养老保障走出困境的关键是有效解决对老职工的养老金债，本文主要内容关键词为：养老金论文,困境论文,职工论文,关键论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、1995年以来养老保障制度改革存在的突出问题
我国职工养老保障制度应从传统的现收现付体制改革为基金预筹积累的个人帐户制度，这是党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出的要求。然而，从近几年有关改革的实践结果看，由于老职工养老金来源这一关键问题没有得到有效解决，《决定》提出的改革目标无法实现，从很大程度上讲，养老保障制度甚至陷入更大危机。
要从传统的养老金现收现付改革为通过个人帐户实现养老金预筹积累模式，对新参加工作的职工来讲是没有问题的。但无法回避的问题是，目前已经离退休的职工没有养老金积累，目前在职但在实施个人帐户制度以前参加工作的老职工在过去的工作年限里也没有养老金积累。而他们的养老问题又是必须予以保证的，因为按照旧体制下的低工资、高福利政策，他们的养老金已通过“预先扣除”转化为过去的政府收入，政府也对他们有养老保障承诺。所以，老职工的养老金来源是养老保障体制转轨的核心问题。
为落实《决定》提出的改革要求，1995年3月，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并同时出台了两个具体操作办法，即实施办法之一和实施办法之二。其中，前一办法非常突出个人帐户的作用；后一办法则淡化了个人帐户，更加突出“社会统筹”但两办法有一个非常突出的共同点：老职工的养老金来源都是要通过当期的企业“统筹缴费”解决，即所谓“新人新办法、老人老办法”。
姑且不论确定养老保障体制转轨后继续通过企业统筹缴费承担对老职工养老义务是否合理，仅从财务上看，若由企业缴费完成对“新人”进行养老金积累和对。“老人”养老的双重任务，即使考虑个人缴费因素，所需的企业缴费占职工工资总额的比重也要达30%左右。这是任何企业都无法承受的。所以，从两个办法实际操作的结果看，为维持体系运转，唯一的选择只能是挪用已进入在职职工个人帐户的养老金，来支付已退休职工的养老需要。进一步结果是，不仅实施个人帐户制度以前参加工作的职工存在“空帐”问题，已经按规定缴费的个人帐户也因为资金被挪用而无法积累。
在这种情况下，不仅无法建立真正意义上的个人帐户制度，养老保障体系本身也很难支撑下去。由于已退休职工的退休金支付压力巨大，再加上因管理体制问题导致的高昂成本，养老金提取比例（所提取养老金占企业职工工资总额的比重）普遍很高，绝大部分地区都在20%以上，个别地区则接近30%，致使许多企业无力缴纳或以各种方式拒缴。综合各种调查结果，近期各地养老金的收缴普遍呈下降趋势，有些地区的收缴率（实际收缴额占应收缴数额的比例）在1996年竟降至50-60%。为了维持统筹体系的运转，一些地方不得不进一步提高提取比例，从而形成一种恶性循环。
目前不少人认为，“空帐”运行在实质上仍是现收现付。但需要清醒认识的是，空帐户所形成的是政府对职工的明确负债，负债规模更具刚性。对这种负债也没有任何对其他人的债权来保证，因此非常危险。而最终承担风险的只能是各级政府。
从1995年3月改革后的体制运转情况看，国有企业负担依旧沉重，因而养老金收支困难，不少地方退休职工的养老金已无法保证，进而影响到社会稳定；由于缴费率过高，而未来受益不确定，将覆盖面扩大至各种非公有制企业的努力也难以实现。所有这些问题都决定了其无法为改革和发展提供保证。
针对1995年改革以来出现的某些问题，特别是两个办法并存导致的混乱，1997年8月，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，旨在统一制度，改进管理。统一制度的意义不可否认，但从统一后制度的具体内容看，仍然试图在为新职工进行个人帐户积累的同时，继续用“社会统筹”解决老职工的社会保障费用。因此，“统一制度”仅仅是对1995年改革方案的修补和折衷。可以肯定，其实施后的结果仍将是“空帐”运行。鉴于今后退休人员比例还会不断增加，“统一制度”后的养老金收支危机仍难以避免，而且它也无法在改革和发展中发挥支撑作用。
二、解决问题的关键是偿还对老职工的养老金负债
根据现实存在的矛盾，要想走出困境，真正实现养老保障体制转轨，必须对老职工的养老金来源做出专门处理。智利等国家的实践经验也表明，顺利实现养老保障体制转轨的关键，就在于妥善解决旧体制遗留的中老年职工的养老金权益问题。
