工业行业管理体制转型的模式选择，本文主要内容关键词为：管理体制论文,模式论文,工业论文,行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出与一般分析
从1979年起，针对传统计划经济体制下工业部门管理体制产生的政企不分、层次重叠、机构臃肿、条块分割、结构失衡、效益低下等诸多弊端，我国开始进行工业管理体制的改革。其中，工业主管部门的机构改革，已经取得了显著进展。1984年开始，原来的机械部和电子部相继由部门管理向行业管理过渡，按照管理行业的要求对管理职能做出了较大调整，取消了原有的直接管理企业的职能，各省市的对口厅局随之进行转向行业管理的改革尝试。1988年国务院进行了以轻工业部和纺织工业部为试点的机构改革。1993年撤销轻工业部和纺织工业部，新建中国轻工总会和中国纺织总会。在此基础上，1997年和1998年，对国务院其他部门管理机构设置进行了一系列重大改革，对国家计委、国家经贸委等综合性宏观经济管理部门对行业进行管理的职能重新予以界定，事实上强化了其行业管理职能。由此可见，在国家宏观经济体制和微观经济运行机制都已发生深刻变革的今天，人们已经充分认识到：工业改革的重点之一就是变革传统的部门管理体制，实施全方位的行业管理，使工业行业管理这个承上启下的中观调节功能发挥其应有的积极作用。否则，只能在工业领域导致宏观放不开，微观搞不活，同时，经济理论界的学者们也已经多次指出，行业管理取代部门管理是市场经济发展的客观要求，建立工业行业管理体制是新经济体制的内在要求，它是社会主义市场经济体制的有机组成部分。
但是，必须指出：在尚未形成完全意义上的部门管理体制的条件下，现行的所谓行业管理本质上存在着传统部门管理的变异和延伸，即存在相当数量的政府行为。这集中反映为改革过程中政府工业主管部门职能虽有所变化，人员大为精简，但是机构设置远未优化，特别是地方政府工业管理部门改革基本上没有开始。这种分步到位较之当前企业制度的快速转换显得过于滞后，从而使工业改革整体上相对被动。事实上，至今政府仍然是工业行业管理的“真正”主体，行业管理本质上是名义管理，并被局限于国有企业的范围之内。因此，还不能称当前所谓的行业管理为规范的市场经济意义上的行业管理，也就是说，存在着工业行业管理体制进一步转型和优化的问题。具体地看，完成这种进一步转型和优化，仅仅依靠明确界定工业行业管理体制改革的具体方向和目标是远远不够的，必须要制定更为系统化的政府对策。其中，尤其应该明确提出完成工业行业管理体制转换的具体模式。这样，才能从政策上保证工业行业管理体制转型的有序化。
二、工业行业管理体制转型的模式分析
目前，从我国的国情看，存在着四种比较典型的工业行业管理模式，即主管部门型、行业协会型、公司型和职能部门型。
（一）主管部门型模式，是将企业按规模和产品类别归属于各级政府的专业管理部门进行管理，是以指令性管理为调控手段的直接行政性管理方式。当前我国仍实行这种管理方式的行业有诸如邮电、铁路、水利、公路等垄断性行业。这些垄断行业的主要特点是产品单一，行业生产集中度高，国有企业比重大，对国民经济发展具有战略意义等。目前，这种模式下的政府管理部门集企业主管职能与行业管理职能于一身，使行业不正之风盛行，严重偏离了政企分离的改革方向。由于垄断行业的特殊性，对于这种类型管理方式的行业，改革中应结合实际情况实行不同对策。对于极少数非国家垄断经营不可的特殊行业，如珍稀类资源开发、制币、军工等，可以维持现状，由专门的管理部门管理，这样既有利于宏观调控，又有利于社会经济的稳定运行。对于涉及国计民生，并且具有一定自然垄断性的行业，如邮电、公路、电力、铁路等，应该分步骤有计划地创造条件，使它们适当地向“公司型”或“职能部门型”管理模式转变。
