实施符合规则的调整——WTO农业国内支持规则及其执行情况评价，本文主要内容关键词为：规则论文,执行情况论文,评价论文,农业论文,国内论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关贸总协定乌拉圭回合谈判之前，农产品贸易一直作为一个特殊领域游离于国际多边贸易纪律的有效约束之外。1986—1993年乌拉圭回合谈判达成的农业协议，使农业问题第一次被纳入国际贸易规则的约束。由于国内农业支持措施对农产品贸易影响不亚于边境措施的影响，因此，要有效地削减农业贸易扭曲，除对边境措施进行限制外，还必须对有关国内支持政策进行约束。
国内支持规则
WTO农业协议中所包含的国内支持规则条款较多，概括而言， 则主要涉及到三个方面内容，即要求减让承诺的国内支持措施、可免除减让承诺的国内支持措施以及其他有关的国内支持规则。
（一）要求减让承诺的国内支持措施 农业协议将那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策称为“黄色”政策（Amber Policies），要求对其做出减让承诺。农业协议在附件3 中界定“黄色”政策所包括的范围：①价格支持；②营销贷款；③面积补贴；④牲畜数量补贴；⑤种子、肥料、灌溉等投入补贴；⑥某些有补贴的贷款计划。要求各成员方用综合支持量（Aggregate Measurement of Support，以下简称AMS ）来计算其措施的货币价值，并以此为尺度，逐步予以削减。
减让承诺以1986—1988年的基期综合支持总量（Base Total AMS）为基础，要求自1995年开始，发达国家在6年内， 以每年相同比例逐步削减20%的综合支持总量；发展中国家在10年内，以每年相同的比例逐步削减13%的综合支持总量；最不发达国家无须做出减让承诺。
农业协议第6条第1款规定，国内支持减让承诺是以“综合支持总量”及“承诺约束年水平与最终水平”的形式表示。综合支持总量是指有利于农业和农业生产者所有国内支持的总和，即综合支持总量＝所有特定农产品的综合支持量+所有非特定农产品的综合支持量+所有特定农产品支持等值。综合支持总量为正表示农业得到正保护，正值越大，说明对农业的支持和保护程度越高；综合支持总量为负表示农业得到负保护，负值越大，说明农业积累转出的程度越高。“承诺约束年水平”相当于为实现20%的国内支持（发展中国家为13%）削减目标，在执行期内每年所要求削减的综合支持总量。“承诺约束最终水平”相当于扣除20%（发展中国家为13%）削减目标后所达到的综合支持总量。根据农业协议附件3规定， 特定农产品综合支持量的计算包括政府通过市场价格支持、非免除的直接支付等手段向具体农产品提供的货币支持。非特定农产品综合支持量的计算包括通过累计投入补贴（如肥料和运输补贴）、信贷以及其他财政上援助等措施所提供的货币支持。另外，农业协议附件4规定，对于某些特定农产品，虽然存在市场价格支持， 但在计算其综合支持量不可行的情况下（如有关农产品国际市场价格无法确定），应计算其支持等值。
（二）可免除减让承诺的国内支持措施 农业协议规定，一些国内支持措施可免除减让承诺，包括“绿箱”措施；低于“微量允许标准”（De Minimis）措施；“蓝箱”政策措施，符合“特殊和差别待遇”（Special and Differential Treatment，简称SDT）的措施。
