财政支出绩效评价体系初论，本文主要内容关键词为：绩效论文,财政支出论文,评价体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政支出绩效的内涵
随着管理实践深度和广度的不断增加，人们对绩效的概念和内涵的认识在不断深化，但时至今日，人们对绩效这一概念的认识仍然存在分歧。
目前，国外学术界对绩效的界定主要有三种观点。第一种观点认为绩效是结果；第二种观点认为绩效是行为；第三种观点认为绩效是结果与行为的综合。
“绩效是结果”的认识观是评估行为有效性的重要方法，但其缺陷有二：一是缺少对外界环境的综合考虑，只看结果必然有失全面；二是把绩效作为产出来管理，容易导致短期化，甚至出现违法乱纪行为。“绩效是行为”的认识观在评判上较结果导向相对公平和合理，但其缺陷也是明显的：一是缺少目标激励，容易分散注意力，导致预期产出无法实现；二是往往以规则来评价，抑制了工作创新欲望；三是单纯的行为评判因无有效标准，难以实施。“绩效是行为和结果的综合”的认识观吸纳了“结果论者”和“行为论者”的精华，但其只关注现在应该做什么和如何做，将绩效作为“追溯过去”、“评价历史”的工具，却忽视了对未来的关注。
国内学术界对绩效的理解主要有两种观点：第一种观点认为绩效是行为主体实践活动的输出结果；第二种观点认为绩效是效率和效益或效能的综合。认为“绩效是输出结果”的观点与国外学者“绩效是结果”的观点如出一辙，其不足也是明显的；认为“绩效是效率和效益或效能的综合”的观点却没有说明其结合的具体形式。
从总体上讲，目前国内外学者对绩效的定义有以下共同缺陷：(1)绩效定义未包括其本质特征或本质属性，缺乏上位概念，却包括了由本质特征推导出的其他特征，概念整体与部分的关系模糊。(2)绩效定义与绩效的外延不一致，绩效与效率一样是一个中性词汇，效率有高有低，绩效也有高有低，而目前的定义却倾向于有积极效果的“高”绩效。(3)绩效定义普遍重视输出，忽视输入，这是绩效定义的致命缺陷，正如在实现了目标或价值的前提下，低成本下的高输出与高成本下的高输出是截然不同的。由此可见，绩效不可能只是输出的函数，它至少应包含输入和输出两类因素，因此忽视输入来定义绩效必然有失偏颇。
根据上述分析，本文给出的定义是：绩效是指人们在有目的的实践活动中“所费”和“所得”的对比关系。这里的“所得”是指输出的有效价值，包含质和量两个方面，具体包括产出及其影响，如目标实现程度、平等性、可持续性、满意度等；“所费”是指为实现“所得”而耗费的输入资源成本，具体包括劳动力、资本、土地、设备、时间和信息等；“对比关系”是指“所得”与“所费”的比较关系，可表示为二者的差或商。
因此，财政支出绩效是指政府为满足社会公共需要而发生的财政资金投入耗费与其所带来的实际产出价值之间的比较关系，其基本内涵是指“配置效率”和“技术效率”。它既要体现政府和财政的职能，又要体现纳税人的意愿，也就是说，财政支出绩效就是单位财政支出所带来的对资源配置的优化与否、对收入分配状况的改善与否及对经济发展和稳定的促进与否等，最终体现为单位财政支出给纳税人所带来的满意度。
二、财政支出绩效指标
计量财政支出绩效的前提条件是设置和使用绩效指标。绩效指标，即绩效标尺，是为计量绩效而设置的，它们必须是特别的、单一的和可以通过一种或其他方式衡量的，并在目标、投入和产出之间起桥梁作用。按照财政支出绩效的定义，从理论上讲，财政支出绩效指标应是“成本收益比”，它意指货币形态的财政支出投入资源成本及其所带来有效性净结果的价值之间的比较。由于输出衡量和度量货币化的困难，财政支出绩效往往需要设置一系列的其他指标来间接计量。
