生体质方面存在的问题，特别是学生体质连年呈持续下降的趋势，应该引起高度重视[4]。2005年全国学生体质与健康调研结果再次显示，我国学生的身体状况仍然存在许多不容忽视的问题，特别是一些身体素质呈进一步下降趋势，超重与肥胖检出率不断增加、视力不良检出率居高不下等问题令人担忧[5]。这些严重问题终于引起了中央领导层的高度关注，2007年，在胡锦涛总书记亲自批示并先后成为中共中央政治局和常委会议题的基础上，党中央国务院专门制定了《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》，分析了社会与学校存在的重智育轻体育倾向和学校体育与青少年体质存在的各种问题，深刻指出这些问题如不切实加以解决，将严重影响青少年的健康成长，乃至影响国家和民族的未来，这直接促成了全国学生阳光体育运动的开展；但是，学校体育非正常开展的状况并未立即转变，甚至出现了一些学校取消中长跑活动等每况愈下的倒退现象。令人担忧的青少年体质问题，不时地成为近年来社会舆论的一个焦点。2012年3月，全国政协教科文卫体委员会在全国政协会议上《增强青少年体质刻不容缓》的专题发言[6]和中国教育科学研究院发布的《我国青少年体质健康发展报告》[7]，先后指出了我国青少年体质持续下降和学校体育存在的严重问题，进一步引起社会的强烈反响。2014年“两会”期间，有的人大代表针对上年曾提交《对〈中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见〉执行情况向国务院的质询案》而没收到太多的反馈情况，认为青少年体质问题还是没有得到应有的重视[8]。教育部领导在公开发表的文章中坦言：目前，学校体育是素质教育的薄弱环节，学生体质和运动能力是全面发展的关键短板[9]。 1.2 体育伤害事故成为制约学校体育正常开展的重要因素 以学生健康体质状况持续下降为主要标志的学校体育迫入困境，有着历史的、现实的、社会的以及体育教育自身等多方面原因。有学者认为，学校体育逐步下滑，是应试教育体制、独生子女政策、生活水平提升和数字技术发展带来生活方式变化以及体育竞技精英化、学校体育方法论陷入迷途等各种现象叠加效应的必然结果[10]。《我国青少年体质健康发展报告》特别强调青少年体质健康问题与运动不足、缺乏体育锻炼有着密切的关系，认为这既来自生活环境和饮食方式改变导致体力活动明显减少、自然生长发育所需运动刺激不足和网络时代静态休闲方式对获得运动乐趣与锻炼习惯的阻碍、考试升学压力和睡眠不足减少体育活动时间等方面影响，又有着体育教育不能按国家规定严格实施、学生正常体育活动时间被挤占、体育课程缺乏科学设计、体育师资不足和相关条件制约等学校体育自身的原因[11]。同时，这些研究还分别指出：家长对学生安全的高度警觉和过度保护而出现的纠纷困扰，使学校对体育活动因噎废食；缺乏健全的学生体育伤害事故责任分担机制和社会赔偿保障制度以及契合的法律规定，使巨大的赔偿责任压力成为制约学校体育正常开展的最重要因素。 很多关于影响学校体育正常开展因素的研究探讨，都不约而同地指出了体育伤害事故的频发对学校体育造成的不良影响。学校体育伤害事故在使受伤害学生受到一定甚至严重的身心伤害，并扰乱学生家庭正常生活的同时，也必然形成对学校和体育教师的各种责任压力，特别是要面对由此引发的各种纠纷和赔偿后果。来自北京市第一中级人民法院的调研报告显示，在28件经两审生效判决的体育伤害诉讼案件中，虽然承担赔偿责任形式有所不同，但超过九成的案件中学校都要自主负担相关赔偿费用。这既由于学校体育活动安全保障存在问题，也因当学生发生体育人身损害事故时，学校很难证明自身无过错[12]。面对学生体育伤害事故所引发的各种现实教训和潜在风险，很多学校都采取了消极规避的防范方式，直接形成对学校体育工作正常开展的负面影响。