中长期教育规划的特点与编制技术，本文主要内容关键词为：技术论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国教育进入新的历史发展阶段之际，各地普遍启动了中长期教育规划的编制工作。如何编制好中长期教育规划，已成为社会有关人士普遍关心的问题。本文从分析中长期教育规划的特点入手，提出教育规划编制的技术要求及应注意的问题。
一、教育规划的概念及其理解争议
教育规划是一个被广泛提及并经常使用的概念，但不同的人在不同场景中对教育规划内涵、外延的理解并不一致，对如何进行教育规划也存在分歧。比如，有人把教育规划看成是“规划者”的工作，也有人把教育规划等同教育政策或教育项目，但更多的人把教育规划视为一系列需要执行的活动。[1]法雷尔(J.P.Farrell)认为，教育规划“在定义上的巨大分歧反映(但经常是暗示)出在社会体系本质上的基本理论分歧，包括教育体系的特性，发生改变的方式和原因，以及教育正在实现和应该实现的目标和利益”。[2]概括起来，人们对教育规划有两种理解，一是将其理解为针对教育具体问题的项目或行动设计；二是将其理解为针对教育发展进行的总体统筹与谋划。笔者认为，前者具有更多“方案”或“项目”的色彩，后者似乎更具有规划或计划的意涵。在西方，人们多从前者理解教育规划，认为教育活动因分权而具有高度的个体性特点，所以西方国家很难形成整体、系统的教育发展规划。我国建国后实行计划经济，所以对教育规划的理解主要是基于后者。顾明远主编的《教育大辞典》(增订合编本)就把教育规划定义为“国家或地区教育主管部门就有关教育事业的发展目标、规模、速度及实现步骤、措施等所拟定的较全面、长远的计划”。[3]可以看出，在我国，教育规划指向教育行动、促使教育活动实现某种目标，其本身包括设计、实施以及评估的全过程，制订教育规划的过程既应当体现以预测和调研为基础的技术要求，也应当体现不同利益相关者之间协商与沟通后形成的意见，同时，教育规划总是与教育政策、教育行政密切联系的。
由此，笔者认为，教育规划可看成是“教育利益相关者通过技术性工作和政治协商，针对教育活动改进的现实需要，提出系统的教育行动方案并付诸实施、进行评估，以期达成教育改进目标的活动”。在这样的定义下，教育规划便是一种针对现实教育情况的改进行动，包括行动的设计、实施与评估，有明确的目标，是一种基于预测等技术方法，采用广泛协商的活动。教育规划既包括基于改进教育活动的行动设计，也包括对教育未来发展进行系统计划的活动，通常讲的“学校发展规划(SDP)”、教育项目应当属于前者，而区域教育规划、学校战略规划、中长期教育规划等应当属于后者。
编制中长期教育规划所采用的基本方法是预测技术与各种调研，应当有利益相关者的充分表达与协商，其内容要体现教育的发展目标、实现途径、主要战略措施、相应的行动建议等。实践中，我们一般把中长期教育规划的编制作为一个独立过程，本文主要就规划编制阶段进行讨论。
“现代发展规划的重点正由传统的‘全国规划’(如国家九五规划、十五规划)向‘较大区域规划’(如西部大开发规划、省级规划等)，再向小区域规划(如县乡发展规划)，甚至社区(如村或几个村组成的社区)发展规划作战略性转移”。[4]我国中长期教育规划编制也是如此，最早主要集中在国家层面，目前规划编制的重心正在下移，延伸至区域层面和机构层面，这也是目前我国编制中长期教育规划需要重视的问题。
二、中长期教育规划的特点
从教育活动的承载者看，教育规划包括一定区域范围里教育发展的未来设计和教育机构自身发展所需的中长期规划两种类型，前者属于区域教育规划，后者属于教育机构发展规划。无论是区域还是具体教育机构，中长期教育规划都体现出以下特点：
1.具有高度前瞻性
中长期教育规划的时间跨度通常在未来五年到十年甚至以上。因此，相对于其他教育规划，中长期教育规划的编制需要有高度的前瞻性，而且应该作为经济社会发展总体规划的一个部分编制。值得一提的是，国家或地区中长期教育发展规划的编制，还需要充分估计世界发展趋势，充分考虑国家发展战略。至于教育机构的中长期教育规划，大型机构(如大学)规划的编制可以完整一些，小型机构规划的编制可以有所选择。同时，中长期教育规划需要充分考虑社会文化的变迁，正确估计社会文明进步和个人教育需求等方面的变化。
