梧州市城乡建设用地增减挂钩风险识别与防范建议
●鲁 萍
（广西国土测绘院，广西 南宁 530023）
[摘 要] 文章采用特尔斐法、灰色关联模型识别梧州市增减挂钩关键风险，并在此基础上提出防范复垦耕地质量风险、耕地后期管护风险、补偿安置风险、资金管理风险、投资收益风险、组织协调风险的相关建议，旨在促进梧州市城乡建设用地良性发展。
[关键词] 增减挂钩；风险；灰色关联模型；特尔斐法；梧州市
城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩（以下简称增减挂钩）在促进梧州市节约集约用地和城乡统筹发展中发挥了重要作用。经过10多年的实践探索，梧州市增减挂钩工作成效排在广西前列。2010年以来，梧州市增减挂钩项目立项42个，拆旧区面积1 360.8 128hm2，已竣工验收项目22个，确认验收农用地面积646.735 2 hm2，确认验收耕地面积325.920 3hm2。2017年起，梧州市引进社会资金，增减挂钩工作突飞猛进，实施规模、实施速度均大幅提高。2017—2018年，梧州市增减挂钩项目立项39个，占累计立项总量的92.86%；拆旧区面积1 308.2 428hm2，占累计拆旧区总面积的96.14%；已竣工验收项目15个，确认验收农用地面积524.452 2hm2，占累计确认验收农用地总面积的81.09%；确认验收耕地面积268.685 7hm2，占累计确认验收耕地总面积的82.44%。
1 增减挂钩风险识别
增减挂钩涉及政府部门间协作、农民权益保障、节余指标使用及交易、耕地后期管护等多方面，其风险具有多样性和复杂性。笔者采用特尔斐法，结合文献资料、相关部门意见，实地走访村集体和农民等相关主体后进行风险识别[1]。
在梧州市增减挂钩风险识别研究中，选定了7位熟悉增减挂钩的专家作为征询对象，包括高等学校教授、经济研究专家以及自然资源主管部门相关领导。通过特尔斐法，笔者得到风险调查方案和风险判别结果并作成风险调查表，采用电子邮件的方式分发给各位专家，得到回复后再将他们的意见归纳总结[2]。经过2～3轮反复征询，专家综合分析认为，梧州市增减挂钩分别存在6个方面的风险，即复垦耕地质量风险、耕地后期管护风险、补偿安置风险、资金管理风险、投资收益风险、组织协调风险。
①目前高程4 046 m以下坝体变形已基本完成。新填筑的高程4 046 m以上坝体完工期沉降值为40.6 cm。
2 增减挂钩风险分析
2.1 复垦耕地质量风险
增减挂钩是耕地占补平衡的重要途径，但是，各拆旧区的土壤质地不同，新增耕地的质量难以保障。梧州市增减挂钩项目的拆旧区大多为村庄中的闲置地、废弃宅基地，拆旧地块零星分散，复垦后的耕地难以集中连片形成规模效应。同时，灌溉设施、土壤培肥等有利于提高土地质量的工程建设投入较少。此外，在项目验收过程中还存在着“重数量、轻质量”的问题。这些因素可能导致复垦耕地质量不达标，影响农业生产。
2.2 耕地后期管护风险
随着城镇化和工业化的推进，梧州市越来越多的农村人口脱离农业生产向城市迁移，留守农村的大多是老人和小孩。他们劳动能力有限，无法大规模地从事高强度的农业劳动，难以高效利用、管理新增耕地[3]。梧州市土地流转市场也不成熟，缺乏有效的土地转租、转包途径。该市缺少有效的耕地后期监管机制，耕地后期管护工作仍然被忽视。因此，新增耕地面临着缺乏管理甚至撂荒的风险。
对照组给予贝那普利（北京诺华制药有限公司生产；国药准字：H20030514）起始剂量为2.5 mg，1次/d，后期根据患者病情逐渐增加剂量，最高不得超过20 mg。观察组在对照组基础上增加螺内酯（杭州民生药业有限公司生产；国药准字：H33020070）40 mg/次，2次/d。
2.3 补偿安置风险
以关系到千家万户的粮食加工行业为例，在解决粮食供应问题后，人们的生活开始由温饱型向小康型逐步过渡。如小型砻谷机，碾米机和200型榨油机、“东方红”牌粮机和“双狮”牌砻谷胶辊等具有代表性的机械，开始被运用到米、面、油的深加工、精加工上来，以提高原料的利用率。
计算｜X 0（k ）-X i（k ）｜，结果见表3。
2.4 资金管理风险
引进社会资本是梧州市增减挂钩的一大工作突破。2017年开始，梧州市积极引进社会资金，各县（市、区）制订不同的社会资金引进及管理方案，对增减挂钩项目的推进起到了积极作用。但是，项目资金使用金额较大，款项较多，环节复杂，没有形成一套完整的管理体系。资金使用和收益分配细节安排不够合理，一些突发的问题无法及时解决，影响了项目的实施进程。尽管梧州市增减挂钩项目已设立了专用账户，做到了专款专用，但是资金的管理主要依靠审计把关，难以全面掌控各个环节。如果审计不严，很容易出现贪污腐败、以权谋私等损害群众利益的问题。
根据表3，可得出min minX i（k ）=0，max maxX i（k ）=2。计算公式：
