美国金融机构财政救助权合法性缺失之论证——兼论“大而不倒问题”的应对，本文主要内容关键词为：美国论文,金融机构论文,缺失论文,不倒论文,大而论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出：理论批评和现实质疑 美国次贷危机引起学界对大而不倒问题的极大关注。美联储主席伯南克在《最近的金融和经济危机的原因》中指出：“假如危机仅有一个教训，那就是必须解决大而不倒问题”。所谓“大而不倒”，是指金融机构由于规模太大所以不能倒闭，否则会对给金融体系甚至是经济整体带来系统性风险。因此国家机关就不得不动用公共资金进行救助。在次贷危机之前对“大而不倒”的争论就一直存在，危机之后会遭受广泛、尖锐且几乎一面倒地批评。 1.对“大而不倒”的理论批评 批评之一：系统性风险。对大而不倒金融机构实施救助的唯一的合法性理由，即如果任由该类金融机构倒闭，将会给金融体系甚至经济整体带来系统性风险。为此学术界努力识别并治理系统性风险，甄别系统重要性金融机构并对其实施特别的监管制度。但历史上没有任何事件支持该假设即一个金融机构的倒闭可能对金融体系和经济整体带来浩劫，反而有大量案例证明金融机构倒闭并没有引起严重的系统性问题，“严格意义上不存在大而不会倒银行引发金融危机的事实”(Imad，2010)。即使承认大而不倒金融机构具有系统性风险，在这种所谓的危机紧急时刻，识别行为更多的具有政治象征性；如果迅速识别，政府注定存在诸多权力滥用。 批评之二：救助资金的公共性和对象的私人性。无论是财政部还是央行，救助资金或者是纳税人的钱，或者以纳税人的钱作担保。公共资金救助实际上等于将问题银行股东及债权人的损失转嫁给全体纳税人，让股东发意外之财。纳税人的钱是公共资金，而各金融机构则是“私”机构，用公共资金来为“私”机构提供担保这明显是存在问题的(Steven，2009)。 批评之三：破坏自由竞争市场机制。对自由市场而言，产品和服务提供者自由的进入和退出市场是其特征。1984年9月19日美国议员麦金尼指出，“我们有了一种新的银行叫大而不倒银行。这是一种奇妙的银行。”第二天华尔街日报的头版头条为“美国将永远不会让最大的11个银行倒闭——货币监理署在国会听证会上的证据是创造性的政策确认”。在市场上出现了因永远不会倒闭而不需考虑市场竞争的企业。 批评之四：隐形担保、道德风险和系统性风险的恶性循环。对大而不倒问题的批评集中于公共救助上面。没有公共救助就不可能有隐形担保，就不会产生金融机构过度风险承担的道德风险；没有道德风险，金融市场的系统性风险发生概率明显减少；系统性风险的减少则降低了政府救助的概率，从而减少隐形担保、道德风险和系统性风险之间的恶性循环。 2.现实质疑 次贷危机爆发后，美国国会几经周折，于2008年10月通过了《经济紧急稳定法案》，授权政府动用7000亿美元资金救助处于困境中的大型金融机构。 成立金融稳定监管委员会来监督财政部执行，有权提出合理建议并报告不当行为。鉴于危机的紧迫性以及救助的专业性，国会监督是原则性的，不对细节进行干预。因此财政部权力宽泛，可以决定购买哪些公司的资产、如何购买、以什么样的价格购买。法案甚至规定，财政部在非常情势下可做出违反公共利益的决定，但必须在7天内向国会报告。 法案的核心内容和目的可以总结为：国会通过立法程序授权财政部以财政资金救助大型问题金融机构。即使有繁冗的宪政程序保证，法案依然引起许多人的反对，其中影响较大的是包括两名诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨和保罗·克鲁格曼在内的200多个经济学家集体签名给国会的一封信，认为法案缺乏公平性，指出阻止短期的可能崩溃必将影响美国的长期繁荣。甚至有人惊呼：自由资本主义正在“社会主义化”(傅子恒，2008)。 对大而不倒金融机构进行救助的理论批评集中于救助产生的巨大不利影响，而现实的救助法案也遭到许多人的反对，也集中于救助。