中国公共预算研究的财政学视角考察，本文主要内容关键词为：财政学论文,中国论文,视角论文,预算论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国公共预算研究的源流演进
1.现代预算研究在中国从萌芽到成长(1900～1950)
我们对中国公共预算研究的线索考察，通常从20世纪90年代开始，至多上溯至20世纪50年代。但是，如果我们从财政史的角度，研究考察公共预算及其在中国的流变历程，可以发现，这种研究脉络上的人为切割，使得我们不经意间或许与许多具有宝贵思想的中国预算学者擦肩而过。
回顾20世纪初叶风云动荡的中国近代史，有许多事件当初虽未引起很大的轰动，却对此后的中国现代化进程产生了深远影响。从公共预算的角度来看，这一时期也同样发生了一系列开时代先河的重要事件。①如果不过多地从意识形态的角度对当年的社会改良者加以苛求的话，20世纪初叶现代预算萌芽在中国的产生，至少在某种程度上标志着，封建皇室收支与政府财政收支的界限开始明确，公共预算也开始有可能成为以广大民众为代表的民权一方与封建王室贵族进行斗争的工具，这对于中国现代化进程所产生的影响是相当深远的。当时一些学者也对公共预算的重要性有了相当深刻的认识，有人就曾指出：“监督会计及预算之制，其严重如此，是皆国会重要之职权，即立宪国所以建设责任政府惟一之武器也”。②即使从现代的眼光来看，这些学者对政府预算重要性的认识，也是发人深省的。
此后的近50年间，国内的学者对公共预算问题进行了一系列开拓性的探索与尝试(这里所说的开拓性，主要是指将预算理念传播到中国，并尝试与中国现实相结合而言)。
2.一个略显沉闷的预算时期(1950～1990)
建国初期，我国参考前苏联计划经济体制下政府预算管理的模式，就新中国预算模式的构建进行了诸多有益的探索与设想。作为新中国预算制度草创时期的研究，其粗放性是可以想见的。同时随着计划经济模式正面效应的逐步消失，这些研究成果对当前中国公共预算研究的借鉴意义也是十分有限的。然而，这些共和国政府预算的缔造者们，一开新中国公共预算先河，其精神时至今日仍旧在思想领域熠熠闪光。
此后，由于众所周知的原因，与很多经济管理学科一样，中国的公共预算研究呈现了大体将近30多年的停滞时期。当然，期间也不乏某些具有持久生命力的学术观点与政策导向。例如，今日讨论的“热火朝天”的部门预算改革以及财政部门与其他政府部门的关系问题，邓小平同志早在1954年1月13日《在全国财政厅局长会议上所作的报告》中就曾指出，“更大的危险性是财政部代替各部门决定政策，这是不懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策。归口就包括政策问题，数目字内包括轻重缓急，哪个项目该办，哪个项目不该办，这是一个政治性的问题。……归口以后，就易于控制，预算就容易确定。所以预算要归口，不能有不归口的预算项目。归口不等于财政部不管，财政部有干预的权利，要提出意见。财政部提意见，是从全局出发，考虑有钱没有钱，是否符合国民经济发展的比例。预算不能由各部自行决定，但必须以各部门为主，共同商量。各级、各部门对归口是赞成的，现在有一些还没有归口，归口以后，工作就主动了”。
当然，公共预算研究的开展，应当说始于20世纪90年代初期。当时为了借鉴国外公共预算管理的先进经验，我国国内学者先后翻译了一些西方公共预算管理的重要文献，时至今日仍具有重要的参考价值。③在1994年《中华人民共和国预算法》颁布前后的几年间，曾有过不少有关公共预算的文献问世，为此后公共预算研究的进一步深入，完成了重要的前期准备工作。然而这期间的研究主要集中于预算管理的流程与形式等载体层面，主要将预算作为具体操作层面的程序规范来看待，对预算问题的研究，也往往是从财政、经济的角度直接进入数字与流程的分析，而忽略了从政治结构、运行机制和利益相关方互动影响等方面进行更深层次的考察。
