美国防导弹扩散政策的特点与走向，本文主要内容关键词为：导弹论文,走向论文,美国防论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战后，从克林顿政府开始，美国为适应国际安全和防扩散形势的变化，其防导弹扩散政策出现较大的改革和调整，到如今的奥巴马政府，这种调整仍在进行中。本文根据有关文献探讨冷战后美国防导弹扩散政策的特点与走向，并在此基础上评析其对国际安全环境和国际防扩散形势的影响。
一、冷战后美国防导弹扩散政策的特点
冷战结束以来，美国在防导弹扩散政策方面的改革与调整主要包括：建立美国化的国际防导弹扩散机制，如通过“导弹及其技术控制机制”(MTCR)推行美国防导弹扩散理念和制度，创立新的防导弹扩散的国际机制或组织，包括推动“海牙反弹道导弹扩散行动指南”(HCOC)的实施和发起“防扩散安全倡议”(PSI)；部署与不断提升和完善弹道导弹防御(BMD)系统；发动一系列先发制人的军事打击等等。其政策及措施具有以下几大特点。
第一，防威胁重于防扩散，且具有强烈的选择性。这主要表现在以下三方面：其一，美国在坚决反对“流氓国家”或潜在敌国开发或部署导弹的同时，对盟国或友好国家开发或获得导弹却表现出极大同情或容忍。美国采取严厉制裁手段甚至发动先发制人的军事打击以阻止朝鲜、伊朗等所谓“流氓国家”开发或获得弹道导弹，却以消除盟国安全关切为由向土耳其、希腊、韩国等出售射程250公里的导弹，还以加强防御合作为由向英国转让先进导弹及技术。①对印度试验射程达5000公里的可携带核弹头的洲际弹道导弹(ICBM)，美国不仅不谴责，反而公开为其辩护，称印度在不扩散方面有可靠的记录，甚至对印度的导弹发展感到“欣慰”。②其二，美国自己可以向盟国或友好国家出口与导弹相关的物项或技术，但坚决反对其他国家出口类似物项或技术。如美国在向法国转让对于开发洲际弹道导弹具有重要作用的低温火箭发动机技术和允许法国帮助德国建立液氧发动机试验设施的同时，坚决反对俄罗斯向印度提供低温火箭发动机技术。“9·11”后，美国取消了对印度、巴基斯坦和中亚等国出口武器或提供军事援助的限制，③但多次以中国向巴基斯坦出口导弹及相关技术为由，对中国诸多实体实施制裁。其三，美国在与盟国或友好国家就开发导弹防御系统进行合作的同时，努力加强对潜在战略对手的导弹及相关技术的出口控制。由于开发和部署导弹防御系统耗费甚巨，美国最初就制定与盟友联合开发的策略。毫无疑问，这直接造成导弹及相关技术的扩散。而作为其潜在对手的中俄，则是美国导弹出口控制的重要对象。1998年以来，美国每年都把不同数量的俄罗斯实体纳入出口控制实体清单，禁止向这些实体出口与导弹有关的任何物项或技术。作为新兴大国，中国被认为是唯一有可能挑战美国霸权的国家而成为美国出口控制的焦点，美国严格限制向中国出口导弹及相关技术。1999年美国《国防授权法》规定，向中国出口与导弹有关的装备或技术首先要获得总统认可，同时还必须向国会证明该项出口不会损害美国空间发射工业，不会使中国间接获得任何技术好处，不会使中国的导弹或空间发射能力取得“重大改善”。④奥巴马政府对向中国出口与导弹有关的物项或技术更加警惕。⑤很明显，美国防导弹扩散主要是以是否威胁西方安全为标准的。
第二，以意识形态画线，具有强烈的集团政治色彩。在国际政治中，美国具有以政治制度和意识形态画线实行集团政治的传统。冷战后，在防导弹扩散行动中，美国经常以意识形态画线，奖励盟友而阻止敌国或潜在对手获得导弹及相关技术，并不断强化西方内部的双边或多边安全合作，试图以西方的联合为基础，以美国和西方联盟的政治、军事和技术优势迫使发展中国家或潜在战略对手放弃开发或部署导弹的计划。
美国在加强防导弹扩散出口控制国际机制时就表现出鲜明的以意识形态画线的集团政治色彩。作为最重要防导弹扩散国际机制的MTCR最初实际上是以美国为首的西方国家以意识形态为基础建立的，其成员国虽然在冷战后逐步扩大，但核心仍是西方联盟，其实质是克林顿总统1993年9月在联大发言所说的“把23个国家达成的关于技术转移协议转化为所有国家共同遵守的规则”。⑥一定意义上，这可以说是以美国为首的西方联盟以提供好处或进行惩罚迫使其他国家接受西方的导弹出口控制标准。美国以此决定哪些国家可以加入、哪些国家不得加入。如在对待中国加入MTCR问题上，美国一方面要求中国遵守义务，另一方面又以西方意识形态的一致为基础，竭力阻挠中国成为正式成员，防止中国获得技术上的好处。
