论“巨型政府”，本文主要内容关键词为：政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
第二次世界大战之后，巨型政府在世界许多国家蔓延开来，对这一现象加以分析、认识是十分必要的。
一、巨型政府的表现
巨型政府的表现主要有二。
一是政府的巨大规模，即政府机构和人员数字的猛增。西方国家中最具典型意义的是美国。美国政府现已成为全国最大的雇主， 几乎每6个工作的美国人中就有1个受雇于联邦政府或州政府。1930年以来， 仅联帮政府机构就扩大了将近500%。（注： 王沪宁：《比较政治分析》，上海，上海人民出版社1987年版，第35～36页。）我国在新中国建立之初，中央政府设36个部，1954年增为64个，1976年增为98个，1993年后为40个。（注：夏书章主编：《行政管理学》，太原，山西人民出版社1985年版，第97页。）
二是政府的巨大作用。在由立法、行政、司法所构成的公共权力结构中，行政权处于最活跃的位置，它几乎无处不在，深入、细致地影响着公众的生活。对此，美国学者罗伯特·J·林格有一段生动、 形象的描述：一个人早上醒来后，政府就开始影响他一天的生活，如唤醒他的报时收音机，受到许多制造与销售条例的制约；收音机里的音乐是电台播送的，而电台只有领到政府的执照才能营业；洗漱用的水受到政府的控制，牙膏生产须经政府批准，毛巾也得符合政府制定的标准；吃的早餐受粮食和药物管理局的管理；如果早餐后吸支烟，须经过缴纳卷烟税向政府付款后，才能取得抽烟的特许权；尔后，他要在属于政府的道路上驾车行驶，通过政府垄断的邮政企业同他人书信往来，读政府发布的有关经济形势的情况和数字。（注：〔美〕林格：《重建美国人的梦想》，上海，上海译文出版社1983年版，第15～16页。）
应该指出，在一个追求“可持续性发展”的时代，要使一个社会具备完善的经济体系和社会体系，使自然资源和各种生命支持系统永不枯竭，使社会智力系统和生产力系统长盛不衰，使人类情感系统和伦理系统永存不灭，并非所有的行政机构增加和行政功能扩展都应受到指责，但巨型政府却是必须加以抑制的。
二、巨型政府的弊端
参照我国的情形，巨型政府的弊端主要有四方面。
一是增加管理成本。庞大的机构和编制，使国家财政负担日益沉重。据统计，截止到1996年底，我国财政供养人员总数已达3673万人，比1978年增长82.3%，大大高于我国同期总人口27.1%的增长幅度。财政供养人员占全国总人口的比例由1978年的2.1%，上升至1996年的3%。另据统计，全国行政管理费开支1980年为66.79亿元，1992年为366.51亿元，1996年达到1040.8亿元，比1980年净增974亿元， 占国家财政总支出的13.1%。如果加上事业费开支，1996年的财政供养人员一年就需要财政供给经费3600多亿元，几乎占了国家总财力规模的一半。（注：潘小娟：《论机构改革的必要性和重要性》，《求是》1998 年第8期，第28页。）众所周知，维持包括行政权力在内的整个公共权力运行的费用是由公民负担的，公民通过缴纳费用（捐税）为公共权力的运行提供支撑。因此，国家财政负担的沉重或管理成本的增加，归根到底是公民负担的增加，而这种负担一旦大到公民无法承受的时候，极易引发政治冲突，造成社会的动荡不安，中断社会的发展过程。
二是造成管理重复。我国原有政府机构的设置是计划经济时代政府职能的产物，机构设置或按部门，或按行业，或按地域，且都要求上下对口，造成部门林立，职能交叉。例如新闻、出版、文化、广播电视部门对于音像的管理，电力、水利部门对于小水电的管理，公安、交通部门对于道路交通的管理，工商、税务、市容部门对于市场的管理等，都存在着职能交叉的问题。政府职能交叉造成重复管理，不仅浪费管理资源，加重管理对象的负担，而且极易引发政府各部门间的协调困难和矛盾冲突，损害政府形象，降低政府威信。
三是降低管理效率。由于政府机构重叠，层次繁多，程序繁琐，导致行政效率低下，文山会海、公章会师的情形并不鲜见。据1991年10月新华社报道，我国每年召开各种会议约8.7亿个，平均每年约240万个。这些会议中的绝大部分会议属协调、交流、漫谈式会议而非决策式会议。会议组织者通常只计会议投入，不计会议产出；只计会议直接费用，不计会议间接费用（与会人员的工资、差旅费、占用时间等）；只计会议宣传效应，不计会议社会效益。会议是各级政府、各个部门的工作内容，但却难以成为提高行政效率的助动力。另据某市调查，审批一个普通基建项目要涉及20多个部门，办58道手续，收37种费用（约占总造价的40%）。由于手续繁多，从基建立项到发文批准，最快也需6至9个月时间。
