肇庆市城乡规划局高要分局城乡规划服务中心
摘要：为不断完善村庄建设管理制度，我国先后制定了多部法律法规对村庄建设进行规范管理，2008年1月1日《中华人民共和国城市规划法》颁布后，村庄建设行为纳入行政许可范畴。本文对我国当前村庄规划编制及建设管理存在问题进行分析，以改善农村人居环境为切入点，提出村庄规划编制的技术路线及村庄建设管理的对策和建议。
关键词：村庄规划、建设管理、农村人居环境
1 村庄规划编制与建设管理的发展历程
我国为规范村镇建设行为，1982年国务院发布了《村镇建房用地管理条例》，国家建委、国家农业委员会印发了《村镇规划原则》，对制定村镇规划作出初步原则性的规定；1993年国务院公布了《村庄和集镇规划建设管理条例》，1994年施行了《村镇规划标准》（GB 50188—93），2000年发布了《村镇规划编制办法（试行）》，对村庄规划编制作出技术性的规定；2008年1月1日我国颁布了《中华人民共和国城市规划法》，明确了在乡、村庄规划区内进行建设的须取得“乡村建设规划许可证”，村庄规划成为了规划许可的法定依据。
2 编制村庄规划的意义
2014年5月16日，国务院办公厅印发了《关于改善农村人居环境的指导意见》，意见明确提出按照全面建成小康社会和建设社会主义新农村的总体要求，以保障农民基本生活条件为底线，以村庄环境整治为重点，以建设宜居村庄为导向，从实际出发，循序渐进，通过长期艰苦努力，全面改善农村生产生活条件。并对加快编制村庄规划、提高村庄规划可实施性、合理确定整治重点提出了具体要求。村庄规划编制不单纯是对建筑的规划布局，而且要对影响村庄发展的人均指标、公建配套、产业空间等影响人居环境、经济发展的各种因素作出科学合理的安排，真正实现全面规范村庄建设管理，促进农村人居环境全面改善的目的。
3 目前村庄规划建设管理的问题
3.1 村庄建设管理制度不完善
3.1.1 规划建设管理基础较差。长期以来，我国对于农村地区的规划管理较为薄弱，在发展经济的方向上，地方政府往往重视城镇的经济发展，忽视农村地区规划管理，以及对新农村规划的有效监督与管理。村民建房往往以自发性为主，而村庄规划也仅限于简单的用地划分，农村宅基地分布普遍存在“见缝插针”现象，占耕建房、占道建房、扩院建墙问题突出，致使村庄建设管理长期处于无序状态。另外，缺乏科学合理的村庄规划作为指导，也使农村基础设施和公共服务难以配套，农村人居环境难以得到全面改善。
3.1.2 规划建设管理制度不完善。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆《中华人民共和国城市规划法》颁布后，已明确进行村庄建设的须取得“乡村建设规划许可证”，但在村庄规划建设管理过程中，农民在合法取得的宅基地建设房屋，绝大部分以自建自住为主，一直以来均没有领取房产证意识。目前，村民在村庄规划区内建房的大多不主动申领“乡村建设规划许可证”，另由于多数村庄分布的零散、偏远，且镇级政府执法人员不足、巡查能力有限，导致村庄规划建设管理方面仍存在盲区。
3.2 公众参与度不高。由于对《中华人民共和国城乡规划法》、《广东省城乡规划条例》等相关法律法规向村民的宣传力度不足，肇庆市高要区在村庄规划编制过程中，村民对村庄规划管理及村庄规划编制的了解不深。往往出现在规划草案公示无人问津，村民大会讨论方案不积极的情况，以致村庄规划成果不能准确反映村庄的实际情况及村民的实际需求，本村需要解决的问题得不到呈现，使村庄规划成果的可实施性大打折扣。
3.3 村庄规划编制资金不足。肇庆市高要区行政区划面积约2196平方公里，下辖324个行政村，包括1472个自然村。完成村庄规划编制所需的费用将近7000万元，地方财政解决村庄规划编制费用的能力有限，上级财政安排的村庄规划专项费用也是杯水车薪，直接导致村庄规划编制工作难以推进，村庄规划的覆盖率一直得不到提高。
4 村庄规划编制的建议