2.具有较强的政治选择性
教育在国家中长期发展中的战略地位及其落实，教育的均衡发展、教育公平等都属于政治决策的范畴。因此，中长期教育规划的编制不能过分迷信技术方法，在采用技术性方法的同时，要重视利益相关者的协商与共识的达成。当然，为了解决现实需要与未来发展的矛盾，技术性预测的作用也不能忽视。
3.要考虑变量的不确定性
中长期教育规划的实施周期长，其间社会变化巨大，影响变量复杂，不仅教育服务的需求会发生变化，而且教育自身的因素也会发生变化。这些都会影响中长期教育规划的编制。教育规划所运用的技术手段主要是预测，周期越长、变量越多，则预测的可靠性越低，因此编制中长期教育规划面临的最大技术困难在于变量的不确定性，其中包括经济社会发展中各种不确定的因素。
4.需注重教育发展的系统性
中长期教育规划作为社会经济发展规划的一部分，虽有其自身的目标、任务、重点，但编制时要考虑各种社会因素对教育发展的影响。中长期教育规划既要体现教育系统与社会系统的协调发展，也要为教育系统均衡协调发展的实现，包括统筹、明确各部分的战略任务、发展目标，制订相应的政策措施、保障机制等，以体现科学发展的理念。
5.需要高度的专业性
编制中长期教育规划需要全面把握社会及教育发展方向、趋势和规律，理解社会利益相关者的辨析，形成有效的协商机制。在规划时尤其需要充分运用各种技术方法和经验判断，发挥专业力量的作用，进行充分的沟通、协商和交流。因此，中长期教育规划应当由多方面专家共同编制，需要多学科技术型的“硬专家”与政治型的“软专家”、教育发展主要利益相关者的充分参与协商。值得一提的是，中长期教育规划的编制者通常难以全程参与规划的编制，为此，需要选择具有责任感和使命感的人参与编制工作。同时，在规划编制流程与技术方法上要遵守相应的专业规范，以此保证中长期教育规划的质量。
三、中长期教育规划编制的技术要求
虽然中长期教育规划在编制时更需要依赖技术手段，所以把握教育规划的技术要求是编制中长期教育规划的关键之一。
1.经济与社会发展的预测
中长期教育规划编制中最重要的是对经济社会的预测，主要用于判断经济社会发展对教育提出的需求，以此作为确定教育规模与结构、人才培养规格的主要依据。同时，预测也用于判断经济社会发展对教育发展可能提供的支撑，作为教育规划的资源基础。
“预测就是根据历史资料和现实条件，根据主观的经验和教训，用特定的方法，推测事物的未来变化。”[5]经过多年的发展，经济社会发展的预测逐渐成为一门专门的学科，“到目前为止，预测学已提供了200多种预测方法，从总体上说，这些方法可以归结为结构化预测和非结构化预测两大类。”[6]结构化预测主要借助物理或数学方法建立定量化模型进行，用得较多的有确定性模型、回归预测模型、马尔科夫预测法、灰色预测法等。非结构化预测主要通过定性分析和经验判断给出预测结论，常用的有专家会议法、德尔斐预测法、交叉影响分析法等。总结半个多世纪以来的教育规划实践，不难发现，中长期教育规划编制主要采用结构预测法，包括：
国际比较法。即通过对教育发展的国际比较确定教育发展的未来预期，比较多的采用人口比例法、经济比较法、技术构成比较法。
人力资源需求预测法。即以经济社会发展预测为基础，根据经济社会发展的规模和水平，按照一定比例关系确定教育未来发展的规模和要求。
社会需求法。即主要依据政治要求制订教育规划，以反映未来社会需求以及社会各群体的利益关系和教育需要。
成本收益分析法。即主要通过分析社会收益率和个人收益率来制订教育规划，从而使教育资源投向成本低、收益高的部分。
成本效益分析法。这种方法与成本收益分析方法具有类似性。即采用成本效益分析进行教育规划，比如提高质量、为弱势群体提供教育机会等等。
在中长期教育规划编制中，非结构预测的主要方法如专家会议法、德尔斐预测法、交叉影响分析法等也被广泛运用。
2.教育系统的优化
一般认为，教育规划的周期越长，其对自身的影响也越大，所以，必须重点考虑系统的协调。也就是说，对区域来说，中长期教育规划不仅需要协调教育与经济社会发展，而且要考虑高等教育与基础教育、职业教育与普通教育、学校教育与社会教育、学校教育与学前教育等方面的协调与衔接；对教育机构而言(比如大学)，中长期教育规划不仅要考虑与教育需求的适应问题，而且要考虑学校内部不同学科、不同人员、不同资源的协调均衡发展问题，有的学校过分关注设备设施而忽视人员队伍建设、有的学校只关心学科而忽视条件改善、有的学校重点关注某些学科而忽视学科的相互支撑等等，这些都可能成为导致规划失败或不能完全成功的原因。