四是抑制社会中介组织的长成与发展。社会中介组织不同于政府组织，但又履行某些社会公共职能，包括社会保险、劳务、人才、律师、公证、审计、会计、信息等各种咨询服务机构。在传统行政体制下，政府职能不断扩展，许多可以交由社会中介组织去做的事都由政府包揽起来，与此相反，社会中介组织却全面萎缩。对于这种情形，邓小平同志曾深刻指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根”。（注：邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》第2卷，北京，人民出版社1994年版，第328页。）社会中介组织的萎缩，使社会发展缺乏活力与动力，其代价是巨大的。
三、巨型政府的成因
巨型政府的成因可以从组织外部和组织内部两方面进行分析。
从组织外部看，现代市场经济运行与发展中所暴露的缺陷，使政府职能有了很大变化，导致政府机构的变化。
在自由资本主义时期，由于奉行亚当·斯密的经济理论，政府扮演了个人和国家财富“守夜人”（night—watchman state）的角色。 在本世纪30年代经济大萧条，特别是第二次世界大战之后，政府对经济生活的干预渐趋加强。在现代市场经济中，政府职能不仅限于保护经济，而且扩展为发展经济并促进个人和社会福利的增进，具体表现在：
发展规模经济（Economies of Scale）。在发展中国家，当市场经济规模有限而排除竞争时，企业很难达到应有的规模，这就需要政府用各种手段予以支持，以扶植和培育市场，形成规模经济。
提供共用品（Publlc Goods）。共用品即人们可以同时消费的物品，例如电台、电视台的节目和公共设施。共用品很难由私人市场生产，很难通过市场分配，共用品的生产和分配应由政府加以组织。
克服负外在性（Externalities）。 外在性指由企业活动所引发并对企业自身形成制约的因素。外在性具有正负之分。在市场经济中，企业往往会把生产成本转移到社会身上而自己独享收益，企业造成的环境污染就是负外在性的典型表现。对此，政府必须采取立法和行政手段加以克服。例如，要求污染者必须为污染活动支付税收，强迫污染者将负外在性内化等。那些热心公益事业、志在报国利民的企业，则可以得到政府的免税优惠。
克服信息不对称（Asymmctry of Information）。在市场交换关系中，广泛存在着信息不对称现象，即交易当事人一方比另一方掌握更多的信息，在许多情况下，一方可以利用信息不对称而欺骗另一方。为此，政府必须制定法律以保障产权或鼓励合作，追求有利于生产发展的科学知识和信息，克服信息不对称。
从以上分析不难看出，较之古典自由市场经济，在现代市场经济条件下，政府职能已经大大扩展了。显然，政府职能的履行必须依靠政府机构，随着政府职能的扩展，政府机构的扩展也就顺理成章了。
从组织内部看，美国著名政治学者加布里埃尔·A·阿尔蒙德、小G·宾厄姆·鲍威尔对此有很深入的分析。他们在其比较政治学代表作《比较政治学：体系、过程和政策》一书的第三章，分析了结构分化问题。他们指出：结构具有高度分化的特征，大多数为特定政治目的而组织起来的大型结构，都表现出程度很高的内部结构分化和专业化趋向。例如，英国工党内部不仅有普通成员、积极分子和党的干部的角色分工，而且在党的干部角色中还有分析班子、组织者、候选人等许多专业化分工。再如，政府机构内部也有各种专门机构，在这些机构中，还存在个人角色的专业化。
阿尔蒙德等还指出，组织理论家长期以来一直醉心于探索结构分化与有效作为之间的关系，他们既指出了结构分化的优越性，也指出了结构分化的局限性。结构分化的优越性表现在：结构分化将正式组织内的个人和分支部门置于更为专业化的角色，使每个人、每个部门都能集中精力做好一项细小的工作，使个人能力得到充分发挥，组织机能得到不断改善。结构分化的局限性表现在：组织愈庞大，其内部表现出的分化程度就愈高，协调组织内个人和分支部门的困难和代价也就愈大。
阿尔蒙德等人的观点证实，与其他任何组织一样，政府组织也存在着结构分化问题。结构分化一方面使活跃于政府组织内的个人和分支机构日趋专业化，另一方面也使政府组织自身日趋庞大。
四、巨型政府的改进方法
巨型政府如同政府患了“巨人症”，这是世界许多国家政府的通病。对此，在20世纪80年代，西方“反国家主义”潮流曾风行一时。反国家主义认为：国家是一切压迫的源泉，它带有专制主义的萌芽，扼杀一切创造和进步的源泉——个人的创造性。因此，必须反对国家在政治、经济、文化和社会等各个领域的全面干预。反国家主义固然缺乏理性，因为市场的缺陷必须通由政府行为加以弥补，但这同时说明，对巨型政府不加以抑制也是行不通的。在这方面的有效做法是：
（一）调整政府职能
政府职能决定着政府的管理方向、内容、范围、方法和机构。进入80年代后，我国对政府职能已做了多处调整。例如，政府不再承担企业经营者职能，实行政企分开，把企业的经营管理权还给企业；政府加强国有资产所有者职能，建立国有资产管理的新体制，着重解决国有资产保值增殖责任不清晰、国家与企业产权关系不顺，国有资产管理体制不健全等问题；政府加强宏观经济调控职能，通过国家的发展战略、规划和政策，通过各种经济杠杆（财税、金融等），保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续快速健康发展，推动市场的公平竞争；政府加强公共政策制定、公共产品（物质的与精神的）供给和公共服务职能，增加服务项目，改善服务方式，提高服务质量和效率。通过这些调整，我国政府职能较之从前已经有了很大变化，管理的触角从微观管理领域逐步收回而转到了广阔的公共管理领域。