4.1 村庄规划的编制原则。按照《广东省村庄规划建设指引（征求意见稿）》的相关要求，在县（市）域乡村建设规划确定的乡村规划体系基础上，以改善村庄人居环境为主要目标编制村庄规划，合理布局村庄空间和利用资源，对村庄风貌营造、基础设施和公共服务设施布局、历史文化保护、防灾减灾等作出具体安排。村庄规划编制以行政村为单位，规划范围包括下辖的各个自然村。
4.2 村庄规划编制技术要点
4.2.1 前期调研阶段。通过实地踏勘、入户走访、问卷调查和驻村体验等方式，全面了解村庄的现状情况（包括人口规模、现状建设、土地权属、经济情况、产业结构、市政设施、公共服务设施、历史文化保护等）、主要问题和发展诉求。充分全面的调研能够为后面规划编制工作打下坚实的基础，使村庄规划的成果更接地气。
4.2.3 规划编制阶段。村庄规划编制需与土地利用总体规划、镇总体规划、控制性详细规划等上层次规划相协调，同时通过对现状人口、经济发展趋势的分析和预测，合理把握整治与发展的关系，制定适合本村发展的规划设计方案，避免走进村庄规划就是规划新农村的误区。由于村庄规划作为核发乡村建设规划许可证的依据，其规划成果需达到修建性详细规划深度，因此，用于村庄规划编制的地形图精度不低于1：2000，且需具备县（市）域范围内统一的坐标系统。村庄规划成果应包括规划文本（说明书）、图册、村民参与报告等内容，其中图册内容应包括土地利用现状图、土地利用规划图、村庄建设规划图及各类设施专项图纸。
4.2.3 公众参与阶段。村庄规划编制过程需加强对《中华人民共和国城乡规划法》、《广东省城乡规划条例》等法律法规的宣传，提高村民的村庄规划法律认识，鼓励村民全程参与村庄规划编制工作，每个自然村需选派村民代表参与编制规划。村庄规划草案批前公示期不少于30天，至少通过本村宣传栏、政府信息网站两种方式进行公示，公示期间村民代表应加强对草案的宣传。规划方案阶段经过村民代表会议讨论，引导村民参与规划方案讨论，通过讨论了解村民、政府、社会投资等多方面的利益诉求，协调多方利益，使规划方案兼具科学性与民主性。
5 完善村庄规划建设管理的建议
5.1 完善村庄规划编制。村庄规划是城乡规划主管部门核发“乡村建设规划许可证”的法定依据，也是规范村庄建设管理的前提条件。在编制村庄规划前，对县（市）域范围的村庄进行详细的调研，将城市、镇总体规划的规划区范围以外的村庄分为发展型村庄、整治型村庄、稳定型村庄（空心村）三种类型，将有限费用优先用于完成发展型村庄、整治型村庄的规划编制，把钱用在刀刃上。同时，通过相关政策性融资的方式解决编制费用问题，不断提高村庄规划的覆盖率。
5.2 加强管理，提供便捷服务。配备村级规划建设管理人员，解决村庄建设管理及执法巡查工作量大、管理跟不上的问题，并加强对管理人员的培训，提高管理水平。农村建房往往通过所谓的乡村建筑工匠的经验进行设计、施工，存在不规范的建筑设计缺陷，使建筑存在一定的安全隐患。但要求每户村民委托具备资质的建设设计单位绘制图纸也存在一定的难度。可根据当地农村的风俗习惯、使用要求提供多种合符规范的农村房屋设计通用图纸，既为村民提供便捷服务，又可消除因设计不规范而造成的安全隐患。
5.3 创新管理理念。探索土地使用权市场化运作模式，出台相关配套的各项用地政策，改变农村土地现有管理模式，使农村集体土地能自由流转。从而使农村宅基地及房屋具备市场价值，让村民自觉按照法定流程申领乡村建设规划许可证及房屋所有权证，严格按村庄规划相关要求进行建设，促使村庄建设科学有序地发展，促进农村人居环境全面改善。
参考文献
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论文作者:梁伟明
论文发表刊物: 《建筑学研究前沿》2017年第10期
论文发表时间:2017/9/30
标签：村庄论文; 规划编制论文; 村民论文; 农村论文; 规划建设论文; 村镇论文; 乡村论文; 《建筑学研究前沿》2017年第10期论文;