财政与国有资产管理关系之探讨，本文主要内容关键词为：国有资产管理论文,财政论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［编者按］ 财政与国有资产管理关系始终是国有资产管理体制改革需要解决的一个主要问题，也是推进国有资产管理工作必然要碰到的问题，为此，本刊记者走访了著名经济学家邓子基教授，请他就这个问题谈谈自己的看法。
记者：邓教授，您是长期从事财政理论研究的经济专家，近年来，您对国有资产管理体制改革也发表了一系列文章。记得您在1992年全国国有资产管理研讨会上就曾谈过财政与国有资产部门的关系，您能否就此进一步谈谈您的看法？
邓教授：国有资产是我国社会主义制度存在的主要物质基础，也是我国社会主义财政的一个重要组成部分，研究社会主义财政问题，必然离不开对国有资产管理的研究，财政与国有资产管理是整体与局部的关系。的确，要对国有资产管理体制进行改革，推进国有资产管理工作，正确对待财政与国有资产管理的关系是一个很重要的问题。总体上来说，财政与国有资产管理的关系是“主体”与“两翼”的关系（其中另一翼是税收），三者构成一个完整的财政整体，彼此之间各有分工，不能互相替代。同时，也存在着协作关系，离开其中任何一个都是不完整的财政，这不仅在理论上可以成立，在实践上也已得到证实。
记者：您能否进一步谈谈二者分工协作的理论依据？
邓教授：从理论上看，以生产资料公有制为基础的社会主义国家是具有双重身分的主体，即不仅是政权行使者，以社会管理者身分，行使一般社会管理职能；而且是社会主义全民所有制代表者，以国有资产所有者身分，行使组织经济职能。社会主义国家具有集政权行使者与国有资产所有者于一身的特点，所以，这就决定了社会主义财政是以国家为主体，具有（社会管理和财产管理的）双重职能，（以社会管理者和国有资产所有者的）双重身分，（凭借政权行使者和财产所有者的）两种权力，（采取税收和对国有资产收益的）两种分配形式，参与一部分社会产品（主要是剩余产品价值）的分配。这就是作为整体的财政与作为局部的国有资产管理之间必须进行分工协作的主要理论依据。
记者：您刚才说了二者分工协作的理论依据，非常深刻，但在实际工作中，您认为该如何处理好财政部门与资产管理部门的业务关系？现在财政仍管工交商贸，那国有资产部门管什么？从长期来看，这些业务部门之间是什么关系？
邓教授：刚才我们是从理论上分析了财政与国有资产管理之间客观上存在着分工协作的依据，而在实际工作中也同样存在分工和协作的需要。财政部门和国有资产管理部门都是具体的经济管理部门，在计划经济条件下，由于过分强调政权与财产权的直接结合，忽视了两个职能的差异，国家直接进行生产经营，所有权组织方式是经济行政管理职能同所有者职能不分，所有权和经营权混同合一，管理和经营目标不明。如“二步利改税”，想用“以税代利”来确定国家与企业的分配关系，忽视了国有资产管理者的作用，甚至想取代国有资产的管理职能。“税利分流”纠正了这种偏向，进一步理顺了两种不同的职能关系，在财政部门中设立了国有资产管理工作机构，这是很大的进步，也是适应发展社会主义市场经济的需要，为进一步理顺业务关系打下良好的基础。
关于财政部门与国有资产管理部门的业务关系应该从两个方面来认识，一方面，财政部门和国有资产管理部门如同财政部门同国家税务部门一样，都是从事财政经济具体工作的部门，从这个意义上讲，两者都属于财政部门。另一方面，各自又有所侧重。财政部门的主要任务是侧重于研究制定战略、决策，对国民经济的宏观管理，具体负责收、支、管、平，扮演着在分配领域内社会管理者与国有资产管理者的主体地位的角色。国有资产管理部门的主要业务是在财政部门掌握国有资产管理立法与政策的前提下，具体扮演着国有资产所有者代表的角色，管好国有资产，负责国有资产的保值与增值。的确，在当前，在实际工作中存在着财政部门仍管理国有企业的工交、商贸、财务，而且从上到下都设立相应机构，出现业务上与国有资产管理部门的交叉甚至重叠的现象。从长远看，这种状况不利于各自职能的发挥，也不利于搞好分工和协作。不过，也应看到这种机构设立和业务的交叉与重叠是历史原因造成，现在这个问题已引起了有关方面的重视。