总之，大而不倒问题集中于公共救助。其实公共资金救助是阻止还是引起系统性风险，从本质上是经济学问题或社会学问题。从法律视角思考该问题的逻辑是这样的：国家使用公共资金救助某个问题金融机构的权力是什么样的权力，是否符合法理学对权力合法性的一般性论证。 二、政府救助大而不倒金融机构的权力性质 首先，这种权力是国家机关的行政权力。从紧急经济稳定法案来看，财政部门对金融机构的救助权，是通过立法机关临时授权，然后按照法律规定的条件实施救助权，因此财政部执行的这种救助权毫无疑问是一种行政权力。 其次，救助权的实施是国家在发挥最终贷款人功能。最终贷款人是指金融市场缺乏流动性，由国家出面为金融机构提供流动性从而避免市场的不稳定。实施最终贷款人功能的可能是中央银行，也可能是财政部门，实践中多由财政部门实施。从法案来看，7000亿美元的救助资金完全由财政部实施，本文所讨论的公共救助指的是财政部门使用公共财政资金进行的救助，与中央银行发行或使用货币进行的救助有所区别。 最后，这种公共救助权是紧急临时财政支出权。法案救助资金的出台，是由于大型金融机构倒闭可能带来的流动性风险，促使国会临时紧急授权财政部门动用公共财政资金救助困境中的大型金融机构。国家预算中这一块资金本不存在，为应对紧急情况而临时提出，所以具有临时性。从语言运用策略上看，“紧急”是为了推动国会更快通过该法案。 本文把这种紧急的临时性的财政支出权简称为金融救助权，既与社会法中的救助权相区别，也和其他财政支出权相区别。从现有大而不倒问题的研究文献看，部分具有财政法的研究视角(阳永恒，2011)，但对财政支出权合法性问题并没有涉猎；而专门研究财政权问题的，缺乏对大而不倒问题的探讨，所以从财政支出权角度探讨对大型金融机构的公共救助权问题是十分有必要的。 三、金融救助权的正当性检验 美国通过《紧急经济稳定法案》后，依然有众多反对声音。中国也发布了4万亿救市计划，似乎缺乏有力的宪政支撑，学界对此多有争议，再加上对财政透明的呼唤，就更需要来检验财政收入和支出的合法性基础。所以金融救助权的正当性问题的探讨不仅是法学逻辑的必然推理，也是现实的直接需求。 正当性是权力的道德基础，是经过道德、哲学等论证取得的价值合理性与经过社会认可、经验证实而获得的现实有效性的统一。对权力的正当性论证，需要进行必要的价值合理性论证，作为正义之学的法学，以正义之实现为目标，因此对于金融救助权的正当性检验，可以从法理学对民主、公平的基础价值要求，以及公共财政为尺度进行检验。 1.财政权的基本特征 对财政权本质的探讨，往往是在个人财产权和国家权力的关系范畴内展开。国家财政权的直接依据是人民的财政主权，最终依据是私人财产权。财产权首先是一种自然权利，先于国家、法律而存在，在道德上不受人民多数的干涉，洛克从道德哲学对此提供了充分证明。其次，公民财产权是一种积极的请求权，即国家基于公民的同意，通过赋税从公民私人财产中抽取部分作为国家财产，来满足公民的公共产品需要，公民由此获得请求国家提供公共产品的权利。由此财政关系具有等价性：人民向政府交纳一定收入，政府以此为资源对人民提供公共服务；人民交纳的多少，与他们所能选择享受的公共服务一般成正比。 2.财政民主检验 从社会契约论来看，财政民主理论即财政权来自于民，须用之于民。财政权来自于公民财产权，公民为保护自己的财产权，主动让渡自己的一部分财产权，构成国家机构运行的物质和权力基础。财政民主要求，财政收入的获得必须经过公民的同意，财政资金的支出也要取得公民同意，即公民如何向国家缴纳收入的一部分，缴纳多少，以及如何使用，应当由公民来决定和选择，否则财政权就缺乏合法性，这是一种理论上实体上的理想要求。 现实是现代社会全民公决只是特例，公民的同意通常采用代议制，通过民主选举产生的代议机关来代替全体公民做出的决策。这样财政民主从理想状态变换为现代宪政程序上的实现。