比如，拆除各种体育器械设施、缩减体育课时，放学后清校，取消课外体育活动或禁止在校内奔跑踢球，体育课尽量删除可能出现安全问题的内容，降低教材难度和减负减量，使很多体育活动不能正常开展，既压抑了青少年儿童爱玩好动的天性，也制约了学生体质健康和运动技能的发展[13]。前教育部主要领导曾在一次会议讲话中公开确认了这一现实，指出当前影响学校体育工作正常开展比较突出的问题，就是体育活动中潜在的意外伤害事故。一旦出现伤害事故，很难处理，许多学校不敢开展正常的体育活动[14]。近些年，越来越多的媒体报道对这一现象进行了披露和评说：“学校体育意外伤害猛于虎”“体育教师谁还敢教器械课”“怕出意外，体育课如履薄冰”“学校体育面临风险，体育课缩水该怨谁”“安全问题已成困扰学校体育的一大隐患”“学生受伤多发学校频成被告，体育课无奈大瘦身”“安全问题困扰学校，学生体育锻炼质量大打折扣”“运动有风险学校伤不起，体育课越来越像游戏课”“体育课取消单双杠项目，学校怕学生受伤承担责任”“取消校园长跑，那是因噎废食”“谁为受伤的校园体育买单”“学生猝死学校因噎废食，体育课被当成过家家”……仅从这些醒目的标题，便可使我们对体育伤害事故于学校体育的影响窥斑见豹。笔者曾就本课题在天津市部分中学对1200余名学生和100余名专任体育教师进行问卷调查，对多名教育部门和学校管理者与资深体育教师进行深度访谈，同样得出了体育伤害事故是影响当前学校体育正常开展重要因素的一致性结论，并获得了很多来自实践的深切感受。 2 消弭事故风险而不断加强的学校安全制度建设与效果 2.1 消弭事故风险而不断加强的学校安全制度建设 健康与安全是人类生存发展的基本需要，而经常发生和广泛存在的各种伤害则严重地威胁着人类的健康与安全。改革开放以来，随着人本人权理念的日益张扬，我国校园伤害和学生健康与安全问题越来越受到广泛的关注，并通过国家的教育立法和制度建设不断地推进相关管理。 我国在1986年颁布的《义务教育法》中，贯彻《宪法》并继续沿用了培养青少年儿童德智体全面发展的育人方针，规定了爱护学生的教师职责。1988年，原国家教委等联合召开学校安全工作电话会议，对学校安全管理提出责任制要求，并建立起学生非正常伤亡情况年报制度[15]。1991年颁布的《未成年人保护法》，在确立保护未成年人身心健康立法目的和未成年人人身等合法权益不受侵犯法律原则的基础上，以多个条款设置人身安全、健康的保障，并明确要防止发生人身安全事故。针对安全事故频发已成为14岁以下少年儿童第一死因的情况，为加强学生安全保护，1996年，原国家教委等6部委联合发出通知，建立起全国中小学生安全教育日制度，并连年开展主题性教育活动[16]。之后，教育部继续下发文件要求做好学校安全工作[17]，各地也纷纷建立学校安全工作责任制度[18]。 随着学校安全事故以及处理争议的增多，对其立法调整的呼声越来越高。从1999年到2001年的全国人大会上，都有代表提交校园安全立法的议案。2002年，为积极预防和妥善处理学生伤害事故及其纠纷，教育部颁布了部门规章《学生伤害事故处理办法》，对学生伤害事故中各类主体的关系和责任以及处理途径与程序等做出了规定。2003年，最高人民法院下发《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，其中也有着针对未成年人人身损害的适用内容。2006年，经全面修订的《义务教育法》颁布，新增加了校园安全的有关规定，要求学校建立健全安全制度和应急机制，加强安全教育、管理和检查，及时消除隐患，预防发生事故。与之相配套，教育部等10部委立即颁布了《中小学幼儿园安全管理办法》，对构建学校安全保障体系、建立预警和协调机制、加强各方面安全教育管理以及伤害事故预防处理等，进行了较为全面的规范。2007年，国务院办公厅下发通知，转发了教育部制定的《中小学公共安全教育指导纲要》，对开展包括意外伤害等6个模块内容的公共安全教育进行了规划部署。