我国渐进式延迟退休年龄的政策机制与方案研究，本文主要内容关键词为：退休年龄论文,机制论文,渐进式论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2015)05-0107-06 doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2015.05.21 延迟退休年龄是全球各国应对人口老龄化问题的重要政策选择，党的十八届三中全会明确提出研究制定渐进式延迟退休年龄政策。因此，需要理性探究退休年龄的本质与退休制度的演进，科学分析退休年龄的决定机制与影响因素，综合制定渐进式、差异化的退休年龄政策方案，并全面评估和系统研究渐进式延迟退休年龄政策方案的社会经济效应，即客观分析渐进式延迟退休年龄对劳动力结构与就业、收入分配、经济增长、养老金收支与养老保险制度改革、公众社会预期与社会稳定的影响，从而为政策优化和方案实施提供决策依据和对策建议。 一、退休制度演进及退休年龄政策变迁 人类社会退休制度产生于工业革命初期，作为退休制度的核心内容——退休年龄，伴随着传统自然经济到近代市场经济的进化，经历了从自然退休年龄到法定退休年龄的演变。人类退休制度的确立和退休年龄政策的变迁，是人类工业文明的重要产物，同时也是人类社会常态发展的重要机制。 (一)人类退休制度的演进 退休年龄的本质是劳动者在职期间的劳动贡献与退出劳动年龄之后所享受的福利之间的均衡。人类早期的退休制度建立在雇佣劳动关系之上，之后经过产业革命过程中的劳资博弈，逐步演变成人类普遍的劳动保护与劳动福利制度。 退休作为一个经济学概念，指劳动者离开工作岗位，完全退出劳动力市场，不再从事经济活动。在农业社会中，小农生产是主要的生产方式，劳动者可以耕作到他无力工作时为止，无需退出劳动领域；而且，由于农业社会缺乏社会保障制度安排，老年人如果退出劳动生产，往往缺乏足够资源来满足自身所需，因而，老年人难以“退休”。在工业革命之后，资本主义市场经济制度逐渐确立起来，作为生产要素的劳动力必须参与竞争，而竞争意味着优胜劣汰，雇主也希望用年轻劳动力取代高龄劳动者来实现新陈代谢，这就使得退休成为一种竞争性经济的需要。制度化退休将劳动经济学中的“退休”(退出劳动力市场)和养老保险经济学中的“退休”(领取养老金)直接联系起来，于是形成了现代退休概念。19世纪后期，高龄劳动者退休时普遍缺乏养老资源，给经济发展和社会稳定带来巨大隐患，在生产扩张、财富增长的背景下，创立强制性社会保险体系保障劳动者的老年生活，成为西方社会普遍的政策选择。特别是20世纪50年代以后，发达国家社会保障制度覆盖范围逐步扩大，劳动者退休时领取养老金成为一种国家制度安排，退出劳动力市场和领取退休金便紧密地关联起来。 现代退休制度是由国家干预而产生的，相关利益主体在一定历史条件下博弈和调整的结果。退休年龄政策、退休基金管理、退休权益待遇以及退休人员管理是退休制度的主要内容，而其中退休年龄的划定则是现代退休制度的核心。尤其是当社会发展进入后工业社会后，随着老龄化程度的进一步加快，退休年龄的划定和调整甚至是整个退休制度或养老金制度成败的关键因素。各国都在退休年龄的界定和调整与特定社会历程相适应方面不断探索，力求找到个体生命历程合适的时点与社会发展历程各方面条件的契合点。从而实现个体劳动者在职期间的劳动贡献与退出劳动之后的退休福利之间的生命周期均衡，以及劳动力市场规模与结构的经济社会均衡。 (二)退休年龄政策的变迁 作为劳动者在职期间的劳动贡献与退出劳动年龄之后所享受的福利之间的均衡，退休年龄理论上包含自然退休年龄和法定退休年龄两种类型。传统社会或者前工业社会中劳动者是否退出劳动力队伍单纯基于个体生命时间表在达到自然退休年龄的时候退出劳动力的自然出局。随着工业化的进一步发展和深入，在人口出生率和人口死亡率双重下降的压力下，世界各国都不可避免的面临着由劳动力结构变化、社会发展水平提升带来的宏观调控问题。如何让生产率处于高峰期的劳动力不被浪费，如何让具备更高知识技术水平的劳动力发挥潜能并保障他们退出劳动岗位后的收益，政府通常采用划定标准退休年龄的方式规定退出劳动力队伍的人可以获得一定的资金收益(即退休金)以弥补由于不再工作而带来的损失。这就赋予了退休年龄以法律内涵，从而产生了法定退休年龄，即政府规定的个体退出劳动力队伍的时间节点。 从自然退休年龄到法定退休年龄的演变，是传统自然经济到近代市场经济进化的结果，同时随着经济形态向知识经济等新经济形态的趋变，弹性退休年龄成为新的选择。在退休年龄的演化过程中，内生的是个体劳动者工作与退休的行为选择和决定机制，彰显的是国家对社会劳动力均衡的行为干预和政策机制。