农民负担问题——从农村市场化角度进行的研究，本文主要内容关键词为：农民负担论文,角度论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民负担问题长期以来得不到很好解决。目前对减轻农民负担问题的研究主要是从政府或农民自身的角度进行的。本文提出，农村市场化是实现农业现代化的基础，是建立社会主义市场经济体制的关键，只有实现农村市场化才能最终解决农民负担问题，并从市场化的角度提出减轻农民负担的具体对策。
一、农民负担重的原因探讨
近年来，中央政府十分重视减轻农民负担，但农民负担加重的问题并没有从根本上得到解决，一些地方甚至酿成激烈的干群冲突。分析农民负担加重的原因，目前主要有以下两种观点：
一是从政府的角度出发，有的观点认为，农民负担加重的主要原因是县、乡、村三级政府机构臃肿、冗员太多、效率低下。有的认为，为农业提供服务的政府部门仍具有垄断性，导致农业服务费用上升、农民负担沉重。有的认为，落后地区基层组织由于缺乏发达地区那样的收入来源而财力紧张，为了完成上级政府下达的任务，只好把开支转嫁到农民头上。
二是从农民的角度出发，有的观点认为，农民虽然在人数上占绝对优势，但分散、小规模、不合作等历史原因使其无力拒绝各种不合理的负担项目，因而无法对侵犯其利益的行为进行抵制。有的认为，缺乏一个能维护农民正当权益的社区组织是农民负担过重的重要原因。
不论是“机构臃肿说”，还是“收入来源说”，农民负担问题实际反映了农民与地方政府之间的利益关系。因而，目前主要的改革措施是实行“费改税”，取消不合理的税费项目，规范税费的征收和使用。这使乡镇、村等基层组织的收入普遍下降，尤其是村级收入下降幅度更大。在地方政府的职能没有转变、缺乏农村非农产业支持的前提下，单靠中央政府的超强化组织领导，这些改革措施在短期内可以减轻农民负担。从长期来看，各种被取消的税费项目就会以其它形式出现，农民负担问题难以从根本上得到解决。而政府职能的转变和非农产业的发展是以农村市场化改革为前提的。这一点在经济市场化不同的地区表现得尤为突出。
从我国经济改革的实践和经济发展水平的现实来看，一方面，市场化改革的程度越高，农村经济制度建设和非农产业的发展水平也越高，农民收入的增加也越快。另一方面，较低的市场化程度，决定了农民就业机会和收入来源的有限性。据国家农调总队的调查，全国平均每一农民家庭在农业以外就业的人数为0.43人，东部沿海10省市为0.65人，西部仅为0.29人。西部地区的农业以外就业人数，仅为全国平均水平的67.4％，东部的44.6％，劳务收入在农民人均纯收入中的比重全国平均水平为28.5％，东部为46.5％，而西部农民仅占到19.2％。农村市场化改革缓慢还决定了基层政府特别是乡镇政府仍然承担着计划经济体制下的种种任务，乡村两级机构庞大，人员臃肿。有资料表明，全国乡级供养人员达870.9万人，每乡平均200人。特别在实施分税制改革以后，处于最基层的乡镇政府要做的事最多，但几乎没有稳定的税源，财力最拮据。据农业部1998年对中西部10个省区的调查，乡级平均负债400万元，村级平均负债20万元。因经费不足，乡镇干部和工作人员的工资大多依赖于自行筹集的各种提留和摊派，从而导致农民较重的负担。这表现在：经济不发达地区的农民负担重于经济发达地区，如1995年，东、中、西部地区农民人均负担是上年纯收入的4.1％、8％、5.5％。这样，就形成了市场化程度越低，经济越不发达，农民负担越重，购买力越低，市场越不繁荣，从而越难以刺激经济增长的非良性循环。
当前所讨论的农民负担问题主要是从政府与农民角度出发，这种负担可称为显性负担。但在经济生活中，由于农户市场主体地位的不明确还导致农民经济利益的流失，这可归结为是一种隐性负担。
第二种观点实际所涉及的就是农户市场主体地位的问题。自实行家庭联产承包责任制以来，农户获得了自主经营的权利，“种什么、怎么种、为谁种”的问题基本上得到解决，从经济学的角度看，农户的市场主体地位是十分明确的。