作为冷战后美国防导弹扩散的最重要措施，导弹防御系统所体现的集团政治色彩更鲜明。根据奥巴马政府的计划，美国将在2020年前在陆地和海上建立数百个标准-3拦截器，并把它们与在欧洲的北约命令和控制系统以及大量雷达联系起来。到2018年，美国将在43艘军舰上及欧洲布置超过500个标准-3拦截器。⑦这些遍布世界各地的导弹防御系统，使美国把几乎所有西方盟国都纳入保护伞下，实际上建立了一个针对潜在对手或敌人的由西方联盟或所谓“民主”国家组成的统一战线，却置潜在对手或敌对国家合理的安全需求于不顾。
不只是在上述两个方面，冷战后美国发起的几乎所有与防导弹扩散有关的行动或倡议，诸如反扩散倡议、防扩散安全倡议都表现出浓厚的集团政治色彩。在所有这些行动或倡议中，固然有西方联盟以外的其他国家参加，但以美国为首的西方联盟始终发挥着关键和主导作用。如果抽去西方联盟国家，其他国家不仅难于组织起来，即使组织起来，也不会发挥什么作用。从这一意义上，或许可以说，冷战后美国防导弹扩散是以美国为首的西方联盟与潜在对手或敌国之间的冲突。
第三，强调“先发制人”打击，具有强烈的军事性。为防止包括导弹在内的WMD扩散，冷战后美国历届政府都发动了一系列包括先发制人军事打击在内的行动。1993年，美国提出“反扩散倡议”，其核心是“发展应对新威胁的新军事能力”，强调只有“将预防和防护相结合才能圆满地攻克(扩散)难题”。⑧“9·11”使“先发制人”不仅成为美国国家安全战略理念，也成为美国反扩散战略理念。2002年的《美国国家安全战略》明确提出“先发制人”，要求“在流氓国家及其恐怖主义代理人对美国及其盟国威胁使用或使用WMD之前”就快速和准确地制止。⑨随后发表的《与WMD战斗的国家战略》进一步强调“先发制人”，要求把反扩散与先发制人的打击结合起来。⑩以“先发制人”为指导，克林顿政府发动了对索马里和苏丹的军事打击，小布什政府发动了对伊拉克的入侵和阿富汗战争。奥巴马政府在进一步完善攻防兼备力量的同时，也多次表示不惜采取先发制人打击阻止扩散。他表示，“为确保美国人民的安全和稳定，我将保留所有必需的工具”。(11)时任国防部长盖茨也表示，因为朝鲜与伊朗不遵守NPT，所以美国“所有选择方案都已放在桌面上了”。(12)很显然，无论是“所有选择方案”还是“所有必须的工具”，都包括先发制人的军事打击。
二、美国防导弹扩散政策的影响
作为唯一超级大国，冷战后美国对防导弹扩散政策进行的一系列调整，不仅涉及美国国内政治，而且涉及国际关系准则和国际机制。因此，无论是对美国本身，还是对国际安全环境而言，其影响都很大，且表现在正反两方面。
对于美国本身而言，冷战后美国防导弹扩散政策的一系列改革和调整，基本实现了国际防导弹扩散机制的美国化，增强了美国及西方联盟的安全，进一步提高了美国在国际防扩散机制中的地位和影响，巩固了美国的制度霸权。目前，美国在防扩散领域似乎怎么做都是正确的，国际社会只能选择追随。但它也在一定程度上削弱了美国防扩散政策的可信度，损害美国实现关键防扩散目标的能力。冷战后，美国为阻止导弹扩散，动辄抛出耸人听闻的假情报，随意进行制裁或发动打击。如美国以后来证明明显是夸大其辞的1998年“拉姆斯菲尔德报告”和1999年国家情报评估(13)为借口，通过导弹防御法案、退出反弹道导弹条约和决定部署BMD；入侵伊拉克前，小布什政府信誓旦旦地说萨达姆政权有开发WMD计划。毫无疑问，虚假情报让美国获得某些好处，但也使美国在相当程度上透支了世界对它的信任，许多国家会思考美国未来会不会故伎重演。这必然影响美国未来防扩散政策的可行性及其可信度，从而削弱美国软实力。
对于国际社会而言，应当承认，美国和国际社会一道努力防止导弹扩散，取得了很大成绩。到MTCR建立10周年之时，阿根廷、巴西、埃及、伊拉克、利比亚、南非、韩国、叙利亚等国家或地区放弃了导弹开发或开发计划；美俄之外拥有最大战略力量的乌克兰已经销毁了战略导弹和核武器；白俄罗斯、哈萨克斯坦也相继销毁了战略导弹和核武器。(14)这确实有利于国际和平与安全。但由于美国的防导弹扩散政策更多的是出于自身利益的考虑，且其做法多具双重标准，因而对国际安全环境及反扩散形势造成诸多不利影响。
