从英日地方债务管理的经验谈我国央行在地方债务管理中的作用，本文主要内容关键词为：债务论文,地方论文,央行论文,经验谈论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
英国和日本均为中央政府权力高度集中的单一制国家，也是现今世界上极其发达的资本主义国家，在地方债务的发行和管理方面积累了丰富的经验。我国实行的也是单一制中央集权的国家结构形式，由于仍然处于社会主义初级阶段，市场经济主体尚未健全，尤其是在地方债务的发行与管理方面仍然处于探索阶段。为规范我国债务管理促进我国经济的发展，在众多发达的资本主义国家中，我们选择了国家结构形式与我国相同的英国和日本作为借鉴。
一、英日两国地方债务管理的主要经验
(一)日本地方债务管理
日本地方政府债务管理以行政控制为主，通过严格的地方政府债务计划与协议审批制度实现地方政府债务精细化管理。日本地方政府债务资金主要用于建设性支出，不能用于经常性支出，债务的来源主要是发行债券和借款。地方债务管理的主要特点：
1.实行严格的计划管理。日本中央政府(主要由大藏省和自治省)每年编制地方政府债务计划，主要包括地方政府债务发行总额、用途、各种发行方式的发债额。
2.实行严格的审批制度。一是对于不按时偿还地方政府债务本金，或发现以前通过明显不符事实而申请获准发债的地方政府，不批准发债。二是债务依存度(债务余额/一般财政支出)在20%～30%之间的地方政府不得发行基础设施建设债券，债务依存度在30%以上的地方政府不得发行一般事业债券。三是当年地方税的征税率不足90%的地方政府发行债券：四是严格限制有财政赤字的地方政府和出现亏损的公营企业发行债券。
3.实行严格的审计监督。日本审计机构主要由国家会计检察院和地方监察委员会构成。会计检察院是日本最高审计机关，虽属于国家行政序列但独立于内阁，不受政府干涉，直接负责对中央收支决算及法律上规定的会计事项进行审计监督；地方监察委员会负责对地方政府财政收支及行政行为进行审计监督，对每一审计对象，监察委员会分别出具一份审计报告，直接提交给国会或委托审计的政府部门。
(二)英国地方债务管理
中央政府的集权程度较高，地方政府行使的权利必须遵循三大原则：一是中央政府享有征税权，没有中央政府的批准，地方政府无权征收地方税。二是地方政府只有在获得中央政府的批准时才可以举债。三是地方政府举债不能用于经济性支出。地方债务管理的主要特点：
1.设置专职的债务管理机构。财政部成立了独立专职的债务管理办公室，全面执行中央政府国库现金管理的各项职能，其主要职责是负责英国政府债务和现金管理。包括向地方政府提供贷款和管理某些公共部门基金；每年负责发布政府借款计划，按季公布债券拍卖计划，并与主要的市场参与者进行定期协商等。
2.构建债务融资的谨慎规则。英国中央政府明确要求资本性支出计划不得超过地方政府承债能力，所有的外部借债和其他长期债务应当谨慎可靠：一是地方政府将债务规模控制在财政允许而且允许满足地方地方政府资本投资需要的范围内。二是地方政府应当从收入总体结构出发考虑其举债需求，并且使用其全部收入保证贷款的安全性。三是地方政府不得使用其资产作为债务抵押。
3.建立地方政府偿债准备金。英国中央政府建立了地方政府偿债准备金制度，要求地方政府制定年度预算时安排一定比例的收入用于偿还债务，规定偿债准备金应保持在债务本金4%的水平。
4.地方债务风险控制的策略。一是建立了较为完善的地方政府债务风险防范体系。中央政府时刻关注地方政府财务和债务状况，建立了地方政府资本融资的谨慎性监管框架，用于评估地方政府承债能力的谨慎性指标包括资本融资计划。资本融资计划的债务规模和债务到期情况，以及对现有债务的还本付息承诺、可获得的收入来源等，通过对系列指标进行实时监控，及时掌握地方债务的发展趋势和风险级次，对地方财政风险进行有效预警和防范。二是实施债务规模控制。要求地方政府将借款保持在规模控制限额之内，债务余额占GDP的比率不高于4%。三是要求地方政府债务透明。英国实行权责制发生基础的政府会计制度，并以此为基础来编制政府预算和财务报告，及时披露重要的非现金交易信息，提高地方政府债务透明度。
二、我国地方政府债务基本状况及存在的主要问题
(一)地方政府债务基本状况