3.多元探索的“百舸争流”研究时代(20世纪90年代中后期至今)
自20世纪90年代中后期以来，中国公共预算研究进入了一个相对繁荣的时期，无论是文献的数量，还是相对质量，都较此前有了很大的提高。形成这种局面的原因主要是，新一轮中国公共预算改革于1999年前后启动。概括起来，这一时期的中国公共预算研究大致呈现出这样几个特点：
第一，相对系统地翻译了大量市场经济国家公共预算和财政管理的名著，为中国公共预算研究提供了较好的参照体系。
“道不行，乘桴浮于海”。在本国的社会经济发展出现暂时困难的时候，探求别国在类似情况下所采取的对策与措施，似乎已成为世界文明发展史中的共同规律。这一时期，中国公共预算研究领域最为引人注目的事件之一，就是大量系统地译介了市场经济国家公共预算研究的一些经典著作。④
但是，这一时期的经典预算著作译介，存在着一个较为严重的问题，那就是翻译中关键预算术语的高度不统一。由于此前公共预算研究在中国基本上呈现处女地的状态，故而当我们放开眼界看世界的时候，往往难以将市场经济国家的真实预算和中国公共预算的现实建立较为明确的对应关系。而这些翻译工作又是由众多翻译者分别进行的，因此在预算术语的使用上，往往不很统一，尤其是对市场经济国家的预算机构和预算法条的翻译，问题更加严重。在翻译中，很多译者往往不注意(或许是不愿意)在关键术语后标注相应的英文原文，以至于我们阅读了若干文献后，难免会产生这样的疑问：不同译著中介绍的预算机构和预算法条，所指向的是否就是同一个机构和同一个法条?
第二，政治学和行政学方面研究者的加盟，为中国公共预算的研究提供了相对新颖的研究视角与分析范式。
20世纪七八十年代以来，政府预算管理作为东西方各国公共管理改革的重点问题之一，体现了多学科整合的发展趋势(马蔡琛，2004)。正如凯顿(Caiden，1978)所指出的，公共预算是一门交叉学科，具有多种开发性的视角。
自21世纪初叶，中国从事政治学和行政管理学研究的学者，开始关注公共预算问题的研究，并取得了一些具有相当影响的理论性与应用性研究成果。应该说，他们的“加盟”，在某种程度上从学科构建的角度，大大改变了公共预算研究在相关学科中的“边缘化”地位，缓解了财政学中为数不多的研究者“孤军奋战”的局面，在财政学和公共管理学这两个领域中，都增强了“公共预算的声音”。
第三，在财政学对公共预算的研究中，逐渐形成了若干条各具特色的研究线索。
20世纪九十年代中后期以来，国内学者从财政学的视角，对公共预算问题的研究文献相对较多。较之过去，其研究也还具有一定的特色，大体可以分为以下几种研究思路⑤：
首先，按照公共预算管理的流程展开分析。也就是按照政府预算决策与编制、政府预算运转与执行、政府预算绩效评价与决算的管理周期加以展开。这是中国公共预算研究通常采用的分析框架，有些国内学者也曾据此框架从公共预算决策机制的角度进行过较为深入的研究。例如，中南财经大学王金秀博士的学位论文《政府预算机制论》(1999)。
其次，按照公共预算收支管理体系展开分析。这种分析思路是借鉴传统财政管理中的“收、支、平、管”的分析框架，分别由收支两方入手展开分析研究的。也有学者从预算行为效率分析的视角，就此种分析框架展开过相对深入的分析，例如，中南财经政法大学黄明博士的学位论文《政府预算行为效率》(2001)。还有的学者从财政收支运动的矛盾出发，探讨了中国政府预算管理重心由收入向支出的转换过程，例如，财政部财政科学研究所陈秋华博士的学位论文《预算管理创新与财政支出改革》。
