质量时代的教育治理转型，本文主要内容关键词为：质量论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
未来一个时期，更加优质和公平是教育改革发展的主线。 针对基础教育的阶段性发展水平和现实特征，进行教育质量的总体提高，既是提升国民素质和积累人力资本以适应国家战略布局的要求，也是改善民生的要义。在宏观经济形势比较困难的背景下，公共财政如何进行投入以服务教育质量的提升是亟待予以明确的问题。本文基于对新时期基础教育质量全面提升的时代要求进行分析，阐述现代化治理对于教育质量提升的制度性瓶颈的破解作用，进而在公共财政精准投放的概念框架下提出基础教育质量提升的意见和建议。 更加优质：面临一系列挑战以及巨大财政保障压力 在经济社会改革发展进程中，我国教育事业取得了举世瞩目的成就。特别是在教育规划纲要指引下历经“十二五”时期社会各界的不懈努力，各级各类教育发展水平明显提高，教育总体发展水平进入中上收入国家行列。 2016年《政府工作报告》明确指出：“过去五年，社会发展成就斐然。教育公平和质量明显提升。”对于现阶段我国的基础教育而言，正处于由“有学上”向“上好学”迈进的阶段。学前教育已经实施两轮“三年行动计划”，“入园难”的问题总体得到缓解；义务教育阶段已经实现真正的免费，城乡一体化正着手实施；普通高中阶段多元和特色发展成效初显；中等职业教育免费政策已经实施，为农村经济困难家庭学生提供了更多的入学机会。当然，这都离不开国家财政投入的强有力保障，特别是财政性教育经费投入占GDP比例4％的突破所带来的教育经费总量的切实增加。 与此同时，无论是相对于世界发达国家的基础教育水平，还是相对于国家未来经济社会发展的人才与智力支持要求，抑或是相对于民众日益多元化的教育需求而言，更加优质的基础教育还面临着一系列的挑战以及巨大的财政保障压力。 学前教育只是通过幼儿园的大力建设，基本上缓解了“入园难”这样数量严重短缺的问题，真正涵盖0-5岁的学前教育体系和经费保障机制还没有形成。而且，既有相当数量的幼儿园在基本运转上还存在着严重的师资短缺以及运作模式与内容上的“小学化”倾向，其中政府在学前教育领域中清晰的权责亟待界定，这是学前教育事业特别是幼儿园建设与发展的关键，也是公共财政投入的前提性依据。随着“全面二孩政策”的实施，每年约300万出生人口带来的学前教育需求压力会进一步稀释教育质量。 义务教育阶段，尽管真正的免费九年义务教育已经实现，中央政府在整合2006年农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖补政策的基础上，建立了城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。义务教育质量总体提升的重点从城乡、地区差异逐渐转向了学校之间，也就是义务教育阶段质量的普遍提升完全依赖于办好每一所学校。但一方面由于义务教育阶段学校“点多、线长、面大”的特点，需提升教育质量的短板太多，特别是在一些偏远农村地区的学校；另一方面，一所学校的优质水平由众多因素综合决定，教师是最为关键的因素，而中小学教师特别是农村教师“下得去、留得住、教得好”的问题还没有在制度层面予以根本解决。 普通高中阶段总体普及率较高，但学费对于偏远乡村地区的学生而言仍然是“拦路虎”，历史遗留的“学校债务问题”没有得到有效解决，一些地方的欠债问题已经影响到了学校的运转。 中等职业教育质量的提升还需要深化办学和经费投入体制改革，实现真正的产教融合，让学生拥有一技之长。 特殊教育无论是在思想观念还是基本的办学条件上都还有极大的提升空间。 现代化治理：破解基础教育质量提升的制度瓶颈 “教育承载着国家的未来、人民的期盼。”尽管基础教育领域还存在着一些问题，但总体而言，全面提升基础教育的质量还是具备了现实的可能性，也是适应经济社会发展阶段性要求的。 从国家层面的部署来看，基础教育更高质量提升的总体思路就是围绕民生和社会建设补短板。而且，按照前述各级各类教育的发展阶段和存在的主要问题看，更加优质的教育具有新的时代内涵： 其一是普遍意义上的质量提升，需要各级各类学校基本办学条件的进一步完善和教育教学质量的进一步提高，具有齐步走的“横向公平”含义。其二是学校教育质量资源要素品质的提升，比如教学理念、方式方法和载体的提升以及优质教师队伍的建设，要充分考虑区域差异，有各得其所“纵向公平”含义。 如何基于这种顶层设计以教育质量的总体提升为主线，针对凹陷领域分层分类施策则对整个教育管理体制提出了新“帕累托改进”(即一项政策能够至少有利于一个人，而不会对任何其他人造成损害)的要求。究竟是整体协同推进，还是局部先行突进，还是二者结合？这是一个战略布局和战术选择的问题，更是公共财政预算约束下教育现代治理的问题。特别是在经济新常态的背景下，在政府可能的财力支撑下，基础教育质量提升面临着的路径选择和实施策略问题，也就是在质量提升的过程中如何将教育经费使用得合理有效。