私营经济发展与政府行为——温州政府的无为与有为，本文主要内容关键词为：政府论文,温州论文,经济发展论文,私营论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在今天，特别是刚开过的人大修改了宪法、确定了私营经济的产权地位之后，发展私营经济已经没有任何政治阻碍。现在的问题是如何发展私营经济？这个问题对“后发”的中、西部大多数地区来说，还是“陌生”的。在此，我们试图通过对“先发”的温州政府行为的考察，分析私营经济发展与政府行为的关系，探索温州政府对私营经济发展的“无为”与“有为”行为，而裨益于广大的中、西部地区政府。
一、夹缝中生存的私营经济——政府的“无为”
由于个体私营经济的发展，温州经济在改革开放20多年来能始终保持快速增长的发展态势。全市国内生产总值由1978年的13.31亿元增加到2002年的1060.97亿元，按可比价格计算，其中1993-1997年每年递增24.0%，1998-2002年连续保持12%以上的年递增率。这大部分是私营经济发展的功劳。2002年温州全市工业总产值2273.66亿元，其中私营经济（按：国有和集体两种企业除外计算）工业总产值就有2183.05亿元，占全部工业总产值的96%以上。建筑业、批发贸易业、餐饮业中私营经济均占了50%以上的比重，私营工业年上缴税金占了总数的86.86%。
一般认为，温州私营经济的发展大致经历了三个阶段：第一阶段是从党的十一届三中全会以后到20世纪80年代中期，以家庭企业为普遍形式的起始阶段。第二阶段是从80年代中期至90年代初期，是以股份合作制企业为典型形式的过渡阶段。第三阶段是以公司制企业为代表形式的发展阶段。
由于全国政治形势的变化和温州经济发展的阶段性，温州政府的行为也表现了不同的阶段性特征。总体来讲，在第一阶段，温州政府的行为是以“无为”为主；在第二、三阶段，则是以“有为”为主。
在第一阶段，温州政府的“无为”主要为私营经济的产生、发展提供了政治环境。进入80年代后，温州政府面对的是一个人均耕地面积只有0.53亩、人均国内生产总值238元、农民人均纯收入113元、既无特色自然资源，历来国家财政投入又极少的欠发达地区。如何改变落后面貌？显然，温州政府担负着十分艰巨的任务。可以说，改革开放怎么搞，温州政府那时也是没有“谱”的。
然而，敢想敢干、敢为人先、具有浓厚功利主义意识的温州人走在了政府的前面。以农民为主体的工匠大军、商贩大军活跃于全国广大地区。稍后，又活跃于本地，办起了家庭工厂、建立起了一种新型的企业——股份合作制企业、开辟了为数众多的专业市场……几乎是在一眨眼之间，民间力量就使温州变了个样。温州崛起了！报刊上出现了一个表示发展、发达之意的新词语：温州模式。
不少人认为，温州模式的一个特点就是无为而治，是政府不管的结果。在温州政府官员中，听到最多的词也是“放任自流”、“无为而治”、“不设限”。一开始，温州政府对自发的个体私营经济态度是左右摇摆、无所适从，其行为表现是时紧时松。因为当时上面（中央）的意见不定，改革的方向、政策均不明确，作为一个小地方的政府，难以有“出格”的表现。
但民间爆发的改革力量在推动着温州政府。有的专家和媒体认为，温州政府早期因无市场经济经验而无所作为，也有人认为是“因无能而无为”。按这样的解释，当时的温州政府是迷迷糊糊、无所事事的政府。其实，对温州政府行为的这种理解、解释是不客观的。总的讲，温州政府那时的行为可用“无为”来概括，但这种“无为”决不是无所事事。它包含着几层意义：
第一，“无为”作为宏观管理原则，意味着政府采取放任的态度，对私人活动采取不干预、少干预的态度。在温州政界有两句顺口溜：“新事有争论，探索有风险，初始不完善，负面总难免，究竟怎么办，关键看发展”；“放政、放手、放权、放胆、放限”。政府的无为还表现在“看不准的事，不表态”，“坚持实践不争论”。当私营企业超过了50%的限制，温州政府对外只宣称国有企业占5%，其余多为集体和私营企业。所以，温州对中国经济的贡献是边缘改革、增量改革的成功，是体制外改革的重大突破。