复次，按照公共预算管理涉及的相关关系方展开分析。这种分析框架主要是以政府预算部门作为核心关系方，分别考察政府预算部门(资金供给方)与资金使用单位(资金需求方)、立法监督机构(监督制衡方)三者之间的相互关系，进而展开对公共预算的具体研究与考察。根据目前掌握的资料，国内的预算管理研究采用这种分析思路的较少，较早借鉴了这一思路的是厦门大学周立群博士的学位论文《政府预算及其改革的初步研究》，以及马蔡琛的博士学位论文《政府预算管理研究——一种利益相关方视角的考察》。
二、中国公共预算研究的财政学视角考察
1.公共预算总是在中国财政学研究中边缘化
公共预算问题在中国财政学研究中的边缘化期以来，在中国财政学的研究中，公共预算问题是一直被边缘化的，没有成为一种“主流”。在20世纪九十年代中期以前，从事公共预算(当时也称为“国家预算”)研究的学者可谓“寥若晨星”。根据对国家图书馆博士论文数据库的检索，在1997年以前，国内还没有一位经济学或管理学博士就公共预算问题作为博士学位论文选题开展研究。⑥非常有趣的是，这种研究范式似乎反倒是符合了市场经济国家公共财政理论的研究路径：无论在公共财政学还是公共经济学中，公共预算问题和财政管理问题都不是它们关注的中心(马骏，2005)。
近年来，随着新一轮预算改革的启动这种状况略有改观。资料显示，研究公共预算的文献日益增加，其在中国财政学中的边缘化地位有所转变，但根本状况并未得以改变。根据黄佩华等人的观点，中国预算改革采用的“零敲碎打”的方法，与东欧和前苏联等转型国家已经采用或正在采用的方法相比，略显逊色。尤其是近年来中国公共预算改革呈现某种“潮落”的迹象，预算改革处于“歧路彷徨”的十字路口，公共预算的热潮也相应有所降温。
同时，近年来理论界对公共预算制度创新的探讨，主要是“文本”意义上的描述，大多呈现“事后追溯”的特点，较少具有解释性和定量性的预算研究，在某种意义上具有“以实践催熟理论”的色彩(马蔡琛，2003；马骏，2005)。
1999年以来，公共预算研究在中国的兴起，主要是中国公共预算改革的现实需要所导致的理论研究“跟风”浪潮。这种研究文献数量上的变化，并不足以说明中国公共预算的学科建设与理论研究体系的“主流化”进程发生了实质性的转变。
2.公共预算问题的研究未纳入经济学分析范式中
在学科属性上，财政学大体是属于应用经济学的。而经济学的研究，则有其自身的研究假设、基本命题与研究方法，如经济人假设、供给一需求的分析框架等等。当我们从经济学的视角思考一个现实经济问题的时候，往往需要将其置于一个理论的或概念的框架之中，公共预算问题的研究自然也不例外。
诺贝尔经济学奖获得者萨缪尔森和美国著名经济学家格里高利·曼昆，都曾经引用过19世纪西方世界流传的一句谚语：“教会鹦鹉说‘供给与需求’，也就教会了它经济学。”我们抛开其中调侃与讽刺的意味不谈，这句话至少表明供给与需求的分析框架，在经济学研究中是具有相当重要地位的。但是，中国财政学对公共预算问题的研究，是较少使用这些经济学的基本假设和供给需求分析框架的。从这个意义上说，中国财政学对公共预算问题的研究，也始终未能纳入一个经济学的分析范式中加以考察。
需要指出的是，早在2003年，笔者曾经利用利益相关方分析的框架，尝试构建了一个供给—需求的分析范式来考察中国的公共预算问题，并初步形成了一个从资金配置的供求视角解析公共预算问题的研究架构(参见图1)，但始终没有从整体上公开发表或出版。现在看来，当初的选择或许显得过于保守和谨慎了。由于这一分析框架介绍和推广的迟缓，未能在中国财政学对公共预算问题的研究中产生应有的影响，难免在一定程度上延误了中国财政学对公共预算问题的研究。
图1 公共预算管理利益相关方的供求影响结构