但是，家庭联产承包制在我国农村普遍实行后，在发挥巨大积极作用的同时，也带来了一系列新的问题，主要表现为，农民在当前的市场竞争中处于劣势：第一，农户经营规模过小，经营手段和经营方式落后。家庭联产承包制是在肯定农户家家都享有同等承包权的基础上，把原集体统一经营的土地，几乎全部分发给农户单独经营。由于我国人多地少、二元经济结构尚未根本改变，因而农村劳动力难以自由流动，每个农户承包的土地十分有限。并且随着农村人口、农产户数的增加和农村耕地的不断减少，农户承包的土地也越来越少。此外，农户承包的土地也十分零碎，每块地的平均数在一亩以下，基本上不便于机械操作，因而我国的农业家庭经营表现为小农经营。第二，由分散、各自为政的农户直接进入初级市场，难以回避交易成本过高的问题。而且农民的合约化和组织化程度低决定了农民在交易过程中的谈判地位很低。目前，多数农民是先将产品生产出来，再寻找收购者，由于初级产品不易贮藏和运输，季节性、同质性强，因而农民在销售中处于弱势，利润的分配多向流通过程倾斜。
以上小规模经营与大市场的矛盾，使农户这一市场主体在市场竞争中处于不利的地位，农户的利益在市场竞争中难以获得保证，这表现在农民收入增长缓慢，而且增幅明显下降。根据有关统计资料估计，1997—2000年，农民人均纯收入年均仅增长4.0％，比1979—1996年年均增长16.0％的升幅回落了12个百分点。更为严重的是，1997年以来农民纯收入的增长速度不仅很低，而且呈现出逐年下降的趋势；1997年比上年实际增长4.6％，增幅下降了4.4个百分点；1998年实际增长4.3％，比上年回落0.3个百分点；1999年农民收入2216元，实际增长3.8％，比1998年又下降0.5个百分点。改革以来农民人均纯收入的增长幅度第一次出现连续三年下降，城乡居民收入差距又回到改革开放前的水平。
因此，从农户的利益在市场中难以受到保护，乱摊派、乱收费、乱罚款问题严重及农村劳动力难以自由流动等现象看，农户作为市场主体所应具有的独立性和自主性是不明确的，农户作为市场主体在市场经济中的竞争地位是较弱的。从这一角度看，我国的农村经济仍然是小农经济，它是与自给半自给的经济相适应的。
二、农村市场化改革的意义
农村自然经济、计划经济向市场经济的转变是农村市场化的一方面，另一方面则是二元经济结构的消除。农村的市场化不仅将解决农民的负担问题，而且将有力地促进农业生产和全国经济的发展。
1、农村市场化是实现农业现代化的基础
从国内市场上看，发展中国家一般具有多样性的经济结构和不平衡发展的现象。西方经济学者将此高度概括为二元经济特征，即现代部门和传统部门同时并存。而对于一些发展中大国来说，由于发展的不平衡，国内的回旋余地较大、调整余地较大、发展余地较大。因此，在一定时期内，可以通过培育本国市场来推动经济增长，这是大国市场优势的表现。但也必须看到，传统部门发展的相对滞后将使依靠国内市场和技术条件来进一步提高现代部门发展水平的道路越走越困难，这使传统部门的现代化发展成为现实而必要的选择。
中国作为一个发展中的大国，二元经济结构更具有典型意义。地域上，东西不平衡，南北不平衡；产业上，完整的工业体系和传统的农业部门并存，城乡差异显著，在工业部门中，不仅具有传统的劳动密集型制造业，而且还有具备一定实力的资本和技术密集型的企业。在农业部门中，现代生产资料，如动力机械、新式农具、农膜、化肥等在东部经济发达地区和一些大城市郊区得到较大范围的应用，而在中西部地区，农业中的传统要素和传统的组织方式在继续使用。因此，中国的经济发展面临着双重任务，即在实现工业部门优化和升级的同时，更为根本的是加快传统农业向现代农业的转变。农业现代化不仅是指从依靠经验和手工工具变革为采用现代科学技术和现代装备的生产手段现代化，更重要的是指制度的现代化——从自然经济制度、计划经济制度向市场经济制度的转变。现在许多地方把农业的现代化仅仅局限于技术的变革或创新，而忽视制度的变革或创新，影响了农业现代化的进程。比如家庭联产承包责任制重塑了农村经济组织的微观基础，但同时也造成了小农户与大市场的矛盾，因此有必要完善家庭联产承包制，这不仅仅是为了减轻农民负担，更重要的是有利于提高作为市场主体的农户的市场竞争力。
2、农村市场化是建立社会主义市场经济体制的关键