(1)投入指标。投入(input)是在预算中安排或在预算执行中实际发生的用于生产产出——服务与商品——所使用的资源，通常可理解为财政支出的数量或资源本身。投入指标具体包括劳动力、资本、土地、设备、时间和信息等绝对数及其与相关指标的相对数，如雇员人数、警车数量、师生比、每百人拥有护士数。从货币价值角度看，投入指标反映的是取得成果、产出所动用的财力(包括用财力测度的人力和物力)。因此，投入的社会价值可通过其成本加以计量。一般地讲，投入指标可以间接地反映财政支出活动是否有良好绩效的基础，但不能说明财政支出的绩效到底如何，而且目前投入是现金制意义上的投入，因此，多数OCED国家的预算管理人员认为投入信息的意义不大。
(2)产出指标。产出(output)是指一项投入资源的活动所生产的商品与服务，如政策文件数、审理案件、逮捕人数、受帮助人数等。产出的社会价值大体上可以用相同或相似的商品和服务的价格来计量。产出指标包括数量指标和质量指标，如卫生产出的数量指标可以是“接受免疫的人数”，质量指标可以是“因注射某疫苗而免患某种疾病的人员比例”。产出可以看作是投入带来的直接结果，由于产出的特性不同，产出可能易于计量也可能不易于计量，计量绩效不仅要求计量产出，而且要求按应计制计量相应的成本。需要强调的是产出指标并不表明目标被实现的程度或进展。
(3)成果指标。成果(outcome)是由所生产的产出所要实现的目的，它反映的是政府和财政战略与政策的最终目标，如儿童死亡降低率、低的上诉率、较高的识字率、更好的决策等。与产出指标相比，以成果指标计量绩效更有意义，但影响成果的因素很多，并且其中的大多数超出了相应组织所能控制的范围，因此要求单个组织对其成果进行计量是枉然的。
(4)影响指标。影响(impact)是指一项活动所带来的增加价值，它是“总的”成果减去其他实体或活动所作出的贡献，即“净成果”。例如，对一个医疗机构而言，发病率降低了70％，其中归功于外部因素的占30％，则该医疗机构的“净成果”可表述为“发病率降低49％”。相对于产出指标，影响指标极难计量。
(5)过程指标。过程(process)是指取得投入、生产产出或实现成果的方式，它被看作是良好治理的关键因素，如服务态度、尊重人权、公开辩论、鼓励提反对意见等。过程指标在产出和成果难以界定时可以作为衡量绩效的一个有用的替代指标。过程指标可以计量，但通常是质量方面的。
(6)经济性指标。经济(economy)表示投入成本的最小化程度，即在维持特定水平的投入时，尽可能降低成本，或者说，充分使用已有的资源以获得最大和最佳比例的投入，即“做事要尽可能节约”。经济性指标一般涉及成本(cost)与投入之间的关系。
(7)效率性指标。效率(efficiency)表示在既定的投入水平下使产出水平最大化，或者说，在既定产出水平下使投入水平最小化，即“把事情做好”。效率性指标一般通过投入与产出的比例关系来衡量。
(8)效益性指标。效益(effectiveness)表示产出对实现政府和财政战略与政策目标的“总的”程度或进展。效益性指标一般涉及产出与效果之间的关系。
(9)贡献率指标。贡献(contributory)表示某行为主体或某项活动的产出结果在实现政府和财政战略与政策目标的“总的”程度或进展中所占的份额。
(10)有效性指标。有效(validity)表示追求政府和财政战略与政策目标的某行为主体或某项活动的产出结果与顾客的需要、偏好和价值观的适应程度，即“做正确的事，并且把它做好”，包括满意度和公共产品的质量等。
(11)成本收益比指标。成本收益比是指货币形态的财政支出投入资源成本及其所带来有效性净结果的价值之间的比较。
需要说明的是，上述财政支出绩效指标仍是指导性的，在实际公共管理过程中，不同类型的财政支出，不同性质的组织或行政机关，乃至不同的政策规划和项目，衡量其具体绩效指标仍有不同，但不论采用何种绩效指标均应充分考虑其信度和效度。