在体制机制的层面，就涉及从学前、义务、普高、中职、特殊教育的管理、办学、投入体制以及资源配置机制问题。 就教育公共服务的意义而言，基础教育质量的提高实际上就是教育供给侧的改革，即通过结构的调整和资源配置的优化实现教育品质的提升，本质就是深化教育领域综合改革，对于政府来讲就是简政放权，建设现代教育治理体系和治理能力。而所谓教育治理，就是传统的管理在经济社会等诸多领域繁杂化进程中的形态演进，是管理的基本理念、思维、方式、行为等因适应教育改革发展的现实需要而做出的调整与改变，其核心在于秉持“善治”理念，运用系统思维，以战略谋划、制度安排、机制建设等为支撑而形成的教育领域多元主体共治的行为架构，旨在应对日益纷繁复杂的教育发展态势和解决事关教育发展大局的重大问题、关键环节。 对于高位均衡形态的基础教育质量提升，现代治理一要适应国家未来基础教育发展问题的结构性变化，解决好重要问题；二要处理政府和社会投入之间的关系，集中有限的公共财政资金补好关键短板。 精准投放：强化公共财政对质量提升的有效保障 基于上述基础教育质量提升的问题和要求以及现代教育治理的理念，笔者认为公共财政投入的总基调应该是“精准投放”。 尽管中央政府承诺“财政收入增长虽放缓，但该给群众办的实事一件也不能少”，但近年来在教育经费总体投入增量加大的情况下，存量的结构性盘活上存在体制机制的问题，经费使用效益不高问题日益突出，而且受经济增速放缓的影响，总的公共财政用于教育投入的数量和财政性教育经费的增量也将会受到影响。另外，社会资本进入教育领域的渠道还不畅通，特别是社会捐资捐赠的积极性不高，基础教育投入的公共财政依赖度较高。这都不利于基础教育的内涵式发展和质量的提高。因而，对于基础教育质量的提升，公共财政不能以“大水漫灌”方式进行投入，而是要采取有针对性的“定向滴灌”，确保能够切实解决短板问题。具体建议如下： 一要深化以公共财政为主的多元化投入体制改革。基础教育在公共财政受到经济增速放缓影响的特殊时期，为保证稳定的教育经费投入，势必要求进一步通过体制机制的创新，强化教育投入主体和经费来源的多元化、立体化。教育投入的“供给侧改革”既不能“国进民退”，也不能“国退民进”，而是要形成一种广泛意义的“公私合力”机制。在公共财政的教育投入方面，要根据教育事业的内涵发展，强化有限教育经费的精准投放，根据“帕累托改进”原则解决教育领域发展的短板问题。尤其要从提升国家教育软实力的层面注重对包括教师待遇在内的软件投资。与此同时，完善社会办学和投入体制，尽快形成有效的社会捐赠办法，激活民间资本助力的多元化教育投入体制。 二要强化公共财政对义务教育全面而稳定的投入。九年义务教育在属性上是由政府负责提供的基本公共教育服务，是基础教育的主体构成部分。国务院颁发的城乡义务教育经费保障机制虽然在“两免一补”和“生均公用经费基准定额”上进行了统一，也明确了校舍安全保障的长效机制和教师工资政策的进一步落实，但在更加下位的操作层面，结合学校标准化建设，公共财政除了持续保障学校建设和维护的稳定经费投入，要更加着重在教师队伍和软件资源方面的投入，尤其是要保障教师培养培训提高和提升信息化水平的充足经费。避免义务教育阶段学校建设重蹈“见物不见人”的覆辙，全面提升义务教育阶段教师队伍总体水平和教师信息化素养，促进义务教育学校内涵发展。 三要进一步实施公共财政对农村基础教育的倾斜。基础教育质量的提升，关键在农村中小学，而教师是问题的核心。结合上述义务教育长效保障机制，坚决贯彻实施国家《乡村教师支持计划(2015-2020年)》，进一步在工资收入、津贴补贴、社会保障、荣誉奖励等方面发挥公共财政的经费保障作用，提升乡村教师的吸引力。通过激励强度的提升，解决乡村教师“下得去、留得住、教得好”的问题，为农村教育质量提升在根本上提供人才保障。而且在新的阶段，这种倾斜要充分考虑到新型城镇化建设带来乡村布局结构的调整，避免公共财政经费“错置”而产生新的资源闲置和浪费问题，进而稀释了公共财政的集中投入效果，影响教育质量提升。 四要实施对困难家庭子女学前和高中阶段的免费教育。作为义务教育两端的非义务教育，社会舆论有日益强烈的免费呼声，在全国范围内一些地方进行了“免费12年”或“免费15年”的政策实践，而且这两个阶段的免费也在一定程度上反映了基础教育的总体水平。但是，从内涵发展、质量提升以及政府的公共财力水平来看，还做不到在全国范围内实施学前三年或高中阶段的完全免费教育。鉴于学前教育普惠和普通高中普及的考虑，公共财政有必要进行分阶段、分步骤实施一定范围内的免费保障。全面提升基础教育有质量的公平，特别要注意集中化解高中债务问题，促进普通高中更加多元和特色发展。 五要实施公共财政对中职教育的全面扶持。中等职业教育质量的提升要适应中国的制造业转型，适应国家经济社会发展和国家战略布局，服务科技创新，服务于中国制造的需求。职业教育的改革发展要充分围绕中国制造的转型升级所需要的知识、技能型劳动者的培养。公共财政投入倾向增加生均培养成本，着重增加实习设施设备的购置。