从制度经济学看学校监督机制，本文主要内容关键词为：监督机制论文,经济学论文,制度论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
自20世纪80年代中国提出和逐步实施校长负责制以来，作为学校的内部管理体制，校长负责制为中国的学校发展立下了汗马功劳，出现了一大批有能力的校长领导下的名牌学校，在市场经济体制下体现为学校带来了巨大的经济效益；[1]然而，由于校长负责制下校长权力缺乏有效制约机制，加上市场经济对人们思想和道德观念的冲击，出现了许多校长利用职务自利甚至走向职务犯罪的现象。这时，人们往往责怪上级部门用人不当、校长素质不高、党支部和教师民主监督不力等，意见不一。在此，我们换一种眼光看待校长负责制下的学校监督机制，分析其根源并探究改进的方法，是不无裨益的。
二、囚徒生存与制度经济学
在探究问题前，我们先介绍一个故事。自英国库克船长1770年宣布澳洲为其领地后，英国为解决当时监狱人满为患的难题，采用政府付费的方式把大量的罪犯雇佣私人经营的海船运往澳洲，结果死亡率高达12%，最高达37%，原因是私人船主为了从中牟取暴利，尽可能的克扣乘船人员的生活福利，令船上的生活环境和卫生条件都极差。此事在西方人道主义精神看来是绝对不可的。怎么办？他们试过三种办法。(1)对船主进行政治思想工作，要他们良心发现，结果收效甚微。因为作为人的船主，都有自利的人性，远涉重洋要冒极大的风险，其间有个成本核算，他总是千方百计地争取投入最小收益最大。特别激烈竞争的远洋航行业，谋取自利是人（船主）的理性行为，从人性的角度讲，没有理由过多地责怪他们。(2)政府派员跟船，最后试下来发现两个问题。一是政府派的随船官员到了海上面临两种选择：不与船主同流合污，就被丢进大海且死无对证（在波涛汹涌的大海上死个把人不足为奇）。而同流合污还可以获得船主给的一大笔好处。二是从管理上看，政府为此支付的成本也大大增加了，所以此办法试验后效果不佳。(3)依靠“制度”。后来英国政府设计了一种制度，既把按离岸人数付费改为按到岸人数付费，甚至包括上岸人体检情况统计。此举效果极佳，最后死亡人数减少到1%，正好符合英国的人道主义原则。为什么此举有效呢？ 船主还是那个船主，还是那么自私自利的人性，人性没有变。对官员而言，既免除了经受旅途风险和劳顿，又免除了收贿的诱惑和受审判的痛苦，政府也减少了管理成本。第三种办法改变的仅仅是一个付费制度。
从经济学的观点看，人性的自利是难以改变的。而制度经济学研究的社会经济现象，并不着意去改变人的自利本性，而是引导这种“无法改变的自利人性”，让他做有益于社会的事。制度经济学的一个最鲜明的原则是：制度的设计要顺应人的自利性。它甚至认为，坏的制度可以使好人做坏事，好的制度可以使坏人做好事，因为在经济学看来，人的自利无好坏之分，关键在于制度设计。[2]
三、制度经济学视野下监督和被监督方的选择
回到我们的校长负责制。根据校长负责制提出者萧宗六教授对此含义的概括“上级机关领导，校长全面负责，支部保证监督，教工民主管理”的“四要素”[3]监督的主体是“党支部”，即学校党支部书记和部分党员教师，监督的对象是行使学校管理权力者，主要是校长。现在让我们来考察在现有的制度下双方的行为选择。
（一）作为被监督方的校长的行为选择
实施校长负责制以后，校长的责和权都基本到位了，但作为与责权平衡的利却并没有到位，从货币利益来讲，校长的收入与普通教师相差无几（在此我们指的是国家规定的合法收入），高也高不了多少；从非货币利益来讲（指的是校长这个职位带来的权力、地位、声誉等方面不可用货币衡量的利益）也差不多，与社会上同等学历和地位的行政官员和厂长经理相比，更是有天壤之别了。在手中有权的情况下，他可能做出以下几种选择：1.不计较名利，崇尚奉献精神，踏踏实实地工作。这是假定人性不会自私的前提下做出的，这种人不是没有，但能达到如此“圣人”般境界的校长能有几个？校长作为一个人，也有人性自利的一面，所以作这种选择的校长是微乎其微了。2.承担更多的责权以后，也追求更多的利。在先行的校长负责制下，校长有权对学校的内部分配体制做出决策，国家允许学校从自筹经费中拿出一部分用于分配，教师的工资量由校长定，而校长的工作量由自己定，于是道德问题发生了，部分校长见机行事，抬高自己的工资量。[4]在这种制度下，校长的行为风险几乎为零，而收益却很高，因而大多数校长都会选择这一做法。3.如果校长通过内部分配机制提高自己的货币收益以后，仍感到不能和自己所承担的责权平衡，他就必定会选择其他的方式来满足自己的欲望。这时，部分校长就会利用学校的采购、基建回扣甚至贪污学校资金等办法来满足自己。如果学校难于监督他或不敢监督他，出事后顶多不当校长而已（像现在大多数处理结果一样）。这时，行为风险成本一般，效益却最大化，因而，部分校长就铤而走险了。4.从非货币利益来看，校长可能选择有利于自己名誉等方面而不顾及学校长远发展的决策，如校长在任期内保守行事或大兴土木、急功近利，在缺乏严密约束机制的校长负责制下，这种现象在学校是屡见不鲜的。