3.教育发展的利益辨析与协商参与
在多元价值并存的时代，教育的公益性与公共性越来越明显，具有不同教育利益的关系人，基于教育的公共性会提出自己的教育诉求，因而教育规划的“协商模型”将越来越受重视。在区域，中长期教育规划体现的是不同利益群体在教育发展中的博弈，因而在社会和谐发展的总体要求下，尤其需要给予弱势群体更多参与和表达的机会，应当充分了解并尊重民意、广泛征询各方面的意见与建议。在教育机构，中长期教育规划的编制应该尊重历史与传统，比如大学的学术自治等，同时还必须充分协调学生发展、教师发展和学校发展的关系，努力在发展规划中建立不同利益群体的发展共同体，实现共利发展。
4.决策程序的充分运用
中长期教育规划的实施，即作为教育政策发挥作用，需要依靠教育行政机制。区域中长期教育规划主要作为教育行政的重要决策，教育机构中长期育规划一般作为内部管理的重要依据。因此在西方，人们总是把教育规划与教育政策、教育行政一起讨论。这说明，教育规划只有进入教育决策程序，最终成为教育法规或教育政策才能得到落实执行。要做到这一点要求，中长期教育规划的编制应遵循通常的教育决策程序，依靠相应的机制保障。
四、中长期教育规划编制需要注意的问题
总结几十年教育规划的经验与教训，我们发现成功案例远多于失败案例，[7]其中原因很多，下列问题或许是最主要的：
1.既得利益者往往影响规划编制
在教育实践中，人们积累的经验有时也会成为一种阻力。对教育来说，因为预期利益并不确定，相关受益者往往会成为“冷淡的拥护者”。而如果改革影响到既得利益者，他们就会反对改革。这种情况在其他改革中也经常出现。所以，在中长期教育规划的编制中，需要辨析受益者的利益之所在，并引导他们全面理解规划的目标。
2.教育变革成效的滞后性影响人们的支持力度
教育规划涉及的教育改革，其成效在短期内一般难以体现，教育改革取得成功所需的时间通常远远超过教育规划所预期的时间，而教育发展取得成效的归因也难以清晰，所以人们很难判断这些成效到底是教育变革带来的还是社会其他变革带来的。这就影响到人们对教育变革的支持力度。所以，对中长期教育规划的预期成效需理性，在确定教育发展指标时，既要注意显性指标，也要注意隐性指标。
3.过分关注数量指标，忽视质量提高
在中长期教育规划的编制中，对规划人员而言，教育的数量指标具体清晰，很容易理解和认同，同时有关提高教育质量方面的目标往往是模糊的且容易产生争议。一般来说，增加教育数量、扩大教育规模的规划目标往往比提高教育质量的目标更容易为人们接受。所以，在编制中长期教育规划中，应当注意教育质量指标、公平与均衡指标，防止一味追求数量指标的倾向。
4.教育规划项目试验与推广成效不一致
某些教育规划在一定范围的试验往往比较成功，但推广到更大范围后常常会产生问题。这表明，教育变革往往受到复杂条件的制约。面对教育运行条件的巨大差异，即使是发达国家向发展中国家推行的“成功教育规划经验”，往往也会因为“水土不服”而导致失败。所以，中长期教育规划编制必须考虑试验与推广的关系。
5.法律与政策的不配套及非预期效应的影响
在教育规划项目落实中，如果政策不配套或与相关法律冲突，往往导致规划无法得到有效执行。所以，教育活动要与特定的教育情景相联系。另外，众多的教育规划尽管达到预期目标，但往往也会产生非预期效应。比如，我国扩大教育规模的目标实现了，但这些成效可能因为教育质量的下降而被抵消。
6.时间跨度带来的问题
多数教育规划的实施都会经历一个比较长的时间跨度，所以，社会条件变化往往会影响教育规划的成效。对此，规划的编制者必须有充分的认识，围绕社会发展及时作出适当的调整。从国际范围看，知识化、信息化、国际化、私有化正冲击着教育规划的编制理念，人们希望借助分权的、协商的、生成的教育规划调整教育发展，适应新时代经济社会对教育的要求。在这种背景下编制我国的中长期教育规划，就更需要汲取经验教训，把握相关的原则与规范，充分估计困难和问题，这样编制的中长期教育规划才能在推动教育发展中发挥应有的作用。