第二，“无为”决不是什么都不干，而是指政府的行为及其指导思想必须顺应自然，不能主观随意地蛮干、胡为。在温州个体私营经济发展的初期，许多做法都是不符合当时对社会主义经济的理解的，经常会带来“姓社姓资”的争论，时不时上面会来个限制或者打压的文件，总会搞得人心惶惶。令温州政府和官员为难的是，温州人在商品经济方面的闯试往往会过不了多久又被上面肯定。于是，干部开始学会“认不清”方向，也为顺应民心需求，逐渐发展为所谓的“无为”。前市长钱兴中曾说过：“在温州，凡理论与实践发生矛盾时，先服从实践。”于是，个体工商业、服务业、家庭工厂、挂户经营、买卖合同、长途运输、雇工经营、合股经营等等，只要上面不管，就都让它发展。
第三，“无为”也决不是什么都不干，而是要求做事要审慎、严格，要善于抓大放小。近20年来，除了少数几个时期以外，温州的主要领导对于私营企业的发展是关心、支持甚至是扶持的。并且通过许多措施来发展温州的个体私营企业，一次次肯定了个体工商户的积极作用，陆续出台了多个文件，对个体私营经济发展提出了许多积极的政策措施。尤其是市委[1986]98号文件，提出要改革和发展多种所有制结构，为各类企业创造一个和谐均等的竞争环境。在这个文件中，就提出要放手去干。要承认和肯定私营经济的地位和作用；要允许他们雇工经营，不受雇佣人数的限制；承认挂户经营的合法地位；保障私人经济的合法权益，并体现“谁投资、谁所有、谁收益”的原则，不搞平调；采取鼓励长期投资的政策，引导个体私营企业将经营收入的大部分投入扩大再生产，等等。这样的政策就是在今天看来也是十分进步的，从中可见当时的温州政府发展非公有制企业的决心。所有这些政策和政府的行为，对于温州私营经济的发展无疑都起了较大的推动作用。正所谓“无为而无不为”。
实际上，市场经济发源于我国计划经济力量相对最薄弱的温州一带，让那些不符合当时社会主义理念的事情和现象存在和发展，而不是压制和取缔，政府和政府官员的这种“无为”要冒极大的政治风险，是需要极大的勇气和胆量的。温州民营经济的发展，有着自身的动力和内因，而政府的“无为”为之提供了重要的外部环境。可以说，温州政府为“温州模式”的产生、形成和发展，起到了不可或缺的缓冲和保护作用，降低了民营经济产生和发展的风险。
二、私营经济的全面发展——政府的“有为”
20世纪80年代后期到90年代中后期，温州政府已成为一个较成熟的政府。当时面对危机四伏的温州模式，政府制定了二次创业的发展战略，以图改变温州“小弱散”的经济状态，促进持续发展。为此，政府的宏观调控力度也大大加强。与前一个时期相比，此时温州政府在处理私营经济的发展问题时，采取了更加积极的政策和策略。在坚持对私人活动采取不干预、少干预的“无为”的宏观管理原则下，更多地采取了有利于私营经济发展的“有为”的政策和措施，从而赢得了新一轮的发展机遇。温州政府的“有为”行为表现如下：
1.保护民营经济。温州政府坚持“扶持、鼓励、引导、管理”的八字方针，连续发了多个文件，特别是《关于鼓励个体、私营经济进一步发展的决定》，明确规定了放宽从业对象，放宽经营范围，放宽经营方式，放宽注册资金和企业名称限制，简化登记审批程序，鼓励兴办“三资”企业，鼓励科技开发，鼓励企业上规模、上水平，保护合法权益等。允许和鼓励其他经济成分的存在和发展，形成了国有经济、集体经济、个体经济、私营经济、外资经济和混合经济等六种经济形式并存的新的所有制格局。
2.整顿市场秩序、实施质量立市战略。要使产业尽快成长起来，就要为其创造良好的外部条件，包括维护市场秩序与竞争制度，规范各项经济主体的行为。90年代初，温州政府转入加强管理职能，严厉打击假冒伪劣，开始全面整顿，加强质量管理。提出以质量和品牌为核心的二次创业的战略目标，引导广大民营企业树立质量意识。并制订实施了“质量立市358系统工程”。质量立市充分体现了温州政府作为市场“公平人”的监督作用。如果没有政府这种强有力的介入，温州的私营企业难以有今天的高质量发展。
3.制度供给。温州的改革开放实践，在全国具有先行一步的特征，温州人所从事的是突破传统的开创性事业，没有先例可循，需要进行制度创新。改革中，温州政府一方面运用中央政策为地方经济及社会事务的发展进行宣传和解释，从而使中央政策法规在落实上一以贯之；另一方面，根据本地的区域特点及发展情况，对中央政策法规制定中的“真空”给以填补说明，出台一些具体的地方性法规，以维护和推进地方经济社会的发展。