1.“绿箱措施（Green Box Measures）。农业协议附件2规定， ”绿箱”措施是指政府在执行某项农业计划时，费用由财政部门开支，而不是从消费者转移而来，没有或仅有微小的贸易扭曲作用，对生产影响很小的支持措施，以及对生产者不提供价格支持的补贴措施，具体包括：①一般政府服务。这类政策费用由公共基金或财政开支提供，涉及向农业或农村提供服务或补贴，但不涉及对生产者或加工者的直接补贴，其内容是：研究。包括一般研究与环境计划有关的研究以及特定农产品有关的研究；病虫害控制。包括一般和特定的病虫害防治措施，例如病虫害的早期预报、检疫和消除措施；培训服务。包括一般和专门培训；技术推广和咨询服务。包括向生产者和加工者提供生产技术、信息和研究成果等服务；检验服务。包括一般检验服务和为健康、安全、分级或标准化目的而进行的特定农产品检验服务；营销和促销服务。包括提供与特定农产品有关的市场信息、营销和促销策划等，但这类支持应避免导致本国产品与他国产品进行低价竞争；基础设施建设服务。包括电力网、道路和其他运输方式、市场和港口设施、供水设施、蓄水和排水系统以及与环保计划有关的基础设施建设工程。但这类措施的资金支出只能用于基础设施工程的建设，不能用于补贴公用事业之外的农场设施，并且不包括对投入、经营成本或优惠用户费用的补贴。②以粮食安全为目的的公共储备。为保障国内粮食的安全供应，政府可直接以财政支出支持粮食储备，或者为私人储备提供财政补贴。但这类支出或补贴均不得高价收购储备粮食或低价销售储备粮食，而且，储备性补贴必须保持充分透明和符合储备需要（即粮食储备性补贴不得过度）。③国内粮食援助。赈济灾民、为低收入居民保障粮食供给是政府需要承担的义务。此类财政支出或对非政府援助行动减免税收均是符合规定的补贴。④对生产者的直接补贴。有以下8类可向生产者提供的直接补贴， 每一类补贴获得资格都有明确的规定：不挂钩的收入支持。此类支付的获得资格有明确的标准，诸如确定基期内的收入、生产者或土地所有者的身份、生产要素的使用或生产水平等。“不挂钩”支付表示对生产者的支付与他当前的生产类型、数量（包括牲畜头数）和生产要素均不相关，而且与产品的国内和国际价格也不相关；收入保险和收入安全网计划。此类支付的获得资格由收入损失来确定，而且仅与农业的不挂钩收入有关。生产者的收入损失必须超过最近 3年平均毛收入30%，对其补偿不得超过当年所遭受损失的70%，并且这些支付加上其他自然灾害救济支付，总和不应超过生产者当年的全部农业收入损失；自然灾害救济支付。此类支付的获得资格，应根据已发生的自然灾害或类似灾害（包括病虫害蔓延、核事故和战争）所造成的损失来决定，如收入、牲畜、土地或其他生产要素的损失，且损失必须超过最近3年平均产量的30%， 所获支付不超过生产者恢复损失的总成本；通过生产者退休计划提供的结构调整援助。此类支付的获得资格，应参照生产可销售农产品的生产者退休，或转向非农业生产活动的计划中所规定的标准，并且支付以接受人全部或永久退出可销售农产品的生产为条件；通过资源轮休计划提供的结构调整援助。此类支付的获得资格，应参照在生产可销售农产品的过程中，撤出土地或其他资源（包括牲畜）的计划中所规定的标准。该支付规定土地从生产中至少撤出 3年，若是牲畜则须屠宰或作永久性的最终处置；通过投资援助提供的结构调整援助。此类支付的获得资格，应参照为帮助生产者弥补现存的生产结构弊端，作出财政或生产结构调整的政府计划中所规定的标准，以及政府计划中关于农用土地私有化的标准。该支付仅限于为弥补生产结构弊端所需的金额；环境计划下的支付。此类支付获得资格，应达到政府环境保护计划中的特定条件，其中包括与生产方式或投入有关的条件。支付数量应限于为执行政府计划所涉及的额外费用或收入损失；区域援助计划下的支付。此类支付的获得资格，应限于条件不利区域的生产者。划定条件不利区域必须依照有关法律和法规所规定的标准，该支付应向规定区域内的所有生产者提供。支付数量应限于在该区域内从事农业生产所涉及的额外费用或收入损失。
2.“微量允许标准”（De Minimis）。农业协议第6条第4款规定，在计算某一特定农产品综合支持量时，如果计算结果不超过该产品生产总值的5%（发展中国家为10%），则不必计入综合支持总量中， 该特定农产品可免除减让；或者在计算非特定农产品的综合支持量时，如果计算结果不超过全部农业生产总值的5%（发展中国家为10%）， 也不必计入综合支持总量中，该非特定农产品也可免除减让。总的来说，微量允许标准构成了“黄色”政策中对特定农产品或非特定农产品支持的“上限”，超过5%或10 %“上限”的“黄色”政策支持必须进行削减；低于这个“上限”的“黄色”政策支持可免除削减。这样给各国在利用“黄色”政策支持措施上提供了更大的调节余地。