三、财政支出绩效标准
一旦选择了财政支出绩效指标，就需要确定这些指标应该达到的目标水平，这个目标水平就是财政支出绩效标准，又称为财政支出绩效基准，它是以一定量的有效样本为基础，测算出来的标准样本数据，用来衡量财政支出绩效的尺度。绩效标准要科学、合理、先进、适用、全面、相对稳定。建立绩效标准的方法主要有标尺基准法和流程基准法，这两种方法都需要对有关数据进行比较，比较的依据一般根据标准、时间连续性、可选择的方法和对照物四类因素来制定。绩效标准从不同的角度可以有不同的分类，本文结合财政支出绩效标准的特点，按其来源和取值基础分为以下八类：
(1)理论政策标准。对于某些指标来讲，指标取值具有一定的理论政策规定性。如公平性指标可按其是否符合帕累托最优、卡尔多-希克斯标准和罗尔斯标准来衡量；如在分析财政支出对就业与物价的影响时就要考虑就业率与通货膨胀率之间的理论关系；再如评价教育财政支出绩效就需要考虑教育财政拨款增长应高于财政经常性收入增长的政策规定。
(2)专家经验标准。如专家经验值，它是在一定数量专家共同论证的基础上，综合各个单个专家的经验值，依据一定的数量统计方法，选取一个能够代表大多数专家意见的经验值。
(3)国家发布标准。是指负责财政支出绩效标准管理的机构按行业、类型、地区等发布的标准，它是基于财政支出绩效信息收集体系和数据库，根据财政支出使用和管理实际而建立的。
(4)计划标准。是指公共产品生产和提供过程各环节计划实现的指标预算值，它是根据配备的资金量和其运用潜力拟实现的目标。如建设项目工期、回收期和投产率，政府采购支出的财政资金节约率，农业财政支出带动的农民收入增长率，财政转移性支出对基尼系数的改变幅度等。
(5)历史标准。包括组织内部历史标准和组织外部历史标准，组织外部历史标准又包括横向历史标准和纵向历史标准。它是通过计算和收集对照机构及其相似项目相应指标的历史数据，以历史最优值或与评价当期环境基本一致的历史数据为标准值，也可根据数据的变化趋势作比较分析。
(6)参照物标准。是指对相同或相似项目，寻求投入或产出相似的机构作为参照物，并以其当期绩效指标值作为分析的标准。这些机构包括完全相同的机构、基本相似的机构和私营组织，其中私营组织的绩效指标值是最理想的参照标准。
(7)平均标准。是指对相同、相似的机构或项目，依据分析当期的财务、技术及社会经济指标实际数据求得的平均值基础，并在综合分析影响平均值主要因子的基础上作适当调整。
(8)顾客评判标准。对于公共产品有效性、质量等指标标准，可通过网上调查和向公众问卷测试的方法建立标准。
四、财政支出绩效评价分析方法
财政支出绩效分析的具体方法和措施，往往随着财政支出项目的规模、性质及其分析基本目标等的不同而有所不同。根据已有的研究及中外财政活动的实践，财政支出绩效的评价分析方法一般有：
(1)成本收益分析法。成本收益分析法(CBA)是一种经济决策分析方法，其基本原理是：针对政府的某项财政支出目标，提出若干实现该目标的方案，运用一定的技术方法，计算出每种方案的成本和收益，通过比较方法，并依据一定的原则，选择出最优的决策方案。成本收益分析法既可用于财政对投资于生产性基础设施项目绩效的分析，也可用于财政对一般生产性投资绩效的分析。成本收益分析通常采用净现值法(NPV)和内部收益率法(IRR)。对于NPV法，当NPV＞0时，项目可行，否则，不可行；当NPV＞PNPV(事先设定的NPV)时，财政支出绩效较高，否则，绩效较低。对于IRR法，当IRR大于市场利率时，项目可行。否则，不可行；当IRR＞PIRR(事先设定的IRR)时，财政支出绩效较高，否则，绩效较低。