当前梧州市在拆迁安置中主要以货币安置为主。梧州市下辖各县（市、区）结合自身发展条件，制订了安置补偿标准，并在政府网站上公布。但是，项目具体情况各有差异，安置补偿金额和方式无法完全一致。部分农民对拆迁补偿的期望过高，而补偿金额未能达到期望值，他们心里有落差，搬迁意愿反复，影响了项目推进及后续工作实施。由于缺乏监督机构对土地指标交易中的收益分配进行监督管理，农民在交易过程中的知情权、参与权得不到保障。这些因素可能导致安置保障等问题协调不到位，发生冲突。
2.5 投资收益风险
梧州市增减挂钩操作模式是先由公司投资开展，通过验收并获得节余指标后，再由政府出资回购。回购的周转指标一部分用于本地区的城镇建设，另一部分在广西区内进行异地交易。使用和交易指标是最后一个环节，也是资金收益的重要保障。一旦指标不能及时使用和交易，资金就无法按时回笼，政府将出现举债的风险。增减挂钩项目涉及征地拆迁、安置区建设等内容，需要大量的资金。由于物价上涨，各种施工费用也随之增加，项目投资成本逐步提高，项目实施过程中存在经费短缺、资金链断裂、投资亏损的风险。
2.6 组织协调风险
增减挂钩涉及自然资源、财政、农业、水利等多个部门，每个部门都有自己的标准和要求。如农业部门注重复垦耕地的质量情况，水利部门注重农业灌溉设施的建设情况，自然资源主管部门注重建新区和拆旧区的用地平衡情况，财政部门注重项目资金的使用情况等。增减挂钩工作需要多个部门相互配合形成联动机制，才能获得更好的社会效益和经济效益。因此，项目组织协调必须统筹兼顾，科学有序，才能稳步高效地推进工作。近两年，梧州市增减挂钩项目大幅增多，加上增减挂钩在扶贫攻坚、乡村振兴、特色小镇建设等领域应用发展迅速，组织协调的难度也相应增大，需要兼顾的领域更多。如果项目总体组织工作不到位，将有可能导致某个环节脱节，或重复建设做无用功，影响项目的进度和质量，从而降低项目的效益[4]。
3 增减挂钩风险评估
3.1 指标评分
笔者采用灰色关联模型分析梧州市增减挂钩关键风险，邀请了7位专家结合实际对6个风险因素进行评分，6分为最高分，1分为最低分，分数依次递减。评分结果见表1。
表1 指标评分结果表
3.2 无量纲化（初值化）
根据表4的计算结果求出各风险的平均值，再根据值的大小进行排序，排序结果见表5。
表2 无量纲化结果表
3.3 关联系数计算
11）肠外营养、药物灌注、化疗而需要的留置导管、输液器、输液泵等系统的材质主要有合金、硅橡胶和塑料组成，呈非铁磁性弱磁性，与MRI兼容。
表3 关联系数计算结果表
3.4 关联度计算
式(4)中，θ0为常数项，在进行MDCFT变换时，该相位对应乘积项绝对值为1，故对参数估计没有影响，的值很小，均可忽略。脉组中第i个混频后回波信号可近似表示为
首先，应尽快建立耕地后期监管制度，落实新增耕地的监管责任人，明确管护主体，形成以集体为主、自然资源主管部门为补的管护与监督体系；其次，落实管护责任，加强日常巡视监控，
3.5 风险重要性排序
根据表1，选取第一列作为参考数据列初值化，参考数据列为X 0={4，6，1，3，5，2}，无量纲化公式为
，计算结果见表2。
优质黑米、小米清洗→温水浸泡12 h→加大枣、枸杞等蒸煮30 min→搅拌散冷→加糖化酶→搅拌散冷加水、调糖、调酸等→加酿酒曲、酯化红曲→前发酵→加蔗糖、蜂蜜等调糖→后发酵→压榨、煎酒、除菌→半成品酒
基要主义者之所以否定伊斯兰教的世俗化，实际上源自于对世俗化的曲解。 因为按照近年来西方宗教社会的普遍解释，他们将宗教在政治、经济、文化等领域的退出叫做世俗化。 但如果要这样理解世俗化的话，还不如将世俗化理解为韦伯的怯魅化(disenchantment)。 怯魅过程在使人类越来越清楚地认识到自由意志局限性的同时，使得人类控制自然力量的范围逐渐扩大。 人们虽然不再祈雨，却在进行人工降雨，人们虽然不再用巫驱魔，却可以用医治病。
经计算分析，梧州市增减挂钩工作风险排名前3位的是耕地后期管护风险、投资收益风险和复垦耕地质量风险。
4 增减挂钩风险防范建议
4.1 耕地后期管护风险防范建议
其中，ρ 取值0.5。计算结果见表4。
发现问题要及时整改，并将监管工作纳入耕地保护年度目标责任考核[5]；再次，建立耕地后期管护专项资金。项目做预算时应安排好后期管护专项资金，存入县级财政耕地保护资金专户。工程验收后，根据工程后期管护计划和要求，资金按时拨付到自然资源主管部门和村民小组，保证新增耕地的有效使用和工程设施的正常运转。最后，建议梧州市积极培育土地流转市场，促进土地的转租、转包。
4.2 投资收益风险防范建议
由各县（市、区）自然资源主管部门负责，积极联系其他自然资源主管部门、产业园区、经济开发区等，了解他们的用地需求，促成指标交易。有条件的地方可以与用地部门签订指标交易协议，待项目验收后可立即进行指标交易。
在项目的前期规划设计阶段，需要考虑物价上涨等因素，做好项目的投资预算。财政部门应在项目前期工作开始时就介入，做好项目的财务评价和资金监控工作，由始至终进行资金管控，尽早发现问题，规避风险[6]。
表4 关联度计算结果表
表5 风险重要性排序表
4.3 复垦耕地质量风险防范建议
在增减挂钩项目规划设计阶段，需要将耕地质量提升作为设计