3.“蓝箱”政策（Blue Box Policies）。农业协议第6条第5 款规定，一些与生产限制计划有关的“黄色”政策支持可以纳入被称为“蓝箱”的特殊政策中，来得到免除减让，其条件是必须满足下列要求之一：①按固定面积或者产量提供的补贴；②根据基期生产水平85%以下所提供的补贴；③按牲口的固定头数所提供的补贴。而且，这种直接补贴是从某一成员的现行综合支持总量中扣除。因此，从名义上看，“蓝箱”政策措施与其他免除减让措施并无差异。但是，由于其他免除减让措施未被要求包括在1986—1988年基期综合支持总量之中，所以也不可能反映在年度承诺水平之中。而“蓝箱”支付价值是从现行综合支持总量中扣除的，这样在执行“黄色”政策支持上就提供了更大的灵活性。例如，欧盟在共同农业政策改革中将 1995 年补偿支付（ CompensationPayments） 纳入“蓝箱”来免除减让，而美国则将1995 年差额补贴（Deficiency Payments）纳入“蓝箱”来免除减让。
4.“特殊和差别待遇”（Special and Differential Treatment，简称SDT）。WTO承认，在履行农业协议规则和纪律的义务时，各成员之间的能力差异较大，因此，降低对发展中国家的纪律约束要求，给予发展中国家更加灵活的特殊待遇，以促进其农业经济的健康发展。农业协议第6条第2款规定：在政府为鼓励农业和农村发展所提供的直接或间接的援助措施中，将发展中国家一些发展计划也列入免予减让范围：①一般可得到的农业投资补贴；②对低收入或缺乏财力的生产者提供的农业投入品补贴；③为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持。
（三）其他有关国内支持规则WTO 农业协议还对国内支持措施的有关可起诉性问题以及国内支持措施的通报义务做出具体规定。
1.“和平条款”。为避免WTO 成员之间单方面采取报复或反报复措施而形成贸易战，农业协议第13条规定了“正当限制”条款，亦称“和平条款”。该条款规定了在9年的执行期限内， 农业协议和补贴协议两者在农业国内支持措施的可起诉性方面的具体关系。这一条款认为，符合农业协议附件2规定的“绿箱”措施：①就反补贴税而言， 是免于起诉的补贴；②免于按WTO补贴协议中“严重损害”规则采取行动； ③因非违规性取消或给予另一成员关税减让，导致自身利益损害而采取的措施应免于起诉。“绿箱”措施的这种不可起诉性是该措施与其他免除减让措施（如“特殊和差别待遇”和“蓝箱”政策）相区别的特征之一。但是，“绿箱”措施的不可起诉性是有条件的，即各成员可以对“绿箱”措施标准的准确性提出质疑并进行讨论。而其他能够引起贸易扭曲的国内支持措施（如AMS支持、“蓝箱”支持、 “微量允许标准”支持以及“特殊和差别待遇”支持），如果确实存在损害或有可能导致损害，则要求征收反补贴税。但是，在执行期间对某一特定农产品提供的支持或补贴，若不超过1992年销售年度所确定的支持水平，这类支持就可免除起诉行动。总之，和平条款是以国内支持措施完全符合农业协议有关规定为前提。
2.通报义务。农业协议第18条第2款和第3款规定，所有WTO 成员应对执行期每一年的现行AMS总量以及其他可免除减让的措施作出通报，并就其符合有关标准的情况作出说明。对于各成员的国内支持措施，有两种通报方式：①每年国内支持通报，包括绿箱和现行AMS总量； ②对于要求免于减让的任何新的或修改过的国内支持措施，必须作出迅速的通报。两种通报方式都要求按照WTO 规定的“通报要求和格式”来提供确切的信息。
执行情况评价