(2)最低费用选择法。最低费用选择法，也称最低成本法，适用于那些成本易于计算而收益不易计算的支出项目，如军事、政治、文化等，它主要对财政支出中发生的各种正常开支、额外开支和特殊费用等进行比较。在目标收益相同的情况下，采用总成本比较法；在目标收益不相同的情况下，采用平均成本法和边际成本法；在目标收益未知的情况下，采用临界值法。此方法简化了收益量化的计算，作为支出项目的事前分析较为有效，但作为支出项目的事后分析则不一定全面。
(3)对比分析法。对比分析是将绩效指标值与特定的参照物比较分析，以确定财政支出绩效的高低。对比的参照物包括指标预算值、指标历史数据、国家发布标准、理论政策标准、专家经验标准、平均标准、相同或相似的机构财政支出的指标值、私营部门的指标值、生产和提供公共产品的活动过程等。对比分析法可以以最小的成本投入运行，相对简单，其主要缺陷是不易在对比分析中把握影响支出管理的关键因素。
(4)指标赋权分析法。指标赋权分析法，即在多种财政支出的产出、结果及影响等指标计算的基础上，按照恰当的指标赋权方法赋予一定的权数计算出综合绩效指数，并据以判断财政支出绩效高低的分析方法。这种分析方法又可按指标权重赋值中源信息的出处分成两类：一类是指标客观赋权分析法，其源信息来自统计数据本身，属于这一类的有综合指数法、功效评分法、最优权法和主成分分析法等；另一类是指标主观赋权分析法，其源信息来自专家咨询，即利用专家群的知识和经验，属于这一类的有层次分析法、模糊综合评价法等。
(5)生产函数分析法。生产函数法是通过生产函数的确定，明确产出与投入之间的函数关系，借以说明财政支出绩效水平的一种方法，其通用公式是：Y=F(A，K，L…)其中Y为产出，A，K，L等表示技术、资本、劳动等投入要素。生产函数分析法不仅可以准确评价综合经济效益，而且对评价资源配置经济效益、规模经济效益、技术进步经济效益等都有重要作用，但函数关系的确定较为复杂。财政支出对经济增长的贡献、财政支出对经济的稳定作用、财政支出对就业的影响、财政支出结构效益等分析均可运用生产函数分析法，只是函数的具体形式稍有不同。
(6)数据包络分析法。数据包络分析(Data Envelopment Analysis简称DEA)是一种对若干同类型的具有多输入、多输出的决策单元(DMU)进行相对绩效方面比较的凸分析方法。DEA以某一生产系统中的实际决策单元为基础，建立在决策单元的“Pareto最优”概念之上，通过利用线性规划技术求得生产系统的效率前沿面，进而得到各决策单元的相对效率及规模效益等方面的信息。几十年来在国内外的管理科学、运筹学领域里出现大量的DEA理论与应用的研究文献，已成为研究绩效分析、生产函数的非参数确定、多决策等有效途径之一。DEA法的主要优势在于通过它可以获得一些重要的管理信息，以便为宏观决策评价提供参考。
(7)顾客评判分析法。对于无法直接用指标计量其绩效的财政支出项目，可以运用顾客评判分析法。它采用问卷统计、测评等方式向公众进行某项财政支出项目实施绩效情况的调查，并选择有关专家进行分析，以评价其绩效水平。本分析方法具有民主性、公开性等特点，但应用范围有限且有一定模糊性。
(8)综合优化分析法。以上财政支出绩效分析方法，各有其道理与事实依据。其分析结果也不完全一致，似乎众说纷纭，但它们在根本性原理上并无矛盾之处，是可以互相补充的。综合优化分析法正是对以上分析方案进行综合、优化，去“粗”取“精”，使分析结果更具有兼容性和说服力。它主要通过计算各个绩效分析方案的兼容度(Compatibility Degree)和差异度(Difference Degree)，再选择兼容度大、差异度小的分析方案，并以其分析结果作为评价支出绩效的根本依据。
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