在2012年颁布经修改的《未成年人保护法》中，新增加了学校建立安全制度和加强安全教育以及对人身伤害事故进行救护与报告的规定。与此同时，全国各地也制定了大量关于未成年人保护、学生伤害事故处理、学校安全管理方面的地方性法规、规章和规范性文件。 在上述学校安全与伤害事故处理的各种立法和制度建设中，不但直接适用于学校体育的安全管理和事故处理，而且有一些直接与体育有关的规定。同时，在国家和有关部门制定的体育工作规范性文件中，还有许多体育安全和事故处理的专门规定。1990年国务院批准的《学校体育工作条例》，就明确将体育锻炼与安全卫生相结合作为一项重要原则。2005年教育部针对山西沁源公路跑操特大安全事故，下发了《关于加强学校体育活动安全防范工作的紧急通知》，要求学校在体育活动中做好安全检查，消除隐患，防患于未然。2006年教育部、国家体育总局下发了《关于进一步加强学校体育工作切实提高学生健康素质的意见》，其中对切实加强学校体育安全保障提出了明确要求。在2007年《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》中，专门强调要加强体育安全管理，完善学校体育安全管理制度，并明确提出建立和完善青少年意外伤害保险制度。为落实这一规定，2008年，教育部、财政部等下发了《关于推行校方责任保险完善校园伤害事故风险管理机制的通知》，决定在全国各中小学校中推行意外伤害校方责任保险制度。2012年，国务院办公厅转发的教育部等《关于进一步加强学校体育工作的若干意见》中，进一步提出了健全学校体育风险管理体系、依法妥善处理学校体育伤害事故的有关要求。 2.2 学校安全制度建设对学校体育正常开展的效果评价 长期以来，国家在学校安全方面的相关立法和制度建设中，不断强化各级政府及职能部门和学校的安全管理责任，建立安全责任追究机制，有力地提升了各级教育管理者和教师的安全管理意识，各项学校安全管理制度日益健全，逐步形成学校安全教育、防范、协调、处理的综治体系和长效机制，对保证学校稳定和教育安全产生了积极的实施效果。有的学者对《学生伤害事故处理办法》实施以来的相关情况进行调查后看到，学校体育安全管理制度在进一步完善，学生人身安全得到更好的保障，体育伤害事故责任越渐明朗清晰，恶性体育伤害事故发生率得到了遏制[19]。 在充分肯定学校安全制度发展对校园安全治理和平安校园建设以及减少体育伤害事故起到显著作用的同时，有些学者进行了更加全面的审视，指出面对学生安全事故善后处理棘手的现实，相当多的学校患上了“安全忧虑症”“事故恐惧症”，为尽可能减少以至杜绝事故发生，学校安全管理日益呈现出过度化的倾向，突出表现在采取禁锢化、封闭式、防范性的消极管理措施以提高所谓的学生安全系数[20]。有的指出，许多学校限制学生活动甚至取消正常教学组织活动的“圈养”现象，是一种狭隘的单因素控制的安全管理思维，是外迫型的消极管理约束[21]。由这种安全至上管理被制约的学校活动表现为多个方面，但首当其冲和最为集中的是一些具有身体运动性、对抗性、挑战性和器械性因而具有“危险性”的体育活动。2014年初一篇学生因在操场打篮球受到学校处罚的报道[22]，更使人们在惊愕之余对学校安全与体育锻炼关系进行深入的反思。 加强学校的安全管理及其制度化规范化建设，其根本目的是为最大限度地消除制约教育事业发展的不安全因素，为建立正常的学校教学秩序提供安全稳定的客观环境，从根本上保障青少年学生的健康成长和全面发展。固然为了防范那些可预见而不必要的可能性危险，会对有些行为和活动基于安全需要而进行一定的约束、限制甚至是禁止，但绝不可有违教育的本质规律，不应形成对正常教学活动的干扰，更不能以损害牺牲学生的健康成长与全面发展为代价。尽管针对恶性事故的不利影响而加强安全管理，可能会因突出这一管理倾向而在落实中有所偏颇，但这应被限制在所允许和可接受的范围之内，不能逾越基本的尺度和界限。