我国城市土地供需状况、原因及对策，本文主要内容关键词为：供需论文,对策论文,状况论文,土地论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国城市土地供需状况
1.城市用地规模过度膨胀
原国家土地管理局利用卫星遥感资料对北京等31个特大城市用地规模进行了分析，结果表明：这31个特大城市主城区占地面积由1986年的3266.7平方公里扩大到1996年的4906.1平方公里，增长了50.1%，其中大连用地规模扩大了3倍，广州和石家庄分别增长了110%和109%。
城市用地增长率与城市人口增长率之比称为城市用地增长弹性系数。据80年代有关专家研究，城市用地增长弹性系数为1.12较合理。但我国1981—1995年城镇用地增长弹性系数为1.91，上述31个特大城市用地增长弹性系数高达2.29。这说明我国城市用地规模过度膨胀，城市土地供给总量严重失控。
2.城市土地大量闲置
城市用地规模过度膨胀，造成了城市土地大量闲置。据原国家土地管理局统计，截止1996年底，全国非农建设用地闲置面积达1165平方公里，其中城镇土地闲置量约占60%。以湖北荆门市为例，1996年底建成区面积46.69平方公里，可利用的闲置土地面积占建成区面积的15%。
3.商品房大量空置
商品房空置，实质上是城市土地隐形闲置。目前，我国城市空置的商品房面积很大，而且还呈现出增加的趋势。据建设部统计，1995年底全国累计商品房空置面积为5040 万平方米， 其中商品住宅占77 %；1996年底为6620万平方米，其中商品住宅占81%；1997年底高达7038万平方米，其中商品住宅占83%。从1995年到1997年，全国商品房空置面积增长了39.62%，平均每年增长约20%。
4.普通住宅供不应求
目前，我国城镇普通住宅需求量很大，市场呈现出供不应求的局面。这主要反映在以下几个方面：（1）全国城镇人均居住面积小于4平方米的还有325万户，而且还在以每年40万户的速度增加；（2）目前尚有3340万平方米的危旧房急需改造；（3）全国住房成套率仅为55%， 尚有45%的住房有待配套；（4）每年有210万对新婚夫妇需要住房； （5）我国城镇化水平将由目前的30%上升到2010年的45%。这潜在的住宅需求一旦转化为有效需求，将导致城市住宅用地需求大幅度增长。
综上所述，我国城市土地供需现状可概括为：总量失控，结构失调，过剩与短缺并存。
二、我国城市土地供需失衡的原因
1.对地方政府缺乏有效的约束机制
城市土地对地方政府具有双重效用：城市土地不仅是地方财政收入的重要来源，而且是地方政府领导取得“政绩”的重要法码。因此，地方政府具有多供地的内在动力。在这种情况下，对地方政府的行为若没有约束，土地供给失控是不可避免的。所以，城市土地供需失衡的原因，首先在于对地方政府的行为缺乏有效的约束机制，这主要体现在以下几个方面：
——城市规划失灵。在城市规划编制上，普遍存在“贪大求洋”的现象。规模过大的城市规划，为地方政府的供地行为披上了“合法”的外衣。以珠江三角洲为例，现有人口2千万，已有的城市用地可容纳7千万人，根据现有的城市规划，城市还要扩大到可以容纳上亿人的规模。而据预测，即使到2010年，广东全省人口也不过8千万左右。
另外，城市规划的实施依赖于土地供给计划。而目前，我国土地供给计划只有用地总量指标的分配，缺少与城市规划相适应的供地计划，而且列入供地计划的，只是城市增量土地，而城市存量土地未纳入供地计划。
——土地管理制度失效。目前，我国土地管理实行的是“分级限额审批制度”。在这种制度下，土地管理绝大部分权力集中在县级政府，有些地方甚至落在乡级政府手中。尽管法律规定了地方政府只有一定限额的征用农地审批权，但许多地方采取“化整为零”或“下放审批权”等办法，非法批地供地，致使中央政府难以控制土地供应总量。据统计，1991年至1994年，地方实际上报国务院的建设用地项目只占应报项目的18.7%。而作为供地执行机构的土地管理部门又隶属于地方政府，自然只能执行地方政府领导的决策，怎能不为“首长工程”、“领导项目”提供土地。
——土地收益分配不合理。1997年以前，城镇存量土地和增量土地出让所产生的土地收益都留在地方。地方政府可以通过土地出让，获得巨大的经济收益。又由于农地取得费远低于城市土地价格，而城市内部征地拆迁费用高且难度大，地方政府一般都热衷于增量土地出让。这种“谁卖地谁得益，多卖地多得益的土地收益分配办法，更刺激了地方政府将农地转为城市土地的欲望。
1997年，国家改变了土地收益分配办法：农地转化为城镇用的土地收益全部上缴中央，城镇存量土地进入市场所产生的土地收益仍然全部留在地方。这对抑制城市土地增量供给起到了重要作用，但又加剧了城市土地存量供给的失控。
2.对企业缺乏有效的约束机制
