行政自律：政府能力建设的伦理关怀，本文主要内容关键词为：能力建设论文,伦理论文,行政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
构建一个“民主法治、公平正义的社会”，对作为公共管理主体的政府能力提出了严峻的挑战。政府能力很大程度上是作为一种潜能存在的：它可以作为也可以不作为，可以实现好的作为也可以实现坏的作为，这取决于作为独立的利益主体存在的政府的价值偏好和能动性。因此，政府能力建设的出发点是政府自身。由于政府组织及政府官员有着追求自身利益最大化的自利倾向，它并不必然地有着天使般的善行，故而政府能力建设及向有效性转化的问题，关键的一点在于政府自身的管理与控制，即政府的自觉自律。
自律是作为主体的人的特殊精神功能，是指道德主体能够将社会的道德要求与个人的内心信念自觉地结合起来，为自己确立行动的准则并自愿遵守。行政自律是行政主体在以公共行政价值为取向的行政过程中的自我控制过程。行政自律不仅是行政人员的自律，还是政府及行政组织的自律。强调行政自律是对理论上因单一地用“经济人”假定理解行政人员造成的现实困境的反思，它重拾了行政人员作为人及社会人的人性中善的潜质，对理解行政人员在现代公共行政中的价值具有积极的意义。行政自律的道德化要求正好可以弥补制度无法修复的结构性缺陷，对推动社会主义和谐社会建构有着毋庸置疑的必要性和合理性。当前，我们可以从一个价值取向、两个责任层面和三个维度及其注点，将行政自律予以推进。
一、一个价值取向
在现代社会中，公共行政的触角几乎延伸至人们社会生活的每一个角落，它的运行状况直接影响着整个社会的发展。政府是社会矛盾的产物，有着自己的边界与特定内容，相对独立于社会领域。公共性是政府的属性，行使公共权力、维护公共利益是政府的使命。但是，公共行政主体执掌公共权力的特殊性却又有可能危害政府公共性的纯洁，官本位、权力本位意识即根源于此。在现实中，公共权力的运行始终伴随着形形色色的腐败现象。“寻租”、“创租”、“抽租”等权钱交换行为异化了公共权力，也削弱了人们对行政主体权力公共性的认识，尽管外在的监督与制约机制依然存在并发挥着作用。这一点不管是在专制国家还是民主国家都普遍存在，不同的只是腐败的程度。显然，行政主体是公共权力异化的受益者，这种异化满足了行政主体特定个人或部门利益的需要。腐败大多以交易的方式进行，然而，这种交易对社会而言只能是负和交易，它损害的是政府治域下的社会成员的利益——不仅是经济损失，还有社会公共道德与精神文化的蚀伤；此外，不可避免的是，政府的公信力与政府的能力遭到削弱，政府治理的有效性受到置疑，政府存在的合法性基础也将削弱。因而，政府必须确立起公共性、公共利益至上的行政价值取向。
公共性与公共利益至上是行政自律的价值基础，它要求进入公共领域内的行政人员摈弃私欲，放弃个人利益追求，把公共权力的公共性与社会公共利益看得高于一切。摆脱了私欲控制的行政主体是纯粹的道德人，谋取公共福利是其行使公共权力的惟一取向。从这个角度讲，全心全意为人民服务是公共利益至上的自然衍生。虽然学术界对“公共利益”本身的概念界定和结构分类缺乏共识，但公共利益现实地存在着，它为社会中的每一个人所感知。全心全意为人民服务是公共利益至上的内在要求，同时也是公共行政中对行政主体的具体要求。
行政自律的上述价值取向确保了政府能力建设的方向。公共性与公共利益至上不仅从价值层面上规约着行政主体公共权力的运行，同时还为政府能力建设提供了方向指引。政府能力建设的基础是公共权力，丧失了公共权力的政府根本没有能力可言。
二、两个责任层面
权力的授予必然伴随着责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。政府行政责任是政府内在的价值标准，构成了行政自律的主要方面。行政责任是当代政府及其构成主体行政官员因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任（参见张国庆，第486页），它是行政过程的必然产物，与公共权力的运作有着天然的联系。权力无法脱离责任而单独存在。权力与责任的统一是公共权力的内在规定，行政主体则是公共权力和行政责任的统一体。行政主体自律中的行政责任可以分为：