其一，增强了国际政治中的大国对抗、尤其是军事对抗倾向。冷战后，随着美国外交政策的军事化日益明显，国际政治中一度被弱化的大国对抗、尤其是军事对抗倾向再次露出端倪。美国防导弹扩散政策进一步加强了这一倾向。从理论上说，BMD系统通过削弱甚至抵消对手进行报复的能力而赋予任何部署的国家先发制人的打击能力，其本质是破坏稳定的。就目前的国际战略环境而言，要维持防扩散的有效性，针对“流氓国家”的导弹防御必须建立在更传统的核威慑基础上，是在核威慑的可信性遭到削弱或出现问题的背景下应对威胁而进行部署的一种有限方式。BMD系统显然不是有限的，美国坚持部署并不断完善BMD系统，此举使国际社会相关国家、尤其是所谓“流氓国家”等敌国和潜在对手的安全感下降。目前美国BMD系统正向欧洲、中东和东亚扩展。一旦BMD系统建成，将极大降低中俄战略核力量的威慑作用，使美国在拥有防御优势的同时拥有进攻优势，从而打破冷战以来战略力量上脆弱的国际平衡。因此，对于美国宣称BMD是应对来自伊朗潜在导弹威胁的说法，俄罗斯坚决否认，认为该系统具有拦截俄战略武器的能力而削弱俄核威慑力。作为应对，俄罗斯不断开发和部署新型导弹。2011-2012年，俄多次进行战略核潜艇发射“布拉瓦”弹道导弹试验，该型导弹能携带10个核弹头打击5000英里外的目标，是俄罗斯威慑力量的核心。(15)在北约2012年5月正式宣布建立免受导弹攻击的“中期能力”三天后，俄罗斯立即进行意在突破BMD系统的新型导弹试验。俄军方表示，这是对美国在欧洲部署BMD系统的直接反应，是俄罗斯已做好与美国进行新军备竞赛的象征。(16)在相当程度上，由于美俄双方在导弹防御问题上不能达成妥协，俄总统普京拒绝出席G-8峰会，并且就在北约芝加哥峰会后，普京明确要求2013年俄罗斯的导弹生产翻倍。俄武装部队总参谋长尼古拉(Nikolai Makarov)公开表示，俄罗斯将在北约国家周边部署“伊斯坎德尔”导弹，如果感到来自BMD系统的足够威胁，俄将采取对包括设在东欧的BMD系统进行先发制人打击的“极端措施”。(17)
在美国战略重心东移的背景下，美国BMD系统、尤其是海基标准3BMD系统以及部署在阿拉斯加和范登堡空军基地的中段防御系统，理论上完全具有拦截中国战略武器的能力，这迫使中国不得不增加中程弹道导弹和洲际弹道导弹力量。中美军事对抗的危险也随之增加。
其二，进一步刺激导弹扩散，加剧地区导弹军备竞赛。冷战后，为阻止导弹扩散，以海湾战争为开端，在阻止WMD扩散的名义下，美国发动了一系列先发制人的军事行动。在军事行动中，美军主要靠发动以导弹为中心的精确打击。如海湾战争中，美军发射288枚巡航导弹；在“沙漠之狐”行动中，美国使用了425枚巡航导弹。(18)先发制人的军事行动在防扩散中确实发挥了一定作用，但总体上看其引发的导弹扩散风险比所解决的问题更多，因为美国军事行动的效果使有关国家认识到，一旦拥有导弹，不仅可在与任何第三国的可能冲突中取得优势，而且能阻止美国军事介入或增加其介入成本。因此，它们积极开发和部署导弹，从而使相关地区事实上出现导弹军备竞赛。2012年4月印度进行射程为5000公里的、能携带核弹头的“烈火-5”弹道导弹试验，射程更远的“烈火-6”正在开发中。(19)作为回应，巴基斯坦先后多次进行各种射程的弹道导弹试验。从4月24日到5月31日，巴先后四次成功发射射程从数十公里到2500公里-3000公里的短程和中程弹道导弹，它们打击精度高，还能携带核弹头。(20)在朝鲜半岛，朝鲜正在努力开发能够攻击美国的ICBM。(21)2012年4月，朝鲜还进行卫星发射试验。韩国针锋相对，在朝鲜发射卫星一周后，宣布增加弹道导弹和巡航导弹数量，同时部署能打击朝鲜境内任何目标的新型巡航导弹。(22)作为具有“最大和最积极的导弹计划”的国家，伊朗目前已经拥有射程2000公里的数百枚弹道导弹，试验了射程2200公里、能携带21吨载荷的弹道导弹，并把非制导火箭转变为具有很高打击精度的制导导弹和反舰弹道导弹。(23)