（二）公司型模式，是由国家通过组建全国性行业总公司实施全行业统一集中管理的一种模式。其特点是：国家与行业总公司实行政企职责分开，赋予行业总公司对全行业经济活动实行统一经营管理的权利。总公司通过内部经营管理体制的改革，在扩大企业经营自主权的基础上，统一计划，管理全行业生产经营活动，如烟草总公司、石化总公司、重型汽车集团公司等就属于这种模式。从改革实践看，这种模式虽然强调了公司是一个独立的经济组织，但由于行业总公司仍是政企合一的公司，集行业管理职能与企业经营管理职能于一身，加剧政企不分，背离政企分开的改革方向。由于总公司都是在部门管理体制下原来的主管部（局）的基础上组建的，自然具有显著的行业垄断性质。同时，现行总公司体制又继承了部门分割的格局，造成了严重的上下游脱节、产销脱节、内外贸脱节等经营分割现象。事实证明，只有对于在国民经济中需要通过国家垄断形式来管理并且该行业生产专业化程度和集中度要求必须实行高度集中管理的极少数行业，才能有选择地实行这种“公司型”管理方式，绝对地推行部门管理为“公司化”管理的所谓改革是有弊无利的。
（三）职能部门模式，是由政府设置行业管理部门统管全行业经济活动的一种管理模式。其特点是行业管理部门不直接管企业，只作为政府的职能部门，其主要任务是统筹规划、掌握政策、组织协调、监督服务，并通过参与政府综合经济部门的有关管理活动，实现对行业经济运行的有效调节和控制。当前实行这种管理方式的有机械、电子、交通、建筑、建材、民航等行业。由于它有利于实现政企分开，又使所有权和经营权得以落实，所以这种管理方式应是绝大多数行业主管部门短期内的改革方向。但由于这种方式存在着政府按行业大类设置行业部门与现实中行业细化不能完全吻合的矛盾，导致政府行业管理部门很难对众多小行业进行有效行业管理。因此，必须依靠维护许多小行业利益要求的行业协会在运作中参与政府的行业管理。
（四）协会型模式，是以行业协会作为管理主体的管理模式。其特点是：行业经济的发展，主要通过同行业企业自愿组织的行业协会的自律管理以适应市场经济的需要；政府行业管理部门与综合经济部门对企业实施宏观调控与间接管理。判断一个行业是否为协会型行业管理模式，不仅看该行业是否成立行业协会，更主要是看协会组织在该行业发展中是否起主导作用。1993年6 月成立的“中国纺织总会”，名义上是属于协会型管理方式，实际上并不是民间性质的行业协会，仍是国务院直属的事业单位。中国轻工总会也是如此。这类由政府控制的行业协会仍然保留了部分行政管理职能。
以上只是从实际中归纳出的四种典型模式，而从改革的具体实践看，在当前的新旧经济体制转型时期，公司型模式是过渡性的，主管部门型只限于少数垄断行业，而协会型与职能部门型的有机结合是现实的理想选择。也就是说，当前在行业管理中政府行业管理部门仍然要发挥比较大的作用，而随着向规范的市场经济体制的过渡，工业行业管理体制将发生根本转变，在实现协会型模式与职能部门型模式有机结合的基础上，最终转换为以民间行业协会为主，政府行业管理部门并入政府综合职能部门的行业管理方式，即我国工业行业管理体制的转型应该是一种渐进式的转型。
从工业行业管理改革的实践看，笔者认为：政府应制定和推行系统性的工业经济政策，避免工业行业管理体制转型的一步到位，而有计划地推行渐进式转型。之所以有此论点原因是多方面的。首先，从政府行为分析，由于我国的市场经济建立在以公有制为主体，国有经济为主导，多种经济成份共同发展的基础上，与西方经济国家的所有制状况完全不同。这在工业行业管理体制改革中表现为在市场发挥配置资源的基础作用的条件下，政府仍然要设置一些使行业宏观调控职能的行业管理机关。这必然决定了我国政府的行业管理职能不能取消，所不同的是要根据不同的经济发展进程加以调整和转变。在改革行业管理方式，实现政企职责分开，放权简政，调整政府管理行业的职能范围后，政府行业管理机关可以精简或合并，但是，政府的行业管理职能不能完全取消，也不能完全交给经济实体或社会团体去代管。否则，将混淆政企关系或政社关系，偏离行业改革的方向。