由此财政民主就具有以下含义，指国家一切财政收入和支出活动，其决策必须经由民主程序做出，以保证由人民当家作主，反映人民的利益和愿望(王源扩，2001)。 首先，金融救助权的实施应该经过宪政民主程序的授权，未经民主程序当然不具有合法性；其次，民主并不仅仅具有程序上的意义，如经过宪政民主程序通过的某种决策或授权违反公共利益、公序民俗，或者只能满足少部分人的利益，财政民主的合法性检验肯定是无法通过的。 在《紧急经济稳定法案》中，参众两院通过法定程序授权财政部向问题金融机构提供支持。美国相对完备的宪政民主制度为其程序层面提供了有力支持。问题是，是否程序民主或宪政程序一定可以保证实体民主的实现。国会众议院通过救市计划当天，美国股市经历了大萧条以来最令人惊心动魄的波动：道琼斯指数在一天内下挫了700点，降幅高达9%；两周美国股市市值蒸发2万亿美元。之后100多个城市发生了反对该议案的游行，在纽约证券交易所的抗议活动最大；民主党俄亥俄州联邦参议员谢罗德·布朗接到的2000封电子邮件中，95%表示反对。而影响最大的是包括诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨和保罗·克鲁格曼在内的200多个经济学家集体签名递交给国会的一封反对信。实体民主是理论化理想化的，现实中民主程序获得的决策不可能获得该社会中每一个人的赞同，但是如此多的反对意见和行动也在一定程度上说明其存在问题。经济学家集体签名信，重点关注法案的公平性。他们认为该法案缺乏公平性，国家在使用纳税人的资源来救助大公司。联系到后续的“占领华尔街”运动中的口号“抗议美国政客只关心公司利益”，“谴责金融巨头利用金钱收买政治”，“我们是99%”，这表明人们对美国社会现状、美国金融体系和危机应对策略的严重不满。在这里不是多数人对少数人的暴政，而是华尔街金融家为代表的大公司投资人阶层对一般工薪阶层的暴政。即使不能说明美国的民主程序存在本质问题，但起码说明在该法案的通过上有瑕疵。 3.财政公平检验 财政公平的内涵，论者多从法律正义价值关怀出发进行论述。王源扩认为，财政公平是指财政分配符合一国社会绝大多数成员认可的正义观念。正义观念需要通过具体财政法律制度体现，无良法就无财政公平，既包含形式意义和实质意义的公平，也包含经济意义和社会意义上的公平(王源扩，2002)。其逻辑似乎是，良法包含了一国社会绝大多数社会成员所认可的正义观念，而财政公平要体现这种观念，所以财政良法是财政公平的基础。而良法的产生则需要叩问一国的宪政建设，正如在前述美国经济学家对紧急救助法案的公平性追问。该观点突出了财政民主和公平在检验财政支出权方面的密切联系，对公平的判断关键在于财政民主的完备。按照前述对财政民主的检验，无疑有所欠缺。 熊伟认为，财政平等主义包含着对正义的价值追求，从制度上则主要体现一种平等的对待；既包括财政收人方面义务人的平等牺牲，也包括财政开支方面权利人的平等受益，还包括在财政程序方面的同等条件同等处理。财政法所追求的公平，既包括起点的公平，也包括过程的公平，无论在实体法还是在程序法上都可以表现为一种平等的对待(熊伟，2004)。直接提出财政开支方面权利人应该平等受益，具有较高的操作性。 很明显，缺乏公平性是该经济稳定法案的致命弱点之一。经济学家反对该法案的主要原因也正在于：“它的公平性。这个计划是用纳税人的钱补贴给投资者。投资者应该自己承担风险来赚取盈利，当然也要能承担损失。不是每一个商业失败都会带来系统性风险。政府能够做的是确保金融业运转良好，并能够继续贷款给一些信誉良好的借贷者，而不是救助那些决策错误的特定投资者和机构。”张五常先生给出的意译是：“愿赌要服输，吃得咸鱼要抵得渴。投资者买错马要纳税人出钱挽救是不公平的”(张五常，2008)。金融救助的本质可以这样描述，一群投资者和机构进行赌博式投资并赔得一塌糊涂，国家决定用纳税人的钱来救助失败的投资机构。