而当前很多学校体育课程被大量“软化”和削减，常规性体育内容与形式被改造得面目全非，体育活动已被严重扭曲成高度异化的状态，陷入与社会日益文明进步以及不断增长的学生健康发展需求背道而驰的不堪境地。多年来我国青少年学生体质健康的持续下降，已直接显露出学校体育非正常开展的严重后果。虽然很多学校采取限制体育正常开展的有关措施，是出于防范事故和可能纠纷、赔偿等负面后果的无奈，但它确是多年来教育安全管理思维和制度建设的产物，与我国不断推进的整个教育改革发展相伴而生。我国教育事业的改革发展，应具有推动学校体育发展和增强青少年体质的一致性目标与结果。而长期以来尽管国家持续采取加强学校体育工作和增强青少年体质的各种措施，却进展缓慢收效甚微，甚至有背道而驰每况愈下之势，无法消弭体育伤害事故对学校体育正常开展的阻滞，形成久治不果的被动局面，想必是存在着具体目标不一致、工作难以形成合力甚至相抵触相冲突的深层原因；因此，有必要对此从教育发展和管理思维的层面做更加深入的审视和反思。 3 体育伤害事故阻滞学校体育正常开展久治不果的致因分析 3.1 伤害事故风险与人才培养风险识别与应对的失衡 风险无处不在，无时不有，是以一定的概率形式客观存在的普遍现象。为了尽量避免或减少这种不确定的损失，人们不断提高理性对待风险的能力，能动地进行风险管理，通过对风险的识别、评估和应对，以最低的成本使风险所致的各种损失降到最低的限度。学校体育作为现代教育体系和人才培养方式的重要组成部分，是一个有多种主体参与并构成多种关系和过程的复杂系统，有着具体活动完成和整体育人功能实现的多重目标，要受到来自社会、自然、教育、体育等各种因素的制约和影响，存在着诸多因不可控因素或不当行为而可能带来有损学校体育目标实现的风险。 目前谈起学校体育风险，一般都将目光集中于学校体育伤害事故的可能性和危害性。的确，这是由体育活动的身体活动性、挑战竞争性以及某些项目的对抗性和器械性等自身特点所必然决定的。多年来，我们对学校体育伤害事故的风险识别和应对控制已获得大量理论和实践成果，学校安全管理的不断加强已产生了防控事故的较好效果；但是，学校体育的发展目标并非仅是化解事故风险实现体育活动的安全状态。学校体育更为重要和根本的目标任务，是作为学校育人的基本内容和重要手段，使学生掌握体育文化与运动技能，养成体育习惯和生活方式，增进身体素质和健康水平，并进而培养社会适应能力，健全现代人格，成为全面发展的社会所需人才。《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》深刻阐明了学校体育促进青少年身心发展的重大意义：广大青少年身心健康、体魄强健、意志坚强、充满活力，是一个民族旺盛生命力的体现，是社会文明进步的标志，是国家综合实力的重要方面。增强青少年体质、促进青少年健康成长，是关系国家和民族未来的大事。青少年的体质健康水平不仅关系个人健康成长和幸福生活，而且关系整个民族健康素质，关系我国人才培养的质量。国务院办公厅转发的《关于进一步加强学校体育工作的若干意见》也再三强调：加强学校体育，是贯彻党的教育方针、实施素质教育和提高教育质量的重要举措。加强学校体育，增强学生体质，对于提高学生综合素质，实现教育现代化，建设人力资源强国，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人，具有重要战略意义。而学校体育这一任务目标的达成，同样具有受制于各种不确定因素干扰的可能性，存在着不能很好或全面实现其应有功能而影响育人质量的人才培养风险。当下许多学校体育工作不能正常开展，青少年学生体质健康持续下降，已使其潜在风险转化为现实的损失和危害，如不及时采取有力举措对这一风险进行积极应对和有效控制，其后果将不堪设想；但是，人们往往对这一学校体育风险视而不见，或者说尚未将其作为一种教育风险，因而不能对其进行正确的风险识别，施加有效的风险管理。正是存在着对这两类学校体育风险识别与应对的失衡现象，使得学校体育工作的实质加强在安全管理的强大压力下久治不果。 