其次，在当前工业行业管理体制转型的初始阶段，行业协会在行业管理体系中的作用是有限的，基本上只能发挥辅助性的作用。这主要是因为现行行业协会还无力担负起其应承担的责任：（1 ）行业协会在我国分为“官办、民办、半官半民办”三种形式，现已有行业协会160 多家，但按照行业协会和属性要求，它只是“民办”，而不是“官办”，更不能采用“官民合办”。当前在我国出现的“官办”和“官民合办”的协会，实际上是政府机构权力的延伸，并不是规范的市场经济条件下的民间性的行业协会，也不具有独立运行机制，因而不会有生机和活力，更谈不上适应市场经济的要求，本质上只是政企不分的一种新的表现形式。（2 ）由于政府职能转换尚未到位，因而行业协会的地位不清，职责有待进一步界定，很难发挥应有的作用。政府部门仍把持着许多本应由行业协会承担的责任，很多协会实际上变成了“行业联谊会”。（3 ）多数行业协会尤其是工业行业协会组织体系不健全，生存和发展的经济实力不足，存在的内部问题很多，如管理人员素质差，协会会费收入不当等。
还必须指出，工业行业管理体制转型的具体政策步骤，也决定了这种转型必然是渐进的。由于现存工业行业管理中的直接矛盾表现为政企不分和部门管理体制相伴而生。所以，实现由部门管理模式向协会管理模式的转型必须解决政企不分的矛盾。而实现政企分离的重要前提条件之一是实现“政资分离”，即清晰界定政府与国家控股企业、国家参股企业、集体企业的资产产权关系。从这种认识出发就应该以“政资分开”入手，有层次、有选择地解决以下问题：第一层次——界定行业内工业企业资产所有权管理的归属关系。这是宏观层次的产权明晰，是从根本上明确企业所有权，避免仍然由政府的各社会经济职能部门作为国有资产所有权代表。第二层次——国家授权投资机构的具体化。应按照分级委托、分类管理的原则，对工业行业的经营性国有资产进行配置和运用，逐步形成介于政府和一般生产经营性国有工业企业之间的国有产权经营体制。例如当前按照行业管理与国有经营职能分开的原则，正在进行将具备条件的工业经济管理部门转变或改组为国有资产经营公司的改革便属此类。显而易见，在工业行业内部实现政资分开，进而在客观上决定了工业行业管理体制转型只能是采用渐进的模式。
综上所述，在现阶段应当维持政府工业行业管理部门为主、工业行业协会为辅，两者有机结合的工业行业管理体制，那种希翼直接实行以民间行业协会为主的工业行业管理模式的观点，是脱离实际的。
三、工业行业管理体制渐进式转型的制约因素
在工业行业管理体制的渐进式转型过程中，存在着诸多制约因素，需要由政府（主要指中央政府）制定和推行系统性的相关对策予以克服。
（一）政府工业行业管理机构同其他有关经济管理机构、职能部门的关系远未理顺。具体地说，第一层次——政府工业行业管理部门和综合经济管理部门、职能部门工作上协调较差，各自为阵，相互掣肘；第二层次——政府工业行业管理机关和工业行业协会缺乏信息上的沟通和政策上的协同；第三层次——现有的工业协会内部存在行政干预、部门封闭、人员素质较差等弊端。
以上几个层次的问题涉及到工业行业管理体制改革的宏观、中观和微观方面，需要在较长期内采取配套措施才能解决。在短期内，应采取针对性强的政策迅速而集中地解决以上几个层次中的主要矛盾。（1 ）通过制定更具可操作性和更符合实际的相关法规，清晰界定政府工业行业管理部门和综合经济管理部门、职能部门的关系。在工业行业管理中，对同级政府部门之间的协调配合，必须制定细化的规定，杜绝各自为阵，政出多门，影响各部门的运行效率。当前，尤其要处理好工业行业管理部门与综合经济管理部门的关系，这是因为现阶段存在着工业行业管理部门和综合经济管理部门之间管理职能同管理手段的严重错位。工业行业管理中，专业经济部门往往缺乏运用各种经济杠杆和法律杠杆的手段，其调控往往变成事实上的“空调”。解决这一问题涉及到各级政府机构改革与职能转换，直接关系到现有政府部门的权力再转移和利益再调整，而解决这一问题的步骤又不能妨碍国家的宏观调控，未来政府工业行业管理部门的逐步精简，会使工业行业管理职能渐进地并归综合经济管理部门，从而将政府的宏观管理和行业管理有机结合起来。