三、美国防导弹扩散政策的未来走向
有人认为，在2012年朝鲜发射“光明星-3”太空火箭失败和4月印度成功发射“烈火-5”远程导弹后，美国的防扩散政策更加复杂和更不清楚了。(24)这是一种误读。从美国冷战后防导弹扩散政策的调整轨迹看，今后其防导弹扩散政策有几个可能趋势。
其一，进一步完善各种防导弹扩散措施，建立全面的国际防导弹扩散机制。美国虽然已经建立了美国化的国际防导弹扩散机制，但防导弹扩散的前景不容乐观，越来越多的国家拥有导弹或拥有生产导弹的技术。作为目前最主要的防导弹扩散机制，MTCR和HCOC在相当程度上能延缓、但不能最终阻止有关国家开发或获得导弹，因为它们只是成员国共同遵守的导弹出口控制指导原则，而不是如NPT和生物武器公约那样的正式条约，没有强有力的法律约束力。考虑到上述因素和目前导弹扩散趋势以及太空领域技术发展等因素，要更好地阻止导弹扩散，建立全面的防导弹扩散机制是必须的。作为MTCR和HCOC以及其他非专门防导弹扩散机制的补充，美国可能在操作层面采取一系列措施，主要是强化核查机制、倡导建立地区无导弹区、禁止进行远程导弹试验、提出不得拥有和开发导弹的准则以及进一步扩大有关国际组织等。(25)这些措施有助于从政治和法律层面强化防导弹扩散。
其二，由片面强调先发制人的军事打击向灵活运用“巧实力”转变。冷战后，美国政府强调军事打击在防扩散中的作用。这在小布什政府时期表现得尤其突出，但这一做法招致盟友和其他许多国家的公开批评，甚至英国、加拿大都有许多人认为小布什总统是与伊朗、朝鲜领导人一样的“威胁世界和平的人”。这不利于需要盟国甚至潜在对手的合作才能发挥有效作用的防导弹扩散。鉴此，还在小布什任内，美国学术界和战略界就开始反思美国的做法，建议美国政府在对外政策上正确运用“巧实力”，构建一个能够应对全球挑战的框架，“延长和保持美国的优势”，使美国成为一个“更加聪明的大国”。(26)奥巴马政府接受了这一概念，包括奥巴马在内的美国主要领导人都表示，美国新一届政府必须诉诸巧实力，团结一切可以团结的力量，巩固旧联盟，建立新联盟，打开美国外交新局面。(27)作为这一原则在防止导弹等WMD扩散的体现，奥巴马政府表示要加强与盟国和俄罗斯等的多边或双边磋商，削减导弹等WMD。对此，克林顿国务卿表示，在这方面，现政府与前政府之间的不同是哲学上的。副国务卿斯坦伯格(James B.Steinberg)在2009年4月的卡内基国际和平基金会防扩散问题会议上也曾表示，解决朝鲜和伊朗发展WMD问题，“外交手段必须发挥中心作用”。(28)
需要指出的是，重视“巧实力”并不意味着美国会放弃单方面军事行动。“巧实力”概念认为，单独依靠硬实力或软实力都是错误的，正确的做法是把软硬力量结合起来灵活运用。因此，美国在强调外交手段解决导弹扩散问题的同时，会继续坚持先发制人的军事打击和进一步完善导弹防御系统。这一趋势，端倪已现。奥巴马政府正在加快部署全球快速打击系统。至于导弹防御系统，面对俄罗斯的强烈反对，奥巴马政府仅仅是采取了更灵活的方法，分阶段在东欧、英国、格陵兰岛和美国本土部署陆基中段拦截器和各种X波段雷达，美国国会也已批准未来5年至少为此投入36亿美元。(29)
其三，更加露骨地推行选择性防导弹扩散政策。选择性防扩散并非仅仅是防导弹扩散政策，也是一种国家安全政策甚至是战略，美国不会轻易放弃。如，韩国最近要求把其弹道导弹的射程增加到300公里、有效载荷提高到500千克，美国已与韩国就此进行讨论。(30)韩国的要求和美国的行为都严重违反MTCR的规定。美国最近也在考虑让没有加入NPT的印度加入MTCR的问题。这预示着美国可能更加露骨地推行选择性防导弹扩散。美国何以如此？因为这一政策对美国非常有利，不仅可以阻止具有不同政治和意识形态结构、从而被认为是美国威胁的国家获得或改善其导弹力量，更重要的是向世界表明，与美国合作可以建立与美国的良好关系、在安全上获得美国的庇护并更好地从国际社会获得各种资源。这样，美国的霸权将得以更好维护。