（二）重塑政社关系
政府治理的过程不仅是政府行使权力、提供产品、维持管制、解决问题的过程，而且是政府与社会的互动过程，因为国家的建设与发展需要政府与社会各种力量的合作。政府与社会各种力量互动的能力愈强，所产生的能量就愈大。通过改革政府做事方式和公共服务供给过程中的分权，既提高了政府的治理能力，又减轻了政府的负担。例如，英国政府积极推进行政管理的社会化，将大量政府事务委托民间，自1990年以来，已有几十个政府机构转化为社会实体。 美国联邦政府1992 年花费2100亿美元用于购买承包商的合同服务（政府确定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门、非盈利部门招标承包，中标的承包商依据合同为公众提供公共服务，政府负责监督合同的执行），扩大了政府供给公共服务的财源及技术力量，降低了公共服务的成本。
（三）精简政府机构
近些年来，各国都对政府机构进行了大幅度精简。例如，美国总统克林顿于1993年9月宣布了一项“裁员、节支、 高效”的政府机构改革计划，计划5年内精简联邦政府机构人员25.2万人（占210万联邦政府官员的12%），节省联邦政府开支1080亿美元。截止到1997年， 在不到5年的时间里，美国联邦政府裁减公务员28万人，达到了预期的目标。英国政府自1979年后开始推行硬性减员计划，1979年到1982年，文官总数下降36.7%。在各类人员的裁减中，高级文官占了较大比例，最高的三层人员（常务次官、副常务次官、常务次官帮办）减少了9.7%， 助理常务官减少了12.9%，高级主管减少了14.5%。截止到1985年，文官人数由撒切尔夫人执政初期的72万人削减到59万人。我国自改革开放后已有过四次较大的机构改革。1982年至1985年，国务院各部委、直属机构和办事机构从近百个减少到61个。1988年4月5日，七届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，国务院部委由45个减少到41个，直属机构由22个减少到19个，非常设机构由75个减少到44个。 1993年3月22日，八届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，国务院组成部门41个，其中40个部委，1个办公厅。1998年3月10日，九届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，国务院部委由40个减少到29个，各部委机关人员编制总数减少一样。（注：刘新华整理：《国务院机构改革大事记》，《半月谈》1998年第10期，第29页。）
（四）加强机构立法
行政机构改革必须以法律、法规的形式固定下来，以避免机构、编制的随意变动或堕入“精简——膨胀”的怪圈。机构立法主要包括行政机关组织法、行政编制法和行政程序法等。行政机关组织法规定行政机关的性质、地位、任务、职责权限、活动原则、副职设置、内部机构设置、人员配备、行政机构成立与变更等。行政编制法规定行政机构的总人数、定期减员的百分比、编制扩充的法定程序等。行政程序法规定行政机构行政权力的操作规则。目前，我国尚未颁布行政编制法和行政程序法，现行有效的组织法有国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，可见我国机构立法已具备一定基础，但与行政机构的法定化还有相当的距离。
上述方法在抑制巨型政府方面各有作用，且相互联系。调整政府职能，特别是收缩政府的经济职能，为政府机构的设置定下了框子，那些与政府职能无关的机构就可以不设或撤掉；重塑政社关系，一方面给社会发展注入了活力，提高了社会的自律能力，另一方面也减轻了政府的负担。精简政府机构，直接在庞大的政府机构上开刀，使之变得有力、灵活，有立竿见影的效果。加强机构立法，有利于机构改革成果的巩固。调整政府职能、重塑政社关系、精简政府机构如同给巨型政府“减肥”，而机构立法则如同巩固“减肥”效果，使之不再发生“反弹”。
当今世界已进入了一个经济与科技高速发展的时代，各国之间的激烈竞争，很大程度上取决于政府公共管理的能力、效率或政府活动的合理展开。人们发现，那些在竞争中处于优势地位的国家，其经济高速发展的原因固然很多，但其中重要的一点就是对巨型政府做了卓有成效的改造。在我国，九届全国人大一次会议提出的国务院机构改革方案已得到社会各方的认同和支持。人们有理由相信，经过这轮改革，中国政府机构将以新的面貌走进新的世纪。