根据国家审计署2010年度审计报告，我国地方政府性债务主要有以下特点：一是债务规模较大。截至2010年12月，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。二是分布区域广泛。全国除54个县级政府没有政府性债务外，其他省、地、县均有债务。三是扩张速度较快。1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长，其增长率均在18.86%以上。其中1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。四是融资平台是主要承债主体。截至2010年12月，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门及机构承债占比分别为46.38%和23.31%，两项占比合计69.69%。五是融资渠道主要是银行贷款。2010年年底地方政府性债务中银行贷款余额占比79.01%。六是债务负担沉重。截至2010年12月，地方政府负有偿还责任的债务率，达到52.25%，如果包括地方政府负有担保责任的或有债务，债务率达到70.45%。
(二)存在的主要问题
与英国和日本相比，我国地方债务管理还存在以下方面的问题：
1.地方政府债务行为缺乏有效的约束机制。我国地方政府性债务风险总体可控，但需要从多方面加强监管，解决地方债务背后的制度性问题。制度的缺失是导致地方政府性债务规模膨胀和触发债务融资风险的重要因素。一是尚未建立专职的地方债务管理机构。管理机构的缺失导致不能对地方债务的借款计划、融资规模、融资方式、融资用途、举债程序和偿债能力等方面实施有效的监管，地方政府性债务情况难以实时掌握，不利于国家的宏观管理，地方政府的举债规模、使用途径和债务承受能力始终处于失控状态。二是尚未建立相应的债务责任追究制度。我国《预算法》及《担保法》等现行法律法规未赋予地方政府直接举债的权力，地方政府不能作为承债的主体。由于在约束地方政府举债融资方面的法律法规尚属空白，地方政府债务责任不够明晰，即便发生影响地方社会经济金融稳定的债务危机，由于没有相应的责任追究制度约束，缺乏对地方政府融资举债行为的规范和处罚依据，对地方政府债务行为仍然没有约束力。三是尚未健全有效的地方债务审批制度。地方政府对其举债行为及债务性收入拥有绝对的处置权，其债务融资额度及举债规模主要依据地方政府对项目建设资金需求的概算决定，不需要相关职能部门的核准与审批，与地方实际财政收入状况没有必然联系。由于缺乏对地方政府举债实行严格的核准审批制度，客观上加速了地方债务规模的急剧扩张。四是尚未建立健全相应的偿债准备金制度。偿债准备金是指各级政府为及时偿还到期债务，避免还债扣款冲击地方预算正常运行，按当年到期政府债务的一定比例在预算中安排的专项资金。由于政府债务融资和承贷主体主要是融资平台公司，“按期支付贷款利息、到期偿还贷款本金”的主体也是融资平台公司，因此，相当部分地方政府缺乏债务偿还的风险意识，尚未健全债务与风险保证金相匹配的偿债准备金制度。
2.地方政府债务缺乏有效的监管体系。国家审计署2010年度审计报告显示，我国地方政府债务规模庞大、负债结构比较复杂、融资渠道众多、项目盈利能力弱化、风险隐患较大，缺乏相对完善的地方政府债务监管体系。一是缺乏对地方政府举债管理和使用、效益、风险等方面有效的综合评价机构及评价体系。二是缺乏对地方政府的举债融资和债务资金使用等情况信息披露制度。相当部分作为承债主体的地方投融资平台的融资状况缺乏透明度，银行业金融机构与地方政府投融资平台的信息不对称，不利于国家的宏观管理。三是缺乏对地方政府性债务管理统一的会计核算办法和信息管理系统，地方政府性债务情况难以实时掌握。
3.地方政府债务缺乏有效的风险预警机制。由于对地方政府债务缺乏有效的约束机制和监管体系，因而无法对其风险进行有效的监测预警。制约地方政府债务风险预警机制建立的主要因素：一是地方政府性债务收支未纳入财政预算管理，导致债务监管缺失。除地方政府债券和各种财政转贷外，相当部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督，部分地方长期存在债务规模底数不清和偿债责任未能明晰等问题，无法对其存在的风险进行有效监测。二是部分地方债务处于隐性状态，游离于监管之外。三是地方政府融资平台融资形成的隐性债务缺乏相应的监管，债务风险处于失控状态。
