摘要：随着政府体制改革不断深化和政府职能的转变，以及建筑行业的专业化、规范化程度的不断提高，政府投资建设项目代建制应运而生。在过去几年中，代建制基本上实现了对项目投资、标准、工期和质量的有效控制，一定程度上克服了传统体制中建设、管理、使用三位一体的弊端，对提高政府投资项目建设管理的专业化水平和投资效益起到了积极的作用。
关键词：政府投资建设项目；投资效益；代建制
1 研究意义
1.理论意义
（1）明确代建制的定义，消除不同主体对代建制认识的分歧；论证代建制的理论基础，为代建制推行提供有力支持。
（2）利用产权理论分析代建制的组织方式，使组织方式的构成更加合理。
2.实践意义
（1）有助于构建代建制下的政府投资项目监管制度。通过对代建制制度环境的分析，将对完善政府投资立法、规范项目监管制度有直接借鉴作用。
（2）有助于代建制在全国范围内的推行。
2 代建制的概念分析
《国务院关于投资体制改革的决定》对代建制作了权威性的表述：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。这一表述明确了以下三点：
1.实行代建制的项目范围是非经营性的政府投资项目。
2.代建单位是专业化的项目管理单位，选择专业化的项目管理单位是通过招标等方式。
3.专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位，将建设与使用单位分离。
但是该表述过于笼统，还有很多需待明确的地方，具体表现如下：
1.代建项目范围不具体。“非经营性政府投资项目”可能包括直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贴息等多种投资方式，而这些类型的项目并不都适合采用代建制。
2.代建人的选择方式不明确。“通过招标等方式”既包括招标方式，也包括直接委托等其他方式。
综合上述几个方面，代建制的含义明确为：为了有效控制由财政性直接投资或以财政投资为主的非经营性政府投资项目的投资效益，提高政府投资项目建设管理水平，由委托人（政府投资主管部门或其授权机构）通过招标方式选择专业化的项目管理公司（代建人），委托人与代建人通过代建合同的约定，由委托人支付代建费用，代建人负责对委托人委托的项目进行全过程或分阶段建设管理，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的建设方式。
3 代建制下的组织方式
3.1 代建制下的产权分配优缺点
代建制下的国有产权分配关系如图3-1所示。
图3-1 现行代建制下的产权关系
1.现行代建制产权分配的优点
（1）使用单位不再享有公共资金的使用权。这种情况下，使用单位失去了增加功能要求和提高建设标准的权利根基，有利于消除挪用和浪费资金等行为。
（2）代建单位享有公共资金的使用权，组织项目建设，有两个优点：一是代建单位能弥补使用单位专业化管理能力的缺陷，而竞争更会促进管理水平提高；二是代建单位不享有项目使用的利益，又要避免违约责任，必然会努力对投资进行控制。
2.现行代建制产权分配的缺点
（1）投资主管部门同时履行代建制实施过程中的“宏观调控”和“微观管理”职责。在代建制的实施过程中，投资主管部门既要履行行政管理职能，又要承担选择和监督代建单位等事务性工作。但是相关政府人员缺乏专业的管理能力，会影响事务实施效果。
（2）使用单位“权大于责”。使用单位实质上仍享有建设单位的部分权利，也不愿意放弃这些权利。但使用单位只承担了参与、协助和监督的职责，责任相对较轻。
3.2 代建制组织方式的改进
1.由政府投资主管部门授权专门机构作为委托单位，并将代建制的事务性工作交由专门机构办理，将政府投资项目的决策权和监督权分离，提高监督的独立性和公正性。
2.明确代建单位的建设期项目法人地位，赋予代建单位办理各种建设手续的权利。这样代建单位就能独立、快速地组织项目实施，避免受到使用单位的干涉。
3.明确委托单位、使用单位、代建单位的职责：
（1）委托单位负责接受投资主管部门下达的代建项目实施计划，承担招标委托代建单位和签订代建合同，监督代建项目实施的工作。
（2）使用单位享有申请立项、提出使用功能要求、提出建设规模和标准、参与项目工期和质量监督的权利，并履行提供相关资料和给予必要协助的义务。
（3）代建单位独立取得资金和土地的使用权，办理相关手续，实施项目建设管理，同时独立承担项目投资控制的责任。
4 制定全国性《政府投资项目代建制管理办法》的分析
1.属性
由于该管理办法针对的是政府投资项目，它只是工程项目中的一类，调整范围很窄，所以该管理办法的重要性和影响力不能与《建筑法》、《建设工程质量管理条例》相比。《建筑法》是法律，《建设工程质量管理条例》是行政法规，建议将全国性《政府投资项目代建制管理办法》的属性确定为部门规章，其法律效力低于前两者。在《立法法》中规定“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”，因此确定为部门规章是合理的。
2.重要条款
（1）代建项目实施方式
政府投资项目代建有两种类型：一种是建设期代建，即由委托单位在初步设计概算批复之后选择代建单位，签订代建合同，由代建单位负责施工图设计、施工和竣工验收阶段的关系；另一种是全过程代建，即由委托单位在项目建议书批复之后选择代建单位，签订代建合同，由代建单位负责可行性研究、初步设计、施工图设计以及施工和竣工验收的全过程管理。
（2）代建单位选择方式
若采用建设期代建方式，建议采用两阶段招标法。第一阶段为资格预审；第二阶段为投标与评标，按技术标评分的高低确定中标单位。
若采用全过程代建方式，建议采用资质评审法，选择综合资质实力最强的项目管理公司商定合同。
（3）代建项目的实施流程
在政府投资项目立项后，应首先选择项目管理模式。应采用代建制的，由委托人通过招标方式选择代建单位，随后签订代建合同，由代建单位组织项目实施，待项目建成后组织竣工验收和资产移交。
（4）代建合同签订方式
政府投资代建项目实行合同管理，在代建单位确定后，由委托单位、使用单位和代建单位三方签订项目委托代建合同。
（5）施工合同签订方式
代建单位享有独立的施工管理权。施工总承包合同应由代建单位与施工总承包商签署，委托单位、使用单位不应干涉代建单位的具体管理工作。
5 结论
1.从经济学、行政及法学三方面分析了代建制产生的理论基础。为避免出现“政府失灵”，建议采用“重新创造市场”的方法，采用代建制就是措施之一；建议把公共服务委托给市场，生产的效率更高。
2.基于对“代”的解释和对代建制中的产权关系、项目融资方式与管理模式的关系、代建制的效力范围的分析，合理地界定了代建制的含义。
3.通过对代建制下产权关系优缺点的分析，提出了改善代建制组织方式的建议。
4.根据理论分析，试着给出了全国性《政府投资项目代建制管理办法》的重要条款。
参考文献：
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[7]张青林，董红梅．代建制——政府投资体制改革的亮点．中国工程咨询，2004：10~11
论文作者:杨保林,赵恒
论文发表刊物:《基层建设》2018年第6期
论文发表时间:2018/5/23
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