防导弹等WMD扩散是世界潮流，符合世界各国人民维护和平与安全的共同愿望。但和平与安全是所有国家和人民共同的和平与安全，而不能只是某一国家或国家集团独享的和平与安全。作为唯一超级大国，美国有责任和义务维护和保持世界安全。要真正防止导弹扩散，美国必须放弃选择性防扩散政策，放弃集团政治、以意识形态和社会制度画线的做法，不仅追求自己的安全，也重视他国的安全，真正以平等、公正的立场对待所有的扩散行为。否则，导弹及其相关技术肯定会扩散到越来越多的国家。
①Paul K.Kerr,"Nuclear,Biological,and Chemical Weapons and Missiles:Status and Trends",CRS Report,February 20,2008,http://www.fas.org/sgp/crs/nuke/RL30699.pdf.(上网时间：2012年9月10日)
②"India has a solid nonproliferation record:US",April 19,2012,http://www.hindustantimes.com/world-news/Americas/India-has-a-solid-nonproliferation-record-US/Article1-842800.aspx.(上网时间：2012年6月5日)
③Vago Muradian,"DSCA Forms War Room to Speed Allied Arms Requests",Defense Daily International,September 28,2001.
④U.S.Department of Commerce Bureau of Industry and Security(BIS),"2011 Report on Foreign Policy—Based Export Controls",p.79,http://www.bis.doc.gov/news/2011/2011_fpreport.pdf.(上网时间:2012年6月5日)
⑤Remarks of Eric L.Hirschhorn Under Secretary for Industry and Security U.S.Department of Commerce,Coping with U.S.Export Controls 2010 Practising Law Institute,December 6,2010,http://www.bis.doc.gov/news/2010/hirschhorn_coping_us_export_controls.htm.(上网时间:2012年6月5日)
⑥U.S.Department of Energy,Los Alamos National Laboratory,The University of Georgia,"U.S.-NIS Dialogue on Nonproliferation Export Controls:A Conference Report",November 22,1993,http://www.osti.gov/servlets/purl/10191614.../webviewable/.(上网时间:2012年6月5日)
⑦Ronald O'Rourke,"Navy Aegis Ballistic Missile Defense(BMD)Program:Background and Issues for Congress",CRS Report,April 19,2011,http://www.fas.org/sgp/crs/weapons/RL33745.pdf.(上网时间:2012年6月5日)
⑧"Counterproliferation Initiative Presidential Decision Directive",PDD/NSC,December 18,1993,http://www.fas.org/irp/offdocs/pdd18.htm.(上网时间:2012年6月5日)
⑨The White House,The National Security Strategy of the United States of America,September 2002,p.14.