（2 ）进一步处理好政府行业管理机关和行业协会的关系。尤其是各级地方政府应当把工业行业协会作为搞好行业管理的中坚力量，积极为它们在行业管理中发挥重大作用创造良好的外部环境，而不能把它们看成是异己力量加以排斥。要制定更为周详的双方共同遵循的行为准则和规制，以确保在工业行业管理上的协调配合。（3 ）妥善处理工业行业协会内部的关系。当前主要应强调采取开放式组织形式，打破部门、地区的界限，尽力解决一些公共性事务问题，以便取得企业和政府的信任，从而树立行业协会的权威。
（二）行业立法供给不足严重制约工业行业管理体制的转型。从国务院和地方政府已颁布暂行的工业行业管理法规和实施情况看，当前工业行业立法的供给严重不足。首先，由于各级工业行业管理部门仍承担着逐级下达并要保证完成的产值和利润指标，所以工业管理部门在对直属企业“主管”和对全行业“统管”的双重职能下，往往把“主管”作为硬任务，把“统管”作为软任务，使行业管理和各项任务难以落到实处，而行业立法中对中下级行业管理部门的职权规定也较粗，使基层执行起来的可操作性较差。其次，当前违反工业管理法律和法规导致行业管理混乱的往往是地方行政机关，而现行法律并未规定对行政机关违反行业管理法规后的惩治措施，只是流于一般性的批评，使相关法规不具备应有的权威性和严肃性。固此，必须把法制建设融入工业行业管理建设之中。在保证以法律调整工业行业管理优先权的基础上，也要注意使有关法律具有较强的针对性和可操作性。
（三）政府要有计划地加强包括工业行业协会在内的市场中介组织的培育。中介组织是为市场主体提供各种服务，沟通不同市场主体关系的特殊组织，包括交易中介组织、仲裁机构、结算机构等。它在政府、企业和消费者之间起着协调和服务作用，也增强了不同行业间、同行企业间、企业与科技界之间，以及其它一切有关企业生产经营活动的组织和个人之间的沟通，使行业经济运行更为有序，行业宏观调控更为科学。近年来，我国工业经济领域内的中介组织已得到一定发展，但在发展中也存在不少问题，如数量过少、种类不齐、行为不规范、对中介组织监督弱化等。因此，如不加速工业行业内的中介组织培育，将会阻碍工业行业管理体制改革的进行。当前，尤其要强调加强对工业领域中的中介组织的监督，进一步规范其行为。针对工业领域中介组织特别是企业型中介组织趋利性严重，公正性和客观性差的现象，政府要通过严格审查，强化中介组织的公正地位，将不合格的中介组织撤除，维护行业内部的公平竞争，从而加速形成优化的行业运行秩序。
（四）工业行业管理体制的转型，也受到非正式制度的制约。这里所谓非正式制度是指人们在长期的交往过程中形成的一整套具有持久生命力的文化规则，主要包括价值观念、意识形态、道德观念和伦理规范等。当前，非正式制度对工业行业管理体制转型的制约，主要表现为诸多传统计划经济体制下形成的“传统”错误观念对工业行业管理体制改革的阻碍。这些非正式制度的消极影响，需要在较长的时期内逐步消除。从短期看，尤其需要利用舆论工具尽快消除以下错误观念的社会影响：首先，要激励工业行业走出传统计划经济体制下形成的“诸侯经济”和“地方保护主义”的思想樊篱，树立“大工业”和“大市场”观念，不允许出现违反统一的工业行业经济政策，破坏市场统一性的行为。其次，摆脱“小行业”和“小企业”的本位主义效益观念，树立整个工业行业的总体效益观念。在工业行业管理体制的转型中，由于利益机制刚性的作用，以及各级政府部门之间的从属关系的存在，使工业领域中的“条条”与“块块”对工业行业改革政策的评价必然存在很大差异。为解决这一矛盾，一方面需要企业和地方政府依照相关法律和法规加强“自律”；另一方面，政府应该用各种舆论工具引导工业部门和工业企业树立全行业发展的“大局”利益观念，只要工业改革政策对提高工业行业整体经济效益有利，就应按改革政策的要求严格执行。