市场空间的扩大和经济市场化的建立是统一的进程。市场空间对于经济发展的重要性是不言而喻的，因为发展着的生产力与消费关系的狭隘基础之间存在着必然的冲突，因而其具有摧毁交往即交换的一切地方限制，创造越来越多的交换地点，直至把所有地方性的小市场联合成为一个普遍联系的大市场的趋势。随着市场空间的不断扩大，流通时间越来越表现为劳动生产率和价值增殖的限制，经济主体在空间上力求更加扩大市场的同时，另一方面力求用时间去更多地消灭空间。“流通时间的缩短（只要这不是由于把产品运往市场所必需的交通运输工具的发展），部分地是由于开拓了延续不断的市场，因而是不断扩大的市场，部分地是由于发展了经济关系，发展了资本借以人为地缩短流通时间的那些形式（一切信用形式①）。”②也就是说，只有当市场关系在整个社会经济中获得普遍发展的时候（它可以表现为消除了各种封闭割据的延续不断的市场，也表现为在相对完善的制度保护下经济主体之间广泛的信用关系等），才可能真正实现用时间消灭空间、提高经济效率的目标。而基础设施和交通工具这些硬件的完善仅仅是为缩短流通时间、提高劳动生产率创造了重要的外部条件。
中国经济正处于二元市场化转变时期，即从计划经济向市场经济的转化和从自然经济向市场经济的转化。从历史上看，市场经济发展最早的国家，也是最先参与国际市场开拓、最为开放和生产力最为发达的国家。马克思在对早期世界市场的历史进行总结的基础上，得出由于商品内在的价值与使用价值的矛盾而使商品经济具有广泛的社会性和较强的开放性的结论，并指出共产主义“是以生产力的普遍发展和与此有关的世界交往的普遍发展为前提的。”③但在社会主义计划经济时期，闭关锁国的政策使我们丧失了参与国际分工、提高国际竞争力的机会。而对我国来说，与日益成熟的城市市场相比，长期历史形成的自然经济残余在广大农村仍然根深蒂固。自给自足的自然经济天然的是封闭的和内向的经济，它的极低的吸纳能力和极高的排斥性不仅缩小了产业开拓的空间，也妨碍了中国潜在的巨大的国内市场优势的发挥，而且阻碍了我国生产力的发展和经济市场化的推进。因而中国的经济发展面临着从自然经济向市场经济转化的另一任务。只有把巨大的农村市场纳入统一的国内市场，中国的大市场资源优势和社会主义市场经济体制才能真正建立。从农村市场来看，随着改革的深入，农产品流通的空间越来越广，但农户较低的组织程度和不完善的农村市场体系在导致其利益流失的同时，也降低了农产品流通的效率，因而伴随市场空间的扩大，必须深化农村市场化制度的建设。
三、解决农民负担问题——从农村市场化改革角度
市场农村是相对于传统的自然农村、计划农村而言的。它的本质特征在于农户市场主体地位的确立、农村市场体系的完善和基层政府服务职能的建立。而农民负担问题的根本解决，也同样有赖于这三个条件。
1、确立农户真正的市场主体地位
如前所言，家庭联产承包制给予了农民自主经营权利，也同时确立了农户的市场主体地位。但由于主体地位的不明确导致农民隐性负担加重，收入减少。
有人把农民收入下降的原因归结为家庭联产承包责任制所导致的小规模经营，并据此提出家庭经营不适合农业现代化的观点。如果说小规模经营就是小农经济，那么我国农业人口众多，土地资源稀缺，非农产业就业机会少的基本国情，决定了农民要获得基本生活来源，惟有将土地公平分配的现实。这意味着，实行家庭联产承包制和家庭经营方式的长期性。如果说小农经济天然地是保守的、非市场的经济，那么当前农民利益遭到经济的或超经济的侵犯、收入缓慢增长、负担不断加重的基本现实，决定了必须在坚持家庭经营的基础上，从宏观经济的角度，提高小农户的市场竞争力并构建小农户与大市场之间的中介组织形式。
2、完善农村市场体系
变革农业的组织结构，实现农业产业组织化。在实现农村市场化的进程中，要把以农户为主的小农组织结构转变为“公司+合作社+专业户”的产业化组织结构。这种产业化组织结构把农产品生产、加工、销售等环节联成一体，能够把市场信息、技术服务、销售渠道更直接、更有效地带给农民，是解决千家万户农户进入市场，减轻各种隐性负担等问题的有效方式，是推进农业和农村经济战略性调整和增加农民收入的有效途径，也是在家庭经营基础上实现农业现代化的一条现实途径。推进农业产业组织化，关键在于培育农业企业，使生产主体实现经营管理的企业化。各类农业企业如种植场、养殖场、农产品加工、储运和销售企业的建立有利于改善农业的市场条件和服务功能。建立发达的各种行业协会和产加销联席会议等行业组织，商品生产专业户普遍加入各类专业合作经济组织。比如在荷兰，75—95％的蔬菜、花卉和奶制品，40—63％的牛肉和糖都是由合作社销售的。各类市场主体的高度组织化，有利于在农业产业内部和农产品流通领域形成利益相关的组织结构，从而使农民能够有效抵御市场交易中的各种经济侵犯，维护应得利益；另一方面有利于协调政府与农民之间的利益关系，防范政府行为对农民的各种超经济侵犯，减轻农民负担。