尽管如此，中国财政学的某些研究者与实际工作者仍旧对这一框架给予了较为中肯的评价。例如，现任中国财政部预算司司长的李萍博士，在其博士学位论文《中国政府预算改革若干重大问题研究》的第一章中，对这一研究范式给予了充分肯定。指出，“这种分析框架开创性地将公司理论中的契约理论和利益相关者理论应用于政府公共部门的研究之中，大量应用了公共选择理论、新制度经济学和博弈论等现代经济学的主流分析工具，以政府预算部门作为核心关系方，分别考察政府预算部门(资金供给方)与资金使用单位(资金需求方)、立法监督机构(监督制衡方)三者之间的相互关系，进而展开对现代政府预算的具体研究与考察，从而开创了一种全新的政府预算管理问题的分析框架。目前国内有关这种研究框架的代表性研究成果是：中国人民大学马蔡琛博士的学位论文《政府预算管理研究——一种利益相关方视角的考察》。”(李萍，2004)
3.公共预算问题的研究未按照有效市场理论进行细分化
市场细分的概念是美国市场学家温德尔·史密斯(Wendell R·Smith)于20世纪五十年代提出的。所谓市场细分，是指按照消费者的欲望与需求，把一个总体市场(总体市场通常太大以致企业很难为之服务)划分成若干个具有共同特征的子市场的过程。因此，分属于同一细分市场的消费者，他们的需要和欲望极为相似；分属于不同细分市场的消费者，对同一产品的需要和欲望存在着明显的差别。⑦
若从公共预算角度对上述所论加以诠释，似乎可以表述为：所谓公共预算研究的市场细分，就是按照研究者的愿望和偏好，将公共预算的总体市场(公共财政学的研究领域是如此浩大，以至于很多非天才的研究者是难以从总体上为之服务的)，划分成若干具有共同特征的子研究领域(即子市场)的过程。分属于同一子市场的研究者，其需求和偏好较为相似，研究的可积累性和可复制性将会大大提升。
这种市场细分的好处，至少可以体现为如下几个方面：首先，有利于公共预算的研究者确定自己的目标市场(即相应的专属研究领域)；其次，有利于通过“显微镜”式的持续观察，发现更多的研究中的核心命题(市场机会)，以满足公共预算改革实践(市场需求)的需要；最后，可以促使公共财政(也包括公共管理)领域的研究者，集中人、财、物和信息等资源条件投入到目标市场，形成研究上的规模效应。
然而，当我们按照市场细分理论考察中国财政学对公共预算问题的研究时，所看到的更多的是“全能型”财政学者对公共预算问题的研究。中国的公共预算研究走到今天，已大体完成了理念上的框架建构。根据有效市场理论，中国公共预算研究需要进入一个“精耕细作”的“市场细分”阶段。
三、对加强公共预算研究的几点见解
1.构建研究平台：组建“中国公共预算研究会”
就现实而言，中国的公共预算研究者亟须一个共同的学术平台。长期以来，由于公共预算研究在中国财政学中处于边缘化状况，始终缺乏一个共同的公共预算学术研究平台。在中国财政学的主流学术团体中(如中国财政学会)，也没有相应的公共预算研究组织，只有一个隶属于政府财政部门序列的“全国预算会计研究会”。但该机构的主要研究领域是预算会计，而不是公共预算，且官方色彩较浓。因此，中国的公共预算学者需要一个属于自己的民间性研究机构，来整合各方面的公共预算研究资源；需要一个专门的公共预算研究刊物，作为研究阵地与表达见解平台。
2.开展抢救性研究工作：加强中国近代预算史研究和实现预算术语统一化
长期以来，中国财政史问题的研究较少涉及预算问题。其原因在于，中国现代预算的萌芽，是近百年来的事情。而受意识形态的影响，在中国财政史的研究中，近代以来，中国财政学者和财政管理者(这里的财政管理者是指技术层面上的财政工作者，而不是指高层官僚)对公共预算研究的贡献，往往被有意或无意地忽略了。中国总有“隔代修史”的传统，但这种做法的缺陷在于，随着时间的推移，很多第一手史料也在逐渐散失。目前，亲历过中国近代预算发展史的人士中，有个别的或许还健在，这是收集中国近代预算管理第一手深度访谈资料的最后时机。因此，需要以“抢救性”访谈和文献整理的方式，尽快推进这一工作。