1.岗位责任 现代政府从根本上说是一个官僚制结构与体制。官僚制的组织结构形成了精密的上下级制度与等级体系，形成了机械的办事程序和刚性的责任义务。在其中，行政人员是和具体岗位联系在一起的，一定意义上是岗位的附属物。官僚制是一个按章办事、受规则约束的非人格化的科层体系，是机械化生产的产物，具有结果的可预测性。正因为官僚制忽略了作为自主性的人的作用，它遭到了学界众多的批判与修正。应当承认，官僚制的形式合理性和科学化、技术化的体系设置，在一定程度上是能够对行政人员的岗位责任作出规定的。（参见张康之，第251页）责任规定始终是官僚制的重要特征，也是其得以延存的首要条件之一。责任包含对权力的性质、行使范围的明确规定，是对权力的确认和保护。它规定了行政人员行动的限度，指明了公共权力行使的方向与目标，为行政人员的考核与评价提供了一个客观标准。否则，缺乏责任规定的官僚制必将一盘散沙、无所作为。但是，官僚体制的责任规定是不完全的，它外在于行政主体，主要是法律程序意义上的对行政人员任职的最低限度的规定。责任的不可精确计量性无法确保政府行政行为中权力与责任的严格对等。岗位责任是不可缺少的，但需要另外一种内化于行政主体的责任制度来实现。
2.身份责任 身份责任首先来源于角色定位。所谓角色定位是指行政人员被选拔充实到根据一定原则设计的行政体系中担任职位的过程。这是针对行政人员的客观定位而不是主观自觉，因此它只是完成了一个从社会人到行政人转变的形式过程，而不能化解官僚制公共行政中固有的机械性和惰性。制度设计的结构性缺陷需要执掌公共权力的行政人员的道德主体性的发挥来弥补，也为行政主体的道德创造性提供了前提，而其关键是行政主体的角色意识和身份认同，也就是身份责任感。现实中，并不是每一个进入公共行政领域担当一定职务的行政人员都能意识到这一点。身份责任是指作为公共权力行使主体的行政人员致力于公共利益追寻过程中的道德责任感，它不同于岗位责任的客观性而具有主观自觉性，是岗位责任的升华，某种程度上是一种信念。行政人员因掌握了公共权力而具有了公共性。公共利益至上不仅是政府作为一个整体的价值，它还是全体行政人员必须内化的价值理念。身份责任要求每一个行政人员具有高于一般社会成员的忧国忧民的责任感和使命感，体现为自觉的能动性与自主性。从官僚制的角度讲，制度的先天性不足为行政人员的自主性提供了空间。自主性是指行政主体对社会各种势力和自身特殊利益及岗位责任的超越程度，本质上是追求公共利益的自觉性和能动性。需要注意的是，强调身份责任和自主性并不意味着可以忽略甚至践踏岗位责任：它们仍根源于岗位责任，是对岗位责任在特定时期中具体问题上的不适症的自觉修正与超越，需要行政主体具有较高的道德水准和判断能力。行政主体自主性的发挥主要表现为行政过程中的政策创新和制度创新。履行岗位责任和身份责任是行政自律的基本方面和要求，只有内化了公共利益至上的身份责任感和追求公共利益的政府自主性与社会自主性协同作用，才是行政自律的真谛，才能提升政府能力，提高政府治理与服务的有效程度，推动社会和谐发展。
三、三个维度及其关注点
公共性与公共利益至上的行政自律价值取向及行政自律责任的两个层面是行政主体自律的伦理追求。落实到当前以行政自律推动政府能力建设、促进社会和谐发展，我们认为，可以把行政自律划分为三个维度，并确立相应的关注点。
1.行政人员维度
行政人员是公共行政的主体之一，公共行政的价值、公共权力的行使以及政府职能的运行，只有通过具体的行政人员才能成为现实。本维度的关注点是“公共部门人力资源开发”，它是对行政人员管理和能力的开发，某种意义上是行政自律的一个方面。公共部门人力资源开发包括了极其广泛的内容，但总体而言可以概括为“进”、“管”、“出”三块，其中“进”与“管”在行政自律中占有更为重要的地位。