⑩Christine Kucia,"Counterproliferation at Core of New Security Strategy",Arms Control Today,October 2002.
(11)David E.Sanger and Peter Baker,"Obama to Adopt Narrowed Stand on New Nuclear Arms",New York Times,April 6,2010,A.1.
(12)Merle David Kellerhals Jr.,"Clinton,Gates Discuss U.S.Nuclear Strategy",http://www.america.gov/st/peacesec-english/2010/April/20100412133151dmslahrellek0.2405054.html.(上网时间:2012年6月5日)
(13)National Intelligence Council,"Foreign Missile Developments and the Ballistic Missile Threat to the United States Through 2015",September 1999.
(14)National Intelligence Council,"Foreign Missile Developments and the Ballistic Missile Threat to the United States through 2015",September 1999,p.9.
(15)Global Security Newswire,"Russia to Develop Heavy ICBM to Evade U.S.Missile Interceptors",December 16,2011,http://www.nti.org/gsn/article/russia-develop-heavy-icbm-evade-us-intercep-tors/.(上网时间:2012年6月5日)
(16)Andrew E.Kramer,"Russia Tests New Missile to Counter U.S.Shield",New York Times,May 23,2012.
(17)Global Security Newswire,"Rusia Launches New ICBM in Trial",May 23,2012,http://www.nti.org/gsn/article/russia-launches-new-icbm-trial/.(上网时间:2012年6月5日)
(18)"Missile Proliferation and Defense:Problems and Prospects",Special Joint Series on Missile Issues with the Mountbatten Center for International Studies,University of Southampton,U.K,May 2001,p.6,http://www.mcis.soton.ac.uk/publications/missile_proliferation.pdf.(上网间:2012年6月5日)
(19)Global Security Newswire,"India Developing Long-Range Missile Interception Capability",May 4,2012,http://www.nti.org/gsn/article/india-developing-long-range-missile-interceptors/.(上网时间：2012年6月5日)
(20)"Pakistan Test Fires Short-Range Missile",Pakistan Tribune,30 May,2012; "Pakistan Test-Fires Nuclear-Capable Hatf-VⅧ Cruise Missile",Pakistan Tribune,31 May,2012.
(21)Global Security Newswire,"North Korea Developing Mobile ICBM,U.S.Pacific Command Chief Says",March 8,2012,http://www.nti.org/gsn/article/north-korea-developing-mobile-icbm-us-admiral-says/.(上网时间:2012年6月5日)
(22)Peter Crail,"South Korea Unveils New Missile",Arms Control Today,May 2012.
(23)Uzi Rubin,"Showcase of Missile Proliferation:Iran's Missile and Space Program",Arms Control Today,February 2012.
(24)Greg Thielmann,"Long-Range Ballistic Missile Development:A Tale of Two Test",Threat Assessment Brief,May 10,2012.
(25)"Global Partnership 2012",http://www.state.gov/t/isn/gp2012/index.htm.(上网时间:2012年8月11日)
(26)Suzanne Nossel,"Smart Power",Foreign Affairs,March/April 2004,Vol.83,Issue 2,p.131; CSSIS Commission on Smart Power,A Smarter,More Secure America,2007.
(27)"Nomination Hearing to Be Secretary of State",http://www.state.gov/secretary/rm/2009a/01/115196.htm.(上网时间:2012年6月5日)
(28)Cole Harvey,"Obama Sets New Course on Arms Control",Arms Control Today,March 2009.
(29)"Don't Hold New START Hostage to Budget Battles",Arms Control Association,Issue Brief,Volume 3,Issue 8,May 16,2012.
(30)Kelsey Davenport,"Missile Control:An Interview with Deputy Assistant Secretary of State Vann Van Diepen",Arms Control Today,July/August 2012.