如前所述，虽然老职工过去没有养老金积累，但在旧的体制下，他们的养老金已被“预先扣除”，并转化成政府收入，换句话说，旧体制形成了政府对老职工的养老金负债，这是必须由政府统一承担的责任。
由政府统一解决（补偿）老职工的养老金，理论上讲只能有两种资金来源：一是现有的国有资产存量；二是政府今后的财政收入。智利的做法是由政府向老职工发放认可债券，并通过政府财政逐年偿还。之所以如此，一个很重要的背景是，在进行改革时智利的财政是有盈余的。我国的情况则不然，目前以至今后相当长一个时期都将面临财政紧张的局面，靠财政收入解决老职工的养老问题不太现实。相比之下，运用国有资产存量解决问题可能更为有效。一方面，目前国有资产中的很大一部分就是养老金债务形成的，以此偿还债务完全合理；另一方面，支付能力也没有问题。据世界银行等测算，目前我国养老金债务负担占GDP的比重只有40%多一点，仍处于较低的水平。从动态过程看，养老金债务所占GDP的份额会更小，因为老职工养老金通常不需要一次性支付，而是在相当长的年份内逐年偿还。测算结果表明，最高年份的支付额约为1200亿元（1994年价格）。而目前的国有资产总量中，仅国有部门的房产（附带土地使用权）的价值就大致与年度GDP水平相当，足以支付有关费用。
在具体操作中，可考虑以国有经济部门的房地产作为主要和最后担保，配合国有企业股份制改造过程中的售股变现所得和对中小企业的拍卖、租赁所得，进行养老金偿还。具体支付方式也可考虑以某种形式为主的混合方式。比如，对大部分职工采取以货币支付养老金的形式，对某些正处于调整状态的企业的职工，也可采取企业股权、债权让渡和工龄买断等特定形式。有关的处理手段还应尽可能与住房制度改革相结合。
通过资产存量解决对中老年职工的隐性负债，不仅从理论上讲是可行的，而且近年来国内不少地区在企业改制过程中也进行了诸多探索和实践。这说明社会各界都对“补偿”的必要性有比较一致的共识，同时也为如何有效进行“补偿”提供了经验。
三、新制度成功的关键是养老金管理问题
解决旧体制遗留的责任问题，真正建立基金预筹积累的个人帐户制度的优点十分明显：养老金以收定支，不会发生支付危机，旧体制下职工对企业和政府的依赖、覆盖面无法扩大以及国家和企业负担过重等问题都能够得到彻底解决。按照国际经验，只要16%左右的缴费率（由职工和企业共同负担）就可以满足达到正常工作年份职工的养老需要；同时，可以积累相当多能够用于长期投资的资金，这对于经济发展和建设也有非常重大的意义。
实施基金预筹积累的个人帐户制度，一个必须解决的问题是一定要确保基金被有效利用，并保值增值。这不仅直接涉及被保障人的切身利益、养老保障体系的安全，也直接关系到进一步的经济发展问题。
从我国目前对有限养老金管理的情况看，尚存在严重问题：养老保障行政管理与基金运营一直不分，有限的基金无法获得很好的投资效益和投资回报；由于缺乏制约和监督，管理不善甚至腐败问题都相当突出。根据国内外经验、教训和党的十四届三中全会《决定》所提出的要求，在新的制度中，养老保障行政管理与基金经营必须分开。在此基础上，加快以下几个方面的制度建设：
第一，培育高效率的基金经营机构。世界各国最成功的经验是，基金交由民间机构而非政府部门进行经营；多家经营而非独家垄断，全面引入市场竞争机制。根据我国目前的实际情况，可考虑对大致具备经营条件的一些金融、保险机构（如人保集团及各种业绩较好并且在全国各地均有一定业务基础的信托投资机构）进行改造，以承担基金经营任务，并形成竞争机制。
第二，健全行政管理与监管体系。首先必须建立统一的社会保障行政管理机构，依法行使各种管理、监督及指导职能，并对不同形式和内容的保障及保险进行协调。按照分开的原则，该机构不能参与任何形式的基金经营活动。为了使监管体系本身具有制衡机制，还应考虑发展其他监督机构，如由缴费人、受益人及其他相关人士组成非官方的监督机构等。
对养老金基金经营机构的监控重点，应当集中于金融和财务监控方面。为防止舞弊行为，要建立基金经营机构的法定资本金制度以及财务公开、绩效评级和严格的经济处罚制度。为保证被保障人的利益，还必须有指数化的最低投资回报率制度等。
第三，积极推进金融市场的发展和发展，为基金经营机构提供相应的涉及投资范围、投资方式及有关风险分解的政策条件与环境条件，促进基金投资效益的提高。鉴于我国目前金融市场发展水平不高，在实施基金积累制的初期可以将基金投资范围定窄一些，随金融市场的发展和成熟以及基金积累数额的扩大，对投资规定再逐步灵活调整。