“进”，也就是社会人进入行政系统成为行政人的过程。当前就我国而言，进入行政领域不外乎考入、调入、聘任和选举等几种途径，其目的在于通过竞争的方式考察人选、选拔人才。公共行政的特殊性要求行政人员具有不同于一般社会成员的特质，除职位要求的特定行政能力外，还强调行政人员的公共利益意识与公共服务信念。政府在选拔人才的机制中是否将考察对象的公共道德意识纳入考核体系以及以何种道德水准来衡量，是判断一个政府自律程度的重要方面。行政人员的潜质决定了公共行政的质量、政府能力以及有效性程度。
“管”，不仅意味着管理，更重要的在于开发，是行政人员能力提升的过程。培训与学习是能力提升的重要途径；培训不仅仅是技术知识的学习，还包括行政理念的更新和行政道德的教化，着重的是行政人员自我发展的能力。当然，“管”还包括监督和约束，要求铲除以权谋私等腐败行为，防止公共权力异化。
“出”，意味着行政人员失去了作为行政人的身份，包括退休、辞退、解聘、开除、正当辞职、引咎辞职等各种方式。其中辞退、开除、引咎辞职就体现了行政系统和行政人的自律性。“出”的程序也是行政自律的表现领域，比如离任审计等。此外，行政自律在“出”中的要求还体现在离任后行政人员“余热”的发挥上。
2.政府组织维度
政府组织是指各政府部门及作为整体的政府。公共行政中的行政人员虽然是作为一个独立的主体存在，但不是原子式的存在，它从属于某个地域的政府部门，是政府构成的一部分。行政自律包括行政人员自律和政府组织自律两个方面。前者较易理解，后者则主要是因为前者的不彻底性造成了部门本位主义和狭隘的地方保护主义。公共利益至上要求行政人员摆脱狭隘的小集团意识，以最广大人民群众的根本利益为重，以人民群众是否满意为政府行动的标准。“公民是通过政府的实际作为而不是政府的自我标榜来认定政府的。”（陈国权，第162页）本维度的关注点是“政府形象”，即要求政府注重自身形象建设，而不是满足于表面化的“形象工程”。良好的政府形象不是一朝一夕可获致的，而是政府实际作为的积淀，是长期的政府权力有效运作与政府能力有效性在公众心目中的印象，它与政府运作的效率、效力和回应性紧密相关。
3.政府体制维度
政府体制是指国家机关的构成原则、机构设置、职权划分、结构形式及其相互关系的总和，是国家制度的外在表现和实施形式。（参见谢庆奎主编，第17-18页）政府体制是不稳定、可变的，正因为这一点，行政自律在政府体制中才有有效发挥的空间。行政主体的主动性、能动性作用于政府体制，协调政府体制内的关系，调整政府体制与社会活动的相对限度。
本维度的关注点是“体制内及体制外的协调”。政府体制的运作状况受制于体制内国家机关职责权限及结构关系，协调有序的国家结构间关系引导着政府体制高效运转、良性发展。政府体制是国家宪政设计的结果，但随着时代的发展，政府体制并不能始终保持宪政设计之初的科学性与合理性——假定一开始是这样的话。即便政府体制保持了结构的科学性，但一加入人的因素，情况就会改变。行政人员是行政活动的主体，每一个行政人员的行政行为都是根据自身对职位与责任的理解作出的。再严密的制度结构设计也不能完全遏制人在这方面的自主性。正因为此，政府体制内的不协调现象才会发生。行政自律要求行政人员从公共利益出发，最大限度地为人民谋福利，自觉抑制个人私欲和部门利益追求，改革不适当的政府体制，合理、合法地协调机构间关系，减少内耗，从而提升政府能力，发挥机构间协同作用所创造的巨大能效。
相对于社会而言，政府体制有自身的限度与活动空间。政府体制必须为行政活动设定必要的限制和规则，保证公共权力的行使不侵犯社会的自主性；相应地，政府活动领域内的自主性也不被社会侵犯。然而，当前政府与社会自主性之间互相侵犯的现象共存，如部分政府行政人员被某些利益集团收买并变质，成为特定群体的仆从，丧失了自主性；同时，政府行政过多地干预市场，在一定程度上剥夺了市场主体的自主性。政府与社会自主性之间的协调运转客观上要求政府体制具有相当的开放性与包容性，吸收公民的民主政治参与，及时整合社会要求并积极将其转化为政策与制度输出。只有作出科学合理的政府与社会定位，设立合适的自主性限度，才能有效地提高政府与社会各自的自主能力，促进政府与社会和谐有序发展。