学校体育工作中认真对待伤害风险，加强安全管理是迫切需要和完全必要的；但是，学校体育人才培养风险的可能与现实危害性，所影响的时空范围和社会深度，则远非伤害事故风险所能同日而语。应对学校体育人才培养风险，更具有整体性、长远性和根本性。正是只注重伤害事故风险而对人才培养风险的忽略，直接导致了放大前者而制约后者的可悲后果，使学校体育和青少年体质健康陷入困境。同时，应对伤害事故风险如仅是目前很多学校所为的消极规避，不但会带来人才培养上的更大风险，而且就缓解其自身风险而言也毫无助益。现实中存在大量“玻璃少年”“瓷娃娃”而构成伤害事故的风险因素，正说明要从根本上化解人才培养风险，必须着力于广大青少年儿童体质健康的增强，从基础上提高抵御伤害事故风险的能力。 3.2 绝对化的安全稳定要求影响事故矛盾的常态处理 有效地化解矛盾冲突，形成和睦安宁的稳定局面，是构建社会主义和谐社会的基本要求，也是学校体育工作开展的需要和保证。不断加强安全管理的制度建设，主动防范体育伤害事故风险，有效处理体育伤害事故矛盾纠纷，是学校体育工作和谐正常发展的应有之义。 然而，对体育伤害事故的安全管理，只能是将事故风险尽量降低到较小概率的可能状态。体育活动的内在规律和青少年儿童的心理行为特点，决定了不可能根本杜绝学校体育伤害事故的发生。可在学校体育工作的现实中，一些体育教师在对安全事故的极度恐惧中，仍要面对校长“绝对不能发生事故”的严令[23]。有的体育教师说，一方面国家要求每天一小时体育活动，另一方面学校严令“体育锻炼不能出安全问题”，这让我们很为难[24]。他们担心万一发生伤害事故学校真就吃不了兜着走，甚至一些校长说出“宁可让学生坐死，也不让学生跑死”的惊人言论[25]。这些近乎荒唐的安全要求，虽然很多是学校领导和体育教师的无奈之举，也的确能够降低体育伤害事故的发生率甚至可一时避免；但这种绝对化过度化的安全管理思维和抵触型消极作为，只能造就学校体育不正常发展的乱象，必然产生葬送学校体育事业和牺牲学生健康发展的后果。 学校如此消极地在体育工作中因噎废食，很多是来自社会和家长非理性对待伤害事故的压力。校长们说，一旦出现安全事故，无论有无过失，我们都会焦头烂额，四面楚歌[26]。许多家长怀有学生到学校就要学校全面负责的心态，认为只要出了事故就应由学校全部“埋单”。在较长时间以来各种社会纠纷、非诉讼方式的单位纠缠和畸形上访现象，也同样表现在一些学生体育伤害事故的处理过程。惹上一个事故就会较长时间不能正常办公，有些即便有了判决结果家长也仍纠缠不止，往往最后都是以较多赔偿息事宁人，花钱买稳定渐成常态。无论是司法过程或是行政介入，同情弱者的情感因素和求稳怕乱的处理心态，极易动摇有关纠纷常态化的公正处理。这些情况极大地扰乱了学校正常工作，令学校苦不堪言。笔者曾专访过某教育局长，她表示遇到这些事故最大的麻烦不主要是花钱，而是不能通过正常法律程序加以解决，要消耗和磨损学校领导的大量精力而身心疲惫、胆战心寒。同时，有些媒体报道还在产生放大事态、雪上加霜的效应。面对这些已远超过事故本身的烦恼和压力，学校体育的正常发展往往会屈从于负面吸取事故教训而少找麻烦的现实功利。 3.3 缺乏对学校体育工作绩效与责任的应有制度约束 学校体育和安全管理都是学校教育工作的重要内容，有着互为促进协调并进的内在联系，而且，就学校的教育目标和培养功能而言，安全管理应服务于教育活动的开展，是为学生健康成长全面发展而提供的必要保障。安全管理的缺位，运动风险就会较多地释放为体育伤害事故而外显出现实的危害损失，并破坏和干扰学校体育的正常发展与工作大局；但是，如果单纯地为安全而安全，以不发生体育伤害事故为唯一目的，则失去了安全管理的服务对象，安全管理就可能由过度化而走向异化。 学校体育的现实工作中，确实存在着安全管理和体育发展一头硬一头软的现象，包括体育伤害的学校安全事故，都是以个案出现并直接外显为现实损害，会立即引起人们的关注，一些恶性事故还会成为危机公关事件而形成广泛的社会影响。