要解决这个问题，需要有个过程和过渡阶段，只能逐步加以理顺和协调。目前，可以试行财政部门的工交、商贸与国有资产管理部门协商，结合起来领导的办法，这有利于两者关系的协调。今后的财政部门的工交、商贸机构，更主要的任务应该是加强对国有资产的宏观政策上的管理，制定国有资产管理政策和制度，而国有资产管理部门主要是贯彻政策和具体实施对国有资产管理的办法，既体现分工，又体现协作的关系。需要指出的是，分工协作是提高财政工作效率的重要措施。对此，财政部门和国有资产管理部门都要有充分的认识，不能把适应需要而构建的财政机构分设理解为财政职能的肢解，不能妨碍财政整体职能的充分发挥，也不能把机构分设当成独立于财政宏观调控之外的一种对策，国有资产管理部门不宜摆脱与财政部门的关系。
记者：前一段有人提出“二元财政”观点，您对此有什么看法呢？
邓教授：有的同志提出“二元财政”的观点，他们根据我国社会主义财政具有两重身分、两重职能的特点，主张把财政分为满足国家行使政权组织职能需要的财政分配行为的“公共财政”和行使生产资料所有者职能的财政分配行为的“国有资产财政”的“双元结构财政”。其出发点是想将原来重叠混合的两者加以严格区分，以便提高各自的管理效率。这种主观愿望是好的，然而这样的区分是否有必要，是值得商榷的。应该说，这种观点的实质就是“国家分配论”的观点，即承认财政是国家为主体的政府分配行为，承认财政存在两种身分、两种职能、两种权力和两种分配方式。但是，把财政分为“公共财政”和“国有资产财政”没有什么必要。从哲学的角度看，这样划分，把统一的国家财政内部分成二个并列的主体，容易使财政的行使政权组织职能与行使生产资料职能这两种具有相对独立又有内在联系的财政职能割裂开来，从而影响财政职能整体性功能的发挥。在实际工作中，为加强对国有资产的管理和提高国有资产的管理水平，在财政统一的前提下，设立国有资产专门管理机构，专司国有资产的保值增值工作，是有必要的。但不能同财政相提并论，更不能把以国家为主体的财政冠以“二元”两字，（充其量只能提“两重管理模式”）因为“二元论”观点可能会导致理论上混淆与实践上不良后果。
记者：您能否谈谈未来国有资产管理目标模式，包括组织体系、管理对象、管理手段和财政部门的关系？
邓教授：未来国有资产管理目标模式应该是在财政—税收—国有资产管理的“一体两翼”的模式下，实行以资产的保值、增值为目标的产权管理，而不应再是以产值、产量为目标的资产管理。要实现这种管理目标模式，就要做到使国有资产产权明晰，对国有资产实行有偿使用，有偿转让，坚持以价值管理为主、使用价值管理为辅，间接控制为主、直接控制为辅，经济手段为主、行政手段为辅的新型管理机制。对新的国有资产管理体系，应该按照政企分开的要求，把管理与经营分开，即把政府作为社会管理者所拥有的行政权与作为国有资产所有者的产权分开。作为代表国有资产所有者的国有资产管理部门，应在承认国家对资产所拥有的所有权是一种终级所有权的同时，承认企业法人财产权利的存在。国有资产管理部门与国有企业之间是一种财产经济关系，专司企业国有资产的终级所有权的管理职能和保持相应的收益支配权。根据这一道理，可以采取二级管理的手段：一级是管理级，一级是经营级。即从中央到地方各级人民政府建立资产管理机构，集中行使所有者职能，实施责任明确的专业化管理，并按统一政策，分级监管的原则，逐步形成一个职责明确，能够覆盖全部国有资产的管理体系和网络。同时，建立国有资产经营的中介机构，高效率运营国有资产。各级国有资产管理部门对国有资产不仅有管理的职责（保值、不流失），而且具有经营职能（增值、盘活国有资产存量）。但是，作为政府专司国有资产产权管理的职能部门，按照政企分开和两权分离的原则，一般不宜再直接经营国有资产。这在客观上就有必要在国有资产管理部门的领导管理下，建立起负责国有资产经营的运营机构，来运营国有资产。
至于未来的国有资产管理部门与财政部门的关系，仍然是分工协作的关系。国有资产管理部门可以根据工作实际需要来编制国有资产投资和收益的初级预算，然后报由财政部门统一汇编国家预算，及时将收益缴入国库，保证预算支出的需要，并严格执行国家预算。
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