（二）作为监督方的书记和教师的行为选择
1.在现行的校长负责制来看，对校长权力监督约束最重要的角色是校党支部书记。这时，书记对于校长的监督面临以下几种选择：A.坚持原则，依制度办事。在此情况下，书记失去的是“共同得利”的机会及造成与校长的人际关系的恶化。得到的是校长的排挤和报复以及不易与人合作的“名声”，从制度经济学的角度看，行为的成本风险大而获利小是不“合算”的。B.同流合污，共同得利。在此情况下，书记得到的是经济上的实惠和与领导班子“融洽”的好“声誉”，校长出事后顶多担个“监督不力”的责任，风险小获利大，何乐而不为呢？C.少管闲事，不求有功，但求无过。得利小，风险小，只有能力较差、胆子较小的书记才选此下策。2.再看一看校长负责制下，对校长权力监督约束次要角色——教师的行为选择。教师监督校长，首先遇到一个地位不平等的问题。校长有权聘教师，而教师却没有权聘校长，在此情况下，教师监督校长，面临两种选择：选择监督校长，势必被校长视为“眼中钉”，“必欲除之而后快”，在下一次的聘任中首先面临失去“饭碗”的危险；选择不监督，最起码一时不存在被校长视为“眼中钉”而在工作中受到“刁难”，何去何从，一看就明白：前者风险大，回报小；后者风险小，回报较大。
通过分析在现行校长负责制下监督和被监督双方的行为选择，我们不难发现现行的学校监督机制存在以下几种不足：1.监督的前提不成立。现行以人监督人是以监督人的人性不自利为前提的。事实上，从制度经济学看来，人都有自利的一面，作为监督人的校党支部书记、教师也是人，也会朝对自己有利的一面选择，本来就无可厚非。2.监督的能力不足。教师监督校长，自己饭碗都操在校长手上，怎敢对校长“说三道四”呢？地位上存在严重的不对等，就是校党支部书记在现行的校长负责制（校长最后说了算）下，他的地位只会在校长之下而不是之上了。3.违反监督主体和客体相分离的原则。在现行的校长负责制下，监督的主体受制于客体（相比之下，书记比普通教师受制于校长的程度只是稍小而己），主体缺乏应有的独立性，另外，监督主体和客体存在共同的、一致的经济利益。“监督权受制于执行权，专门的监督机构缺乏应有的地位和独立性，造成不少环节‘弱监’和‘虚监’”。[5]因此，这种现行的学校监督体制违反监督主体和客体相分离的原则。4.缺乏明确的监督机构和监督制度。在现行的校长负责制下，“党支部保证监督”，可党支部并不是一个明确的办事机构，也没有明确的条文和程序规定校长的哪些行为是合法的，哪些是不合法的，缺乏明确的监督机构和监督制度。
四、思考与启示
制度经济学介绍到中国的时间并不长，却给我们以深深的思考。与其在各种宣传和口号上纸上谈兵，不如在制度设计上多下工夫，让制度自动调节人性和减少政府干预，减少校长的职务自利行为乃至犯罪行为，造就一大批优秀校长。我认为，根据制度经济学的原则，对于校长负责制下的学校监督机制，可作如下改革：
（一）借鉴现代企业制度，实行决策、行政和监督三权分离制度
成立由党委领导下的董事会、由校长领导和负责的学校行政会和由教师、家长和社区人士组成的监事会的现代学校领导体制。董事会是学校的决策机构，由学校的所有者（公立学校为代表国家教育、银行、税务等各种职能机构的代表）组成，董事长是学校的法定代表人，由选举产生；校长由董事会聘任，是学校的最高主管，校长领导校委会主持学校工作[6]；监事会是学校的监督机构，由党支部书记、工会代表、教职工代表、家长和社区人士组成，学校董事、校长和各处室负责人不得兼任监事。这样各种权力相互制衡，监督就制度化了而不是人为化了。
（二）对校长实行薪金改革，采用年薪加奖励制
目前，公立学校校长的收入（在此指的是国家规定的合法收入）的确不高，与其他行业相比更是相距甚远；实行校长负责制以后，校长的责和权更大了，但与之平衡的利并没有得到相应的提高，这是不公平的。笔者认为，校长应实行年薪制加奖励制，与教师的收入应有相应的差距，使校长觉得自己的收入体现了自己的价值；而奖励又能促使校长去积极实现目标，这样，只要认真而努力地做好工作，就能实现自己收入最大化，不用利用职务以自利，国家节省了监督费用，实在是一举两得。
（三）出台专门的《校长管理条例》，实行校长管理法制化、制度化
目前，有关校长的管理规定，散见与其他的学校管理制度之中，且条文多抽象、笼统，甚至是模棱两可，似是而非。随着市场经济的进一步深入，校长再也不是计划经济时代的政策的执行者，而是市场经济的学校经营者（最起码有部分经营职能）、管理者，校长有了更多的权力，有更多的途径为他人和自己谋利，另外，校长职业化趋势也在加大，出台专门的《校长管理条例》是完全有必要的。对校长的产生、校长的待遇和奖励、校长的权力、义务和校长的监督、辞退等进行明确条文规定，将会非常有利于造就一大批优秀的校长队伍。