于是，退休年龄政策的制定，就需要基于个体劳动者退休的内生行为机制，设计社会劳动力均衡的外生政策机制。退休政策的核心是劳动者在具备一定工作年限的前提下可享受的社会福利，本质上是劳动者的劳动贡献与退休后所享福利之间的一种均衡。而退休年龄的划定则为个体福利的获得规定了一个时间节点，这个时间节点的确定则是一个复杂的过程，需要综合考虑国家或社会所处发展历程和个体生命历程发展的种种特征和发展变化趋势，因此考察退休年龄的决定机制就具有十分重要的理论和实践价值。 二、退休年龄的决定机制及政策机理 退休年龄政策一项重要的内容就是关于退休年龄的划定，很大程度上，退休年龄划定的合适与否关系到整个退休制度的成败。对退休年龄的界定是现代退休制度的核心内容，从这个意义上讲，退休年龄的决定机制实际上很大程度是对当时所处社会、经济、人口、政治、文化等环境综合考量的基础上形成的。根据生命历程理论，退休年龄的决定机制是社会发展生命历程中某个时间点与个体生命历程进入老年阶段时间点的契合。社会发展的生命历程经历了从前工业社会(传统社会)、工业社会到后工业社会(当前社会)三个阶段，一个国家在不同的社会发展历程所呈现的影响社会发展的各个变量都会有所不同。而工业社会时期又分为工业社会前期、中期和后期三个阶段。路径依赖意味着历史是重要的，如果不回顾制度的渐进演化，我们就不可能理解当今的选择。[1]对现代意义退休年龄界定的决定机制的分析就有赖于对人类社会进入工业社会之前和之后的特定环境进行分析，尤其是退休制度确立时候的决定因素的分析，从中剥离出具有规律性的、起决定作用的因素和条件，有助于我们更好地应对当前以及今后人口结构变化带来的问题。 退休制度作为社会生命历程特定时期的立法制度被认为是工业化的产物。在前工业社会，人们的社会行为大多受某种群体规则、信仰的约束。前工业社会或传统社会，没有明确的劳动分工和社会分工，经济生产和社会组织形式是以家庭、族群或宗教组织为基本单位实施的，涉及到关乎个人整个生命历程的干预如教育、婚姻、生产、退休及生活保障等都是在家庭、族群或团体的背景下实现的。前工业社会中只需要建立指导性的群体规则或信仰规则，即可保障社会再生产顺利进行。工业革命的爆发将社会发展历程推进了一大步，社会发展进入工业社会，开始了新的生命历程。工业社会使个人脱离由亲族组织所构成的小群体，而以独立的姿态步入社会化生产中，在这一过程中，个人需要获得一种明确的预期和规范，来安排自身的生活步骤，教育、工作、退休是工业社会中典型的生命历程。在工业社会历程中，社会分工日渐细密，原本从属于家庭的生产、保障功能逐渐被社会组织所替代，教育依托学校，工作依托公司，婚姻脱离大家族进入核心家庭，退休保障的责任也从家庭过渡到企业和社会。作为工业社会生产的伴随物，这一过程的核心诉求是维持工业社会生产以及劳动力市场的良性循环。因此，可以说早期退休制度产生的决定机制在于社会变迁过程中所生发的生产结构、人口结构、劳动生产力等变化及其所带来的人们思想观念的变化导致的国家干预手段的调整，即国家为应对工业社会发展历程中所发生的各种变化而采取的对个人生命历程中当个体的劳动依附性趋于衰减阶段的干预。从某种意义上说，退休制度是人类文明的产物，通过这一制度实现了社会劳动力的可持续供给。 从可持续因子的视角寻求通过一种机制来决定退休年龄，就是要全面、系统的寻求影响退休年龄及养老金政策的关键因子。根据国际经验和退休年龄的学理分析(劳动者在职期间的劳动贡献与退出劳动年龄之后所享受的福利之间的均衡)，无论各国退休年龄政策有何差异，但以下因素对于退休年龄的影响是决定性的：人均寿命、人口老化率、初始劳动年龄或劳动人口受教育年限、劳动环境、工作性质、劳动力供求状况、养老保险基金储备以及社会经济发展水平等。科林·吉列恩在其《全球养老保障——改革与发展》一书中，运用“退休工作比”来说明“劳动者在职期间的劳动贡献与退出劳动年龄之后所享受的福利之间的均衡”。退休工作比维持在多少对于一个国家来说才算合适，将关系到推迟退休年龄的决定。[2]发达国家这个比值一般为0.5，基本上是退休20年，工作40年。退休工作比的计算公式为： 退休工作比=(人均预期寿命-退休年龄)/(退休年龄-初始劳动年龄) 则，理想的退休年龄为：(人均预期寿命+退休工作比×初始劳动年龄)/(1+退休工作比)。 我国台湾地区在进行退休年龄政策调整时，为实现“退休所得趋于合理”、“兼顾世代公平正义”及“年金财务永续经营”的三大目标，引入了机制设计理论，建立了“退休年龄=标准退休年龄+工作年限”决定机制，将退休年龄政策从“75制”调整到“85制”，之后又逐渐过渡到“90制”。