三、我国央行在地方债务管理中的作用
我国央行作为发行的银行、银行的银行和政府的银行，其性质和职能决定了央行理应在地方债务管理中充分发挥职能作用，在自己的权责范围内积极借鉴国外的成功经验，化解地方政府存量债务风险，促进我国地方政府债务稳健发展。
(一)强化央行对地方政府债务的监督管理职能
加强财政国库法制建设，增强央行对地方政府债务的监督管理职能作用，有利于建立与我国社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。一是在修订和完善《预算法》时，要明确地方政府债务的管理机构，坚持和强化央行经理国库的职能，增强人大、审计、央行对地方政府的举债行为及债务资金使用的监督权力。二是修订和完善《国家金库条例》，授予各级央行国库对包括地方政府债务在内的财政性资金的管理参与权和监督权。三是进一步完善国库单一账户制度，将地方政府性债务全部纳入财政预算管理，纳入央行国库统一经理。
(二)发挥央行对地方政府债务的风险监测作用
政府融资平台是地方政府债务的承债主体，融资渠道主要是银行贷款，加强对政府融资平台的监测，是防控政府融资平台信贷风险、防范和化解系统性金融风险的有效途径之一，也是央行维护国家金融稳定的职责所在。为有效跟踪和防范地方政府债务风险，央行应充分发挥其金融职能作用：一是建立地方政府融资平台贷款调查监测制度，制定地方政府融资平台管理办法及债务风险预警体系，促进地方政府对投融资平台的规范管理。二是切实做好地方融资平台债务余额的数据核对和增量统计工作，进一步配合财政部等相关职能部门做好地方政府融资平台的清理和规范工作，将地方政府存量债务风险局限在可控范围内。三是加强部门协调，密切跟踪监测银行资金投入融资平台的新情况、新特点，密切跟踪监测地方政府债务规模和发展趋势，加强对商业银行信贷风险预警提示。四是加强对商业银行等金融机构的信贷监测。要求金融机构在保证地方政府重点建设项目资金需求的同时，加强总量控制和期限管理，严格政府融资平台的项目准入，有效落实贷款担保方式，密切监控项目还款来源与还款期限，对融资平台贷款实施差别化、精细化管理，以此促进融资平台贷款的规范化运作。
(三)利用央行信息平台增强地方政府债务的透明度
政府投融资平台的过度举债，不仅存在着债务偿还能力不确定性、运作不规范和缺乏可持续发展的问题，也存在着缺乏统一管理、难以掌握地方政府真实负债情况和银行信贷风险较为集中等诸多问题。建立地方政府金融债务信息披露制度，并将其纳入统一的国家债务监测管理体系，在财政、国库、银行等部门间建立和完善信息交流体系，实现资料共享。(1)财政部和央行应各自建立与基层财政、央行，尤其是省级部门的信息沟通机制，尽快促使政府债务信息的透明化，建立高效透明的信息共享机制。一是加强金融行业数据统计和资金市场信息披露，要求银行或非银行金融机构如实上报对各级政府及其融资平台公司的资金来往信息，同时加强对公开上市银行信息披露义务管理，公开其对各级政府及其融资平台公司的贷款往来。二是围绕公共财政建设和服务型政府建设，结合政府信息公开条例的实施，重占推进各级地方政府预算及其执行情况的公开透明。(2)充分利用央行先进的金融统计系统、征信管理系统、国库信息管理系统、账户管理系统，收集、整理与地方政府债务相关的信息，并通过技术手段进行认真分析，对地方政府财政收支状况、平台贷款情况以及债务风险进行预测预警。
(四)探索国库现金管理模式以提高财政资金使用效益
央行国库现金管理主要是指以有效的方式利用国库现金和易变现资源，优化政府财务结构，提高财政资金使用效益，在确保满足国库现金支出需要的前提下，实现国库闲置现金余额的最小化和现金运用收益最大化的一系列国库资金管理活动的总称。从地方国库收支的实际情况来看：一方面地方政府闲置大量的财政库存资金；而另一方面，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性建设项目，由于建设资金需求量大，为弥补资金缺口，地方政府不惜对外举债、背负利息。央行应积极加强地方国库现金管理问题研究，在保证国库资金安全的前提下，推出既符合国家的宏观经济政策，又能满足地方财政利益诉求的现金管理模式，充分合理利用闲置的库存资金资源，最大限度地减少政府债务余额和利息支出。