温州政府自20世纪80年代下半期以来，根据本地经济社会的发展实际，制定了一系列的政策规范，对民间社会主体给予了有力的制度供给。对股份合作制企业的规范就是最典型的表现。
4.营造环境、提供公共产品。温州政府在营造环境、提供公共产品方面，表现是较为突出的。
一是基础设施建设与旧城改造。为了解决温州经济发展的瓶颈问题，增强发展后劲，政府启动了加强基础设施建设的“828”工程，但在财政支持不足的情况下，靠政府自身能力来完成这些工程是不可能的。温州政府将行政化手段与市场化道路结合起来，进行多方筹资，硬是解决了建设的资金问题，从而使温州机场、金温铁路、跨江大桥、变电工程、程控电话、自来水供应等主要工程得以顺利完成。同时，为了营造一个良好的环境，温州政府从1987年开始，进行大规模的旧城改建，并经过十几年的努力，使温州的市区道路状况、城市建筑和其它基础设施大为改观，城市规模迅速扩张，一个现代化的城市已经站立起来，并对温州国民经济的增长起了重大拉动作用。
二是推动城镇化和城乡一体化。温州的城镇化经过20年的建设，到1999年已有146个建制镇，并涌现出一大批综合实力较强的小城镇。并且城镇化对经济社会发展的作用已有了明显的体现。1999年全市30个建制镇的国内生产总值已占全市国内生产总值的76%，全市经济发展战略重点还开始向城镇转移。2000年，在全市130个建制镇中，共有86个镇的工业总产值超亿元，有42个乡镇超过10亿元。市委、市府为加强强镇建设，出台了八个方面的改革举措，大大推进了城镇化的进程。
三是提供服务和建设国际性轻工城。温州政府提高服务功能，通过组织展销、招聘会等多种形式为企业“唱戏”搭台，形成有利于各企业的经营环境和人才流动的机制，极力为企业的发展创造条件。在这方面，最突出的是会展业。温州前几届的全市性大型商品交易会，以及2002、2003年的中国轻工产品博览会和每年几十次的行业展会，对产业带来了明显的效益，且带动了旅游、交通、餐饮业的发展。为了加快温州的建设和发展，建设国际性轻工城也已提出并安排了行动日程。
四是科教兴市、文化升位。1990年温州率先在全省提出了“科教兴市”战略。此战略的实施，首先是带来了科技的较大发展，使教育走上了快速、健康发展的道路。“文明建市”、使文化升位、提高温州人的精神文明水平，是温州政府向社会提供的无形的公共产品。温州政府大力实施文明建市战略，广泛开展了群众性精神文明创建活动，使市民的文明程度有了实质性的提高，文明城镇、文明社区、文明村居、文明行业、文明单位、文明家庭不断涌现。
5.依法治市、维护社会秩序。20世纪90年代初期，温州就通过了《关于大力推进依法治市的决议》，制定了《关于大力推进依法治市的实施方案》，1997年又通过了《关于进一步加强依法治市若干问题的决议》。温州政府围绕依法治市，加强了普法教育、依法行政、司法公正、依法监督等工作。市政府积极依法解决市场化进程中的新问题，依法规范各种经济行为与社会活动，颁布了大量的规范性文件，为温州经济社会的发展开辟了新路。同时，把严格依法行政看作治市的关键和重点。工商、规划等行政执法部门加大执法力度，严厉查处各类行政违法案件，有力地推动了依法治市。
6.调节收入分配、建立社会保障制度。社会保障制度是政府为了保障居民的基本生活权利，稳定社会秩序，调适社会关系的一种制度，是体现社会公平的一种制度安排。温州政府通过执行中央政策，制订适合地方特殊性的社会保障措施，重新调节居民收入分配，缓解社会矛盾，促进社会公平和安定。1989年，温州率先推行全社会养老保险和职工待业保险，同时，还实施了医疗、住房制度改革。这些社会保障制度改革，实际上是在政府的引导下实行社会财力的分配与转移，以保护公平，从而为本地产业结构的调整、劳动资源的优化配置创造了一个良好的、公平的、宽松的社会环境。
三、“无为”和“有为”与政府的职能转变
有趣的是，我们今天在讨论政府职能应如何转变时所形成的共识——建立服务型政府——却可以用“无为”和“有为”来喻说。
政府的职能转变问题，关键是政府以什么样的“角色”出现的问题。政府的角色定位实际上是政府如何处理自己与社会主体之间的关系问题，是在整个社会关系中找准自己位置的问题。