按照罗尔斯的正义理论，公平正义的基本准则是“所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配，除非对一些或所有社会善的一种不平等的分配有利于最不利者”(罗尔斯，1988)。该论断也适合其公平观的第一原则和第二原则。“第一个原则：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会和经济的不平等应这样安排，使它们：在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”第一原则就是所有的社会基本善都应该被机会均等分配，第二原则就是在第一原则的基础上如果出现了不公平的分配，只要它是有利于社会中弱者的，也是允许的。用第一原则判断金融救助权，巨额资助不是通过平等的方式适用于金融市场上所有的金融机构，而只是某些金融机构，且对于为什么救助和为什么不救助并没有站得住脚的理由。正如张五常先生所分析的，“认为保(保尔森)、伯(伯南克)二君没有解释清楚一切是对的，但我们不难想象，有些事，有些情，他们不便公开说。是敏感的话题，某些数字的公布可能引起恐慌，救谁不救谁先说出来有争议。保尔森似乎是说：‘我想出解救的方法，知道可行，给我权力让我办吧。’有些事，有些情，是需要这样处理的”(张五常，2008)。所以法案授予财政部的权力描述是非常原则性的，便于其灵活操作。另外，保尔森曾长期担任高盛集团的主席和首席执行官，一些民主党人在众议院监管委员会听证会提出质疑，他们质疑保尔森是在得知高盛在AIG有200亿美元的风险敞口后才对AIG施以援手的；而且保尔森听任高盛的竞争对手雷曼兄弟倒闭。用第二原则进行判断的关键，看被救助的金融机构是否是金融市场中的“最不利者”或者“弱者”。这些被救助的机构包括这房地美和房利美、美国银行、美林公司、纽约梅隆银行、花旗集团、高盛、摩根大通、摩根士丹利、道富银行和富国银行等。房地美和房利美是美国房地产抵押贷款巨头；美林银行曾经是世界上最大的证券零售商和投资银行之一，贝尔斯登被救助前是世界500强之一和美国第五大投行，AIG是世界上最大的保险机构等等。这些被救助的金融机构不仅不是弱者，而且很是强势，不符合公平理论比较权威的定义。而且，即使从一般的大众理解，或者王源扩所谓的“符合一国社会绝大多数成员认可的正义观念”而言，显然用公众的钱为几个因赌博性投资而将要倒闭的私营机构还赌账是不公平的。 在问题银行处置中，这些大银行与小银行中处于不平等的竞争地位(Yomarie，2008)。同时作为金融市场的构成部分，在出现问题时却面临国家机构不同的处置态度和方式，会作为一种前置的“激励”机制存在，刺激金融机构在业务和和机构方面盲目扩张，目的是成为大型金融机构而获得“大而不倒”待遇，获得“免死金牌”后，更敢于进行过度“风险承担”，以更高的成本更大的风险非理性竞争(Steven，2008)。更大的问题在于，银行可以救助，为什么其他行业不可以，使得银行成为市场整体中具有特殊待遇的行业，其他行业沦为二等行业，出现行业间国家政策的不平等。 4.公共财政检验 通常认为，公共财政活动仅仅限于“市场失灵”领域，旨在满足社会公共需要。由于存在市场失灵领域，需要由政府提供公共产品，公共财政由此产生。公共财政理论有以下几个特点：第一，一国已经实现宪政，从而其民主机制可以真正代表民意，对公共产品进行选择。第二，该前提对“公共”的判断更多的是“民主”程序的要求。在现实的操作中，可以近似的认为只要符合宪政体系下的民主程序，财政活动的公共性就可以满足。可能产生“真理掌握在少数人手里”的情形，是否符合“公共”利益需要，缺乏实体正义的判断。第三，公共财政理论更加重视财政支出。 该标准首先需要检验金融救助权使用的领域是否属于市场失灵领域，即大而不倒现象是否属于市场失灵。金融救助权是避免大型金融机构的倒闭会给金融体系或经济整体带来系统性风险而产生。