城市土地对企业（包括一般生产企业和房地产开发公司）同样具有双重效用。一方面，城市土地是企业生产经营的载体；另一方面，城市土地是企业进行投机的对象。在没有经济约束的情况下，企业对土地的需求是多多益善。因此，对企业缺乏有效的约束机制，是我国城市土地供需失衡的另一个重要原因，这主要表现在以下几个方面：
——土地无偿使用。自解放后的近40年里，我国城市土地实行的是“无偿使用制度”，行政划拨是土地供给的唯一途径。用地单位获取土地不必支付地价、地租，只需支付相对较少的征地成本，致使“多征少用、早征迟用、征而不用”的现象在全国普遍存在，导致城市土地大量闲置。
近10年来，单一的行政划拨供地方式虽有所改变，但出让供地的比例较小，行政划拨仍是主要的供地方式。据统计资料显示，1995年全国城市共供地397758宗，面积1307平方公里，其中行政划拨供地的宗数和面积分别占73.48%和67.03%。
——地价偏低。目前，我国城市土地出让的主要方式是协议出让，协议出让的地价普遍偏低。以深圳市为例，1997年协议出让用地面积占全年出让总面积的86.75%，协议免地价出让占5.74%， 招标出让只占7.51%。据有关部门测算，深圳市土地协议价格一般是招标价格的67%，为拍卖价格的50%。地价偏低，一方面使开发商土地需求膨胀，最终导致商品房大量空置；另一方面使我国房地产开发利润率偏高（全国平均水平为16%，而国外一般为7%—8%）。而房地产开发利润率偏高，不仅刺激开发商不顾市场行情盲目开发商品房，而且增加了开发商对商品房空置的承受能力，这是目前我国商品房空置有增无减的一个主要原因。
——信贷资金对房地产开发的倾斜。房地产开发利润率普遍较高，而且利润率与房地产的档次成正相关，越是高档豪华的房地产，其开发利润越高，而利润率的高低，又是银行确定是否发放贷款的主要依据。因此，开发商开发高档豪华的房地产，自然不会受资金的约束。这是我国一些特大城市和大城市大型商场、写字楼、宾馆、饭店供过于求的主要原因。
——土地税制不健全。目前，我国城市土地税包括土地使用税和土地增值税两种。土地增值税只是对土地有偿转让所产生的土地增值而征收的一种税收，对不发生转让的土地只征收使用税，而且土地使用税在一些沿海开放城市是免征的，内陆城市的土地使用税标准又很低。以广西来宾县为例，县城区土地使用税的标准为0.2—0.6元／平方米·年，大致是商业用地基准地租的3.75%—5.00%。象征性的土地使用税，对抑制城市土地闲置、防止土地投机，根本起不了什么作用。
3.居民对住房的有效需求不足
长期以来，我国城市住房实行的是福利分配制。居民已养成了“住房靠公家”的习惯，对商品住宅没有购买欲望或者说欲望较低。虽然中央已明确提出自1998年7月1日起取消福利分房制，实行住房货币化分配，但由于低收入、高房价的原因，住房货币化分配的进程很慢。据世界银行一项研究结果，住宅价格与家庭年收入之比保持在3∶1至6∶1之间，才有可能推行住房商品化，而当前我国大中城市房价与居民家庭年收入之比平均为10∶1。房价相对过高使居民游离于商品住宅市场之外，居民难以成为商品住宅消费主体，这是造成我国住房“短缺与过剩并存的又一主要原因。
三、我国城市土地供需调控的对策措施
1.提高城市规划的科学性
一个城市的发展不是孤立的，它不仅要受到其辐射区内自然条件和社会经济条件的影响，而且要受到其所在区域城市体系的制约。因此，应加快编制城市体系规划，在城市体系规划的控制下，编制城市规划。同时，城市规划要与土地利用总体规划相衔接，城市用地规模不得突破土地利用总体规划。
2.因地制宜编制供地计划，严格按计划供地
在城市规划的约束下，各城市应根据市场供需状况，从紧编制年度土地供给计划；应将增量土地和存量土地纳入供地计划，同时应遵循“先存量，后增量”的原则。
3.进行土地管理制度改革
改革现行的“分级限额审批”制度，实行农地用途管制。各城市应建立由政府主要领导和各有关部门组成的土地委员会，在供地上实行民主议事制度。对地方土地管理部门实行双重领导，使中央有关决策得以顺利执行。
4.加强土地收益管理
建议成立土地基金。中央所得的增量土地收益纳入国家土地基金，用于跨地区的耕地改良和农地整理。地方所得的存量土地收益纳入各城镇土地基金，使之与地方财政收入分离，专用于城镇基础设施建设。这样，在一定程度上，可以弥补现行的土地收益分配办法的缺陷，抑制地方政府大量供给存量土地。
5.规范土地市场
严格界定行政划拨供地范围，逐步提高竞争性土地出让的比例，使企业的土地需求受到地价的应有约束。
6.强化房地产信贷资金管理
加快国有专业银行商业化改革的步伐，强化银行自身的风险意识。另外，也应加强对商业银行房地产信贷管理，以达到控制高档房地产过度开发的目的。
7.健全土地税制
提高城镇土地使用税征收标准，开征城镇土地闲置税。城镇土地闲置税应根据土地级别和闲置时间征收，对土地级别高、闲置时间长的土地，课以重税。
8.提高居民购房能力
清理、消减不合理收费，对商品住宅实行政府指导下定价，从而降低商品住宅价格。加快工资改革，逐步提高公有住房租金，鼓励居民负债消费住房。