温州政府的角色定位是在改革开放的实践中摸索出来的。考察温州的社会实践，从温州的经验来总结，温州政府的角色定位体现了这样两个转变过程：从全能政府转变到有限政府，从管制政府转变到服务政府。
第一个转变——从全能政府转变到有限政府，集中体现了“无为而治”的原理。改革前，我国的政府从中央到地方都是以“全能人”（全能政府）的角色出现的，即政府使自己高居于社会主体之上，把所有社会事务都管了起来，包括社会主体的内部事务。老百姓因此也就什么事都找政府，以为政府什么事都能办。其实，政府并不是全能的，有些事政府能办和必须办，有些事就不能办，也不应该办。如果政府硬要以“全能人”的角色出现，那必然使自己处于一种尴尬的境地：作为全能政府而又显得低能或无能。所以，改革以后，各级政府都在放弃“全能人”的角色，探求新的政府角色定位。
温州政府从改革的实践中逐渐认识到，政府不能什么都管。整个社会是一个二元结构：国家政府是一元，民间社会（市民社会）是一元。两元之间有紧密的关系，但也有各自的特殊性。这种特殊性决定了各元的内部事务要由各元自己决定，不得相互干涉。针对我国的政治传统习惯来讲，职能转变首要的是要使民间社会这一元从国家政府这一元的控制下“解放”出来，使民间社会这一元真正具有它的独立性。具有独立性的民间社会才能发挥其主动性、积极性和创造性。也就是说，政府对民间社会“无为”，才能使民间社会有所为。温州民营经济的超前发展、超常规发展即是政府“无为”而民间社会有为的证明。
温州民营经济发达，没有计划经济的浓厚氛围，其职能转变是顺应市场经济发展、通过制度创新而“自然”地走过来的。市场经济条件下政府职能的转变过程，实际上是政府寻找国家政府与民间社会的共赢点并实现共赢的过程。因此，要实现政府职能的转变，必须弄清与市场经济基本制度框架相适应的政府职能。温州政府对职能转变的探索与创新可概括为“三条经验”：放手发展，规范引导，鼓励创新；“四个凡是”：凡是不符合市场经济要求的审批事项都要取消，凡是可以由中介机构办理的事项都要退出，凡是属于企业行为的都不要干预，凡是可以通过市场来运作的都要放开。所以，温州的成功，首先是政府职能从完全的有为到有限的无为的转变。
第二个转变——从管制政府转变到服务政府，集中体现了政府在“无为”前提下的“有为”功能。政府不能什么都管，但政府也不能什么都不管。民间社会有其可以自己管理的事务，也有其不能自己管理的事务。那些民间不能自己管理的事务，就当由政府管起来，这是政府所应当的“有为”。
如前所述，如果没有温州政府整顿市场秩序、营造环境、提供公共产品等等的“有为”，温州的私营经济不会有今天的发展。这里的关键是政府如何“有为”，政府怎样才能成为有为政府（有效政府）。
温州政府对私营经济发展的有为体现在：政府引导民间投资。由政府成立的基础投资公司，负责在民间融资，吸引民间资本投资于基础设施建设等公共领域，不足部分向银行贷款；政府从优化所有制结构、优化经济结构、优化发展环境入手，为民营经济服务。采取不看成分看发展，发展得越快越好；不看比例看贡献，贡献得越大越好；不看规模看效益，效益越高越好；政府要做企业想不到、办不到的事情，或者企业想得到而办不到的事情的态度。资金、土地、人才是民营经济发展难以逾越的障碍，尤其民营经济早期发展是离不开政府支持的；政府给民营企业以“国民待遇”，在清除民营企业的市场准入障碍方面发挥重要作用；政府要履行公共职能，保护产权、保护市场秩序，完善法律制度等等。
有为政府（有效政府）的概念是相对而非绝对的，对有效政府的界定取决于两个方面：一是政府职能的范围应该是有限的，二是政府运行的质量应该是有效的。有效政府是在尊重市场、充分发挥市场积极作用的基础上，适度地发挥政府职能，并把政府职能定位在市场和社会能够发挥作用以外的领域；有效政府要求以较少的行政管理换取与之相适应的适度的政府规模，从而提高管理和服务的效率，减少浪费，减轻行政运转负担和成本。总之，有效政府是要在充分考虑市场和社会的需求以及自身能力的基础上，才决定政府能够做什么，在应该发挥作用的领域找准政府的着力点，在不应该发挥作用的领域坚决退出，以有效地引导经济社会发展。