单一金融机构倒闭会引起系统性风险在理论界一直存在疑问。如张五常先生认为，“如果政府完全不救，让市场自生自灭，灾难如期出现，政府只协助一下市场的自动调整，最终的效果可能不是那么差。这观点来自1997年的亚洲金融风暴，灾难最大的韩国复苏得最快，灾难也大的泰国也复苏得快”(张五常，2008)。罗杰斯也提出，不应救助本该倒闭的企业和金融机构。英国著名学者沃尔特白哲特指出，援助一家坏银行就是阻止建立一家未来的好银行。银行和其他企业一样需要遵循优胜劣汰的市场规律。即使存在系统性风险，也不能说明市场自由竞争导致了金融机构的“大而不倒”，因为政府救助导致市场和金融机构产生了在未来如果倒闭可能引起系统性风险，将会倒逼政府出手援助的预期，“大而不倒”地位成为金融机构获得援助的担保，金融机构开始以追逐“大而不倒”地位为目标，而不是以获取利润和分散风险为经营目标，不断扩大其规模，危机发生前20年内此起彼伏的大型金融机构合并即为明证，而危机中出现问题的也多数为大型兼并产生的机构。这些金融机构积极从事高杠杆率的风险承担业务，大力发展缺乏监管的资产证券化产品，因此这种政府援助预期从而产生的道德风险行为，更可能是系统性风险的根源。况且，政府只要援助所谓的“大而不倒”金融机构，就会进一步增强金融市场的被救助预期，加剧道德风险，并随之引起过度风险承担，从而导致新一轮的系统性风险担心，产生之前所谓的大而不倒问题的循环怪圈。总之，引起大而不倒问题的并不是市场失灵，而主要是由于政府对市场的干预引起的政府失灵。 四、金融救助权合法性缺失的治理 对财政民主标准的回应。由于现代民主制度必然通过宪政程序决策，同时满足程序民主和实体民主的检验有些苛求，但不可否认实体民主的概念也在不断推动民主和宪政制度的完善。从对美国经济紧急法案程序上曲折通过的情况看，说明民主党和共和党在该问题上的斗争和妥协，不表明满足实体民主。即美国国会尽管法案满足了程序性要求，但依然可能违反了工薪阶层的愿望。 对财政公平标准的回应。罗尔斯的公平理论无疑具有代表性，救助无疑破坏了其全部原则。而市场公平的诉求则更多是从行业出发，为什么金融行业就具有特殊性呢？当然金融市场内部的争论是为什么小型金融机构在危机时不能获得救助的机会？ 对公共财政标准的回应大而不倒问题反映的更多是政府失灵而不是市场失灵，所以首先要处理的是政府对金融市场正常运行秩序的捣乱。 要解决三大检验标准所提出来的问题，以弥补金融救助权合法性缺失问题，无非就是改变金融救助权。办法有两种路径：一种是完全取消金融救助，以上反诘迎刃而解，因为不需要对不存在的问题进行价值判断，而且对于单个金融机构引起系统性风险的问题其实在学界一直都存在各种疑问。但问题是现实中各国政府并没有完全放弃救助，美国、欧洲各国都实际上依然为救助留下了许多可能。中国人民银行行长周小川在《金融研究》撰文指出，对于系统性风险政府应及时参与救助。即理论上存在取消的可能性，现实中部分国家也在尝试逐步取消但并没有完全取消，更为关键的是多数人在理念上认为不可取消，所以取消救助更多的是政治问题。第二种是在可能的危机期间，所有的金融机构应当平等获得救助机会，这样金融救助权的对象就是金融市场整体，无论财政民主问题还是财政公平问题都可以在很大程度得以解决。因为金融救助权可以使用的公共资金有量的限制，任何机构在某种程度都有获得救助的可能性，但同时又不可能如原来的“大而不倒”救助而免予倒闭，即还存在倒闭的可能性，则消除了原来意义上的救助预期，消除了道德风险以及过度风险承担行为，也就弥补了金融救助权的合法性缺失的问题。标签：大而不倒论文; 美国金融论文; 金融论文; 金融机构论文; 银行风险论文; 系统性风险论文; 公民权利论文; 经济风险论文; 风险社会论文; 社会公平论文; 公平正义论文; 财政制度论文; 紧急程度论文; 公平原则论文; 市场失灵论文; 经济学论文; 银行论文;