加强农村社会化服务体系建设。一是农业科技创新体系。要稳定基层农技推广机构和队伍深化农技推广体制改革，发展服务于户营经济的适用农业科技体系。二是农产品市场流通体系。要大力发展市场中介服务组织和专业合作经济组织，对正在兴起的农村专业协会、各种形式的农民流通组织、农民经纪人队伍等进行引导和扶持。三是农业信息体系。特别是要抓紧农产品市场信息体系建设，建立起准确、及时的权威性国家与地方农业信息网，逐步形成现代化的信息收集、分析和发布系统。四是农业质量标准体系。当前重点是按照农产品质量升级、产业化发展和进出口贸易的需要，加快农产品质量标准的制定和修订，开展标准化生产示范工作，推动农业标准的实施。同时，必须加强农产品的质量监督与管理，尤其是对农产品有毒有害物质的监测，确保农产品消费安全。五是农村金融服务体系。必须进一步深化农村金融体制改革，建立和完善适应农村经济发展要求的经营机制、管理体制和服务方式。积极发展农村各类金融组织，建立多样化的农村金融机构。积极探索多种形式的信贷支农新路子。同时，要引导金融保险部门积极开展农村保障业务，建立健全农村保险体系。完善的农村市场体系，能够有效地分解农户的经营风险，大大减低商业组织的交易成本，并且使竞争能力较弱的农民利益获得保护。
3、转变政府职能
正确定位各级政府职能，加大乡村机构改革力度，这是切实减轻农民负担的关键所在。
一是改革农业宏观管理体制。在我国，农产品市场和农业要素市场处在农业、林业、经贸、外贸、劳动等不同部门的分割之中，在一些地区畜牧、水产、水利等管理部门也参与市场分割。一些权力部门为了追逐自身的利益，对农民乱收费、乱摊派、乱罚款或“吃拿卡要”，肆意加重农民负担；一些垄断部门借向农民提供服务之机，利用手中之权，强行服务，变相收费。针对以上状况，要根据农业的产前、产中和产后相关环节，进行资产、职能、机构精简重组，通过建立农业食品经济部，对农业产业实行产加销一体化管理。
二是深化农村行政管理体制改革。一些基层政府在管理理念上，仍停留在过去的下达种植计划、催种催收催上交，而当生产出来的东西没有销路时他们却不管不问，这是引起干群矛盾的重要原因。必须明确，市场是资源配置的基本方式，各类公司企业、乡镇企业、合作经济组织、农户和农场等是市场主体，政府及其他国家机器不是市场主体。在市场经济环境里，政府要从微观层面理性地退出，其重要职能是为农业、农民提供基础设施及其他公共物品，着力做好市场信息服务，科技和教育服务。要因地制宜撤并乡村，精减机构，压缩人员。
三是改革财政分配体制。农村基层政府和农民自治组织的事权与财权不统一，往往有事权而无财权，这样，对于诸如道路交通、文化教育、卫生防疫等农村公共品的供给，农村基层组织无力凭借本级财政收入来提供，而上级财政转移支付又非常有限，只好通过向农民集资、摊派来解决，从而陷入“承担过多职能——向农民乱摊派——征收困难——为完成征收任务而增加机关人员”的恶性循环。因而，必须明确乡镇政府事权范围，在此基础上，合理确定乡镇财政的收入来源和支出范围，变以支定收为以收定支。把不该乡镇财政负担的支出剥离出去，减轻财政负担。强化农业税返还乡镇的管理，加大对困难乡镇的转移支付力度，从制度上保证乡镇有固定的收入来源。
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①马克思说：“全部信用制度，……就是以必然要扩大和超越流通的界限和交换领域的界限为基础的。”（马克思恩格斯全集〔M〕，第46卷，上册，人民出版社1979年版，400）。
②马克思恩格斯全集〔M〕，第46卷，下册，人民出版社1980年版，36—37。
③马克思恩格斯全集〔M〕，第3卷，人民出版社1960年版，39—40。
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