WTO各成员从1995年开始履行其国内支持承诺，并要求每年向WTO通报其国内支持承诺的实施进展情况。
（一）可免除减让的措施 根据各成员给WTO的1995年通报， 可对其中46个发展中国家和11个发达国家的可免除减让承诺的国内支持措施进行比较。可知发达国家所实施的各种绿箱措施都比发展中国家更为普遍；而在发展中国家实施的农业支持措施大多数只是符合绿箱措施中“一般服务”类型，符合绿箱措施中“给生产者提供的直接补贴”类型相对要少得多。而且，大多数发展中国家符合绿箱措施的价值量低于农业国内生产总值（以下简称GDP）5%，而发达国家符合绿箱的价值量一般都大于农业GDP的5%。另外，发展中国家符合“特殊和差别待遇”措施的价值量大多数都低于农业GDP的1%，只有4个发展中国家在1%以上。
（二）AMS承诺 在17个提交AMS通报的发达国家中，有13个国家的基期AMS水平超过了农业GDP的20%，其中8 个国家的基期AMS 是其农业GDP的50%以上，仅有一个国家报告了基期AMS数值为零。与之相比，71个发展中国家中有61个国家报告了零值AMS，其余10 个国家报告正值的AMS，但其中8个国家的AMS低于农业GDP20%。这些数据表明，发达国家对农业的支持和保护程度相当高；而发展中国家对农业支持和保护处于很低的水平，甚至在农业上实施掠夺性的负保护政策。一般认为，各成员做出的AMS承诺并不能反映其所存在的实际问题。从1995 年国内支持通报情况分析，实施期间各成员的AMS 水平早已完全符合其承诺要求，或者仅仅需要进行一些微小的政策调整就可完全符合其承诺要求。一些WTO成员在1986—1988年与1995年之间， 已经进行国内农业支持政策的改革，逐步减少市场价格支持政策，而更多地依靠直接补贴和绿箱政策。例如，欧盟在1992—1995年共同农业政策的改革中削减了价格支持，增加对生产者的直接补贴，使得欧盟1995年从AMS 和蓝箱支付中得到的支持量低于基期支持水平的15%。日本自从1986—1988年一直在削减价值支持，综合支持量下降29%。美国在1990年和1996年两个农业法案的框架下，也做出重大的改革，其AMS和蓝箱支付的总和从基期到 1995年下降42%。但是，由于增加绿箱措施中的国内粮食援助支付，美国从基期到1995年提高对国内农业的总支持量。
国内支持规则影响
（一）国内支持规则对发展中国家农业政策的影响 从WTO 各成员执行国内支持承诺情况来看，虽然发展中国家在农业贸易自由化进程中享有更加灵活的待遇，如更低的减让承诺以及更长的实施期限，但由于发展中国家经常遭受高赤字、高通胀和汇率不稳定的影响，并不能充分利用各种特殊优惠政策。WTO 农业协议国内支持规则对发展中国家农业政策的影响主要有以下几个方面：①与AMS 有关的支持虽然还涉及对生产和贸易的扭曲，但农业协议并没有禁止各国制定某些特殊的生产政策，每一个国家仍可根据各自的AMS水平来提供政策支持。然而， 由于大多数发展中国家报告了零或很小的基期AMS水平， 并且已承诺将不提供直接价格支持，这样就限制了他们使用这类支持措施。但是， 由于AMS减让承诺是建立在总量基础之上的，允许各国可以灵活地选择不同产品的国内支持水平，因此发展中国家可通过增加本国敏感产品的支持水平，减少不敏感产品的支持水平，来保持现行AMS 总量在年度承诺约束水平范围之内。②按照微量允许标准规则，允许发展中国家对于特定农产品可提供占该农产品生产总值10%的支持，以及对于非特定农产品可提供占全部农业生产总值10%的支持，这就给发展中国家在贸易扭曲支持措施上提供了更大的调节余地。但实际上，大多数发展中国家并没有充分利用这种可免除减让的规则，在1995年46个发展中国家给WTO 递交的通报中，只有12个国家利用了微量允许标准。③与“特殊和差别待遇”有关的支持是一种专门给予发展中国家的特殊支持政策，发展中国家可通过增加国内投资和投入补贴等措施来促进农业发展。虽然大多数发展中国家已开始利用这一特殊政策，但各国在“特殊和差别待遇”措施中的价值量几乎都低于农业GDP的1%，因此，对国内生产者的这种特殊支持仍然较小。④从长远来看，“绿箱”措施更有利于发展中国家的农业发展，并能使保护的负面影响最小化。目前，发展中国家所实施的农业生产政策大多数符合“绿箱”标准，但仍有许多绿箱措施在发展中国家没有得到广泛的利用（例如，给生产者提供的直接补贴等）。