随着学校安全事故的逐渐增多，教育部门早就建立起学生安全事故年报制度，并将学校安全管理逐步纳入到国家突发事件应急预案管理体系，不断提升其保持社会稳定与和谐发展的政治意义。学校安全管理实行严格的目标责任制，是一把手负责的重点工程，成为学校工作评价和绩效考核的重要指标，有着一票否决的重要地位。学校安全管理制度有着明确的操作规范和责任追究程序，进入诉讼程序的学校体育伤害事故案件多以学校担责告终，而且，一些体育教师和学校领导还由此受到了纪律处分的追究，甚至在有些地方，这种担责还有扩大化的倾向。如湖北省的一项调查显示，学校发生体育伤害事故后，对体育教师无论有无过错均予以处罚的学校占到半数以上，超过3成的学校要求体育教师承担与其责任相应的赔偿[27]。 本文这些分析绝无对学校安全管理制度严格执行的任何非议，而是与学校体育工作进行比较，看到后者相形见绌，要软弱无力得多。虽然国家对学校体育有着明确的标准和规范，但体育在相当多的学校中“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”，其软任务地位有目共睹。有关调查显示，全国超过1/3学校的体育课程并未按国家规定执行，体育课是学校课程中最容易被取消的课程之一。只有18％的学生能达到每天1h的体育活动，42％的学生只能达到每天0.5h的体育活动，而有40％的学生达不到每天平均0.5h的体育活动时间[28]。体育课程内容的质量保证则更相距甚远。至于需要较长时间方能显现的学生体质健康状况，似乎更无法从责任制度上连接起来。我们看到过许多关于学校教育检查督导的报道，而且一些地方还开展了学校体育专项督导，也有着一些学校教育和学校体育的评估评价标准，起码有着对学校体育基本的立法规定；但是，学校体育却长期未能形成有实际效力的硬约束，没有对学校体育工作的责任制要求，更没有见到有任何学校和人员因为学校体育工作不执行规定、不达标而受到责任追究。《学校体育工作条例》《全民健身条例》关于学校体育违反规定的法律责任条款，至今仍只是纸上谈兵而未产生过实用价值。《关于进一步加强学校体育工作若干意见》中刚刚有了一些具有明确拘束性的规定，包括在教育评价中对学生体质健康水平持续3年下降实行“一票否决”等。由于该文件实施仅1年多的实践，在基层学校产生效果还需时日。 趋利避害是人类行为的本能动力。学校教育中安全管理与体育工作软硬不均的约束力度和政策导向，必然使学校的体育工作较多地让位于安全管理，以学校体育的非正常发展、牺牲学生体质健康为代价来保证不发生体育伤害事故。这样的制度安排和责任压力，自然使只通过自身表层发力来加强的学校体育，产生久治不果的结局。 3.4 防范与化解事故矛盾有关基础保障的不足和缺位 学校体育伤害事故的发生，既由于体育运动自身风险因素特别是一些管理不善操作不当的过失所致，也往往还会来自一些客观保障条件缺陷的影响。教育问题的理论分析，可对学校安全事故的多制约因素做出说明。教育问题可以分为过失性问题和结构性问题。过失性问题是由于疏忽而产生偏离正常教育规范的现象，结构性问题是指由于社会的政治、经济及教育自身的构造不合理而产生偏离教育规范的现象。过失性问题较容易被识别，而结构性问题则潜在性较强、层次性较深而不宜被及时发现。结构性问题因在较长时间积淀了不同利益相关者的各种冲突博弈，是在过失性原因背后更需关注引发事故的深层原因[29]。 因而，面对大量学生体育伤害事故的出现，人们往往还会将目标更多投向其致因方面。2005年山西沁源公路跑操事故后，虽说这是以交通事故定性的事件，却引起人们对学校体育困境的关注。事故后，山西省教育厅发出紧急通知，要求学生体育活动一般要安排在校内。人们不禁发问，发生事故的沁源二中如果有适宜的操场，又何必冒如此之高风险在公路上锻炼?该校1000多名学生，只有600多