至于预算术语统一化的问题，我们之所以要提升到“抢救性”的高度，其原因在于，预算术语翻译中的不统一，已严重地影响了中国公共预算研究的推进，使得本来就为数不多的公共预算研究者的大量精力，花费于确认各种预算术语(主要是预算研究中的外来语)的母语含义这样一种不必要的重复性劳动上。因此，我们有必要以中外公共预算术语对照手册或辞典的形式，尽快推进国内学界对预算术语翻译与使用中的规范化和统一化进程。
3.加速预算规范化进程思路：实施“三步走”改革
中国公共预算研究从“精英化”到“大众化”的道路，还很漫长。当我们从政府治理的视野和可操作性的角度，探求中国公共预算制度建设的未来道路时，有一种大体分作“三步走”的改革思路似乎是相对可行的。这也是现实中的中国公共预算研究者所应致力于此的事业。
首先，全面推广各级人大代表政府预算解读的知识普及，提升立法监督机构的预算管理权威。
其次，在地方人大系统内部，建立预算审议专家咨询机构，由具有丰富经验的预算管理专家和学者协助人大代表审查政府预算。
最后，尝试推行政府预算报告的结构化审议与分部门表决制度，全面提升政府预算的规范化和法治化水平。
中国公共预算研究边缘化地位的改变，对于中国财政的学科重塑具有深远且重要的影响。中国公共预算管理的民主化和公共预算研究的大众化进程或许是一个相当长的历史时期，我们需要为之付出足够的耐心与努力。即使在相当长的时期内，我们也许看不到什么显性的成效，这是中国公共预算改革仍旧处于“山坳”之中的现实环境，应正视之。
展望未来，我们有理由相信，以公共预算管理的规范化为突破口，逐渐推进公共财政管理的阳光化进程，构建一个全社会都来关注公共资金的预算管理模式，似乎可以大致勾勒出一条中国公共财政建设的基本线索。而公共预算管理变革恰恰处于这一系列链条的逻辑起点之上，以预算法治化进程推进公共治理结构转型，无疑是构建中国阳光财政体系的一条必由之路。
注释：
①这一时期关于政府预算的重要历史事件有：戊戌变法中康有为提出编制预算公开财政的主张、1908年清政府颁布了《清理财政章程》，以及从1910年起由清理财政局主持预算编制工作。这是中国五千年历史上第一次正式编制政府预算。从现代预算科目的角度进一步考察其《预算册式及例言》的内容与形式时可以发现，今天的预算科目分类方法的雏形与构架在那时已依稀可见。
②杨度：《金铁主义说》，1907年1月20日至5月20日《中国新报》第一至五号。
③其中比较重要的有：《预算经济学》([美]A·普雷姆詹德著，中国财政经济出版社1989年版)，《国家预算与财政管理》([美]杰克·瑞宾、托马斯·D·林奇著，中国财政经济出版社1990年版)等著作。
④例如，艾仑·希克的《公共支出管理方法》、托马斯·林奇的《美国公共预算》、爱伦·鲁宾的《公共预算中的政治》、约翰·米克塞尔的《公共财政管理——分析与应用》、罗伯特·D·李、罗纳德·约翰逊的《公共预算系统》、阿伦·威尔达夫斯基的《预算过程中的新政治学》、普拉丹的《公共支出分析的基本方法》、萨尔瓦托雷·斯基亚活·坎波、丹尼尔·托马西的《公共支出管理》等等。
⑤虽然还有一些学者从国际比较的视角，就中外政府预算加以比较研究(如厦门大学袁星侯博士的学位论文《中西政府预算比较研究》)或就某一国家政府预算管理模式加以考察(如财政部财政科学研究所焦建国博士的学位论文《日本政府预算制度研究》)，但因不属于公共预算管理模式的具体分析，所以本文没有将其作为一种研究思路加以论述。但这并不表明比较对公共预算而言是不重要的。
⑥根据目前的检索情况，国内较早以公共预算为选题的博士学位论文是厦门大学周立群博士1997年完成的博士学位论文《政府预算及其改革的初步研究》。
⑦资料来源：http：//www.chinacia.org/cyzs/czs-18.htm。
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