总之，对于发展中国家的农业政策调整，农业协议国内支持规则不可能产生很大的影响。一方面，许多发展中国家可以继续通过关税、价格干预、投入和投资援助措施以及一系列的绿箱措施来支持其国内农业生产。另一方面，造成发展中国家农业贸易扭曲的因素依然存在，关税和其他非关税壁垒（如出口补贴）继续扭曲国际农产品市场；国内支持规则仍允许对较敏感商品继续给予高水平的支持；有关出口信贷、粮食援助以及其他形式出口营销支持的使用规则仍未得到确立。因此，现行国内支持规则仍存在许多不足，需要进一步完善。
（二）发展中国家农业国内支持政策的调整 乌拉圭回合农业协议尽管在很大程度上限制了对农业的支持和保护，但其中的“绿箱”政策则为各成员加强国内支持政策提供了机会。无论是发达国家还是发展中国家，都在寻求在农业协议框架下支持其农业的有效方式。由于发达国家改革前保护基数庞大，即使发展中国家按发达国家削减量2／3的水平来降低贸易的保护程度，发达国家的贸易保护程度也要高于发展中国家。这意味着，只要在其承诺水平内，发达国家仍可以名正言顺地大量使用对农产品的黄箱政策支持措施，保持其农产品的竞争力。相比之下，发展中国家可以利用的国内支持总量偏小。所以，发展中国家只有充分利用在国内支持规则中所给予的优惠条件，对国内农业政策进行有效地调整，才能更好地促进其农业的发展。总的来看，发展中国家国内农业政策调整的基本思路是：①加大国内农业发展政策对农业的支持和保护力度，强化农业的基础地位。特别是对农业协议规定允许的“绿箱”范围内政策措施”的保护力度。可以认为，随着国际贸易环境的变化及多边贸易体制的逐步改革，今后真正能够保护农业发展的或许只能是有效的国内农业政策，而不可能是边境措施。因此，设计和构建合理有效的国内农业政策体系就显得尤为重要。②合理设计支持和保护结构。从保护的农产品范围而言，应重点保护关系到国计民生的重要农产品（如粮棉油等农产品），适当放开具有竞争能力的农产品。从支持保护方式看，应重点发挥国内农业政策的保护作用，如应强化农业协议免于约束的“绿箱”政策以及给予发展中国家的优惠条款对农业发展的支持作用，改革和完善农产品价格政策体系以及加强农业投入、农产品流通、农业信贷、农业风险保护与支持措施。③加强农业收入支持措施。根据国际经验，农业收入支持可分为直接收入支持与间接收入支持。直接收入支持措施主要有：对农民的直接收入补贴，如灾害补贴、差额补贴、农产品储备补贴等。间接收入支持措施主要有：农业优惠及贴息贷款，提供投入品补贴（化肥、农药、燃料、运输等），农业保险计划，农产品储备制度等等。WTO在强调减少国内价格干预，开放国内市场时， 对收入支持政策的要求则较宽松。比如，乌拉圭回合农业协议“绿箱”政策中没有限制粮食安全储备补贴、国内粮食消费补贴、灾害补贴、收入安全计划、农业保险计划等收入支持政策。因此，可通过强化收入支持政策来促进农业的发展，提高农民的收入。特别是可通过采取属于收入支持范畴的农产品储备、农业保险及灾害补贴等措施来与保证价格政策体系配套，形成有效的保护机制。④调整农业长期发展政策及宏观经济政策。乌拉圭回合农业协议对政府向农业部门提供的农业科研、技术推广、病虫害防治、结构调整、环境和资源保护等的投资和补贴没有限制。因此，可实施农业投资政策，并加大支持份额。在宏观经济政策中，为适应国内农业政策调整需要，政府应在与农业相关的财政、汇率等政策上，做出符合国际规则的调整。
（本文系程国强主持的国家自然科学基金项目《加入世界贸易组织后中国农产品进出口战略研究》79770093系列论文之一）