[3]通过调整，使得原来领取退休金的年龄和条件发生了很大变化，尤其是退休年龄和平均领取退休金的时间发生了变化，带来了退休福利的帕累托改进，一方面适应人口老龄化带来的冲击，减轻了政府的财政负担，更重要的是，这种制度变迁能够在一定程度上反映不同人群的劳动贡献。 退休年龄决定机制(90制或95制)作为体现退休年龄决定性因子在退休年龄政策调整中的简易方法，在国际社会确定退休年龄时已经得到普遍应用。在这一机制中，标准退休年龄是基于一定时点所选择的理想化、标准化退休年龄(如我国现行的60岁退休年龄)，这实际上是实际退休年龄和理想化法定退休年龄的均衡值；工作年限是一个劳动者实际的工作年限值，它反映的是个体的社会平均劳动贡献，但它与初始劳动年龄、劳动人口受教育程度有关。一般而言，在一个以自然年龄决定的退休年龄政策中，劳动者受教育程度越低，初始劳动年龄越小，工作年限会越长；反之，劳动者受教育程度越高，初始劳动年龄越大，工作年限则会越短。在一个以标准年龄决定的退休年龄政策中，则可以平衡受教育程度等个体因素差异而带来的制度不公，从而大致实现不同年龄、受教育程度、性别等劳动者的劳动公平。因此，在以机制决定的退休年龄政策中，就应该规避自然年龄决定退休政策对较低受教育程度者的不公，同时又保障了政策的一致性。 三、我国渐进式延迟退休年龄政策思路 我国退休年龄延迟政策讨论与提出的背景，既有世界养老金改革的国际条件，也有我国人口老龄化、社会治理转型的国内社会经济条件。退休年龄延迟将对我国劳动力供给、经济发展、收入分配、养老基金收支和公众社会预期产生一定的社会经济效应。因此，科学制定退休年龄延迟政策方案，适时实施退休年龄延迟政策方案，稳步推进退休年龄政策方案，并在充分考虑其支持条件与约束条件下，与养老保险制度改革的协同并举、同步推进，才能达到预期的政策效果。 根据我国目前实际退休年龄的现状，借鉴机制设计理念与方法，我国宜采用以工作年限为基础，采用渐进式、差异化的退休年龄政策，即采取“95(99)=标准退休年龄+工作年限”的思路，在“95制”、“96制”、“97制”、“98制”和“99制”五个方案进行优选、渐进，对不同类型劳动者(工种、受教育程度、性别等)采取差异化的退休年龄政策。[4]需要特别说明的是，作为一种社会关注度很高的公共政策，退休年龄政策方案研究必须分析其政策关键要素。 在退休年龄政策要素中，首先要确定政策目标。一项公共政策的目标应该是符合公共预期的，具有可实施性，同时也应该是符合一国在一定时期的发展战略，具有前瞻性。在渐进式延迟退休年龄政策目标要素中，我们筛选了提高平均退休年龄、增加劳动力供给和降低退休工作比三个指标。其实，延迟退休年龄政策作为一种国家战略，它与放开“单独二胎”政策的政策目标是完全一致的，就是基于我国人口红利的减少而进行的增加劳动力存量供给的战略选择。 其次是政策内容。一项公共政策的内容应该清晰、易懂，具有可操作性。在渐进式延迟退休年龄政策内容要素中，我们筛选了明确工作年限和法定退休年龄两个指标。工作年限是退休年龄确定的最低值，它以最低受教育程度者工作年限为标准，可以看作劳动者享受退休待遇的义务；法定退休年龄是退休年龄确定的最高值，它以最高受教育程度者的最高退休年龄为标准，可以看作劳动者享受退休待遇的权利。也就是说，在最低的工作年限指标这个结点上，对于劳动者和雇主来说具有强制性，即劳动者若无不可抗拒的意外，不得提前退休，雇主若无非常正当的理由不得解雇职工。在两个指标之间(弹性区间)劳动者和雇主具有可选择的自愿性。在最高的法定退休年龄指标这一结点上，劳动者具有一定的自愿性，一个劳动者认为自身健康许可，本人又有意愿要继续工作，而社会又有适当的工作岗位，则政策可允许该劳动者在这个结点之后延迟退休，并在之后的养老金待遇中给予激励。 第三是政策原则。任何一项公共政策都必须符合公众预期、促进经济增长和保障社会稳定的原则，具有政策正效应。渐进式延迟退休年龄政策更应该符合社会公众预期，保障社会稳定。 第四是政策实施的约束条件。任何公共政策都是在一定约束条件下才能保障其正向效应发挥的，因此，政策的制定与实施，都必须充分分析和研究其发挥作用的约束条件。在渐进式延迟退休年龄政策约束条件要素中，我们筛选了劳动人口平均受教育年限、人口平均寿命、人口老龄化程度和经济总量四个指标。在各国退休年龄政策调整的经验中，这四个指标对于一国退休年龄政策调整在其经济社会发展中的战略意义非常显著。 最后是政策启动实施的最佳时间。如果上述约束条件具备，则可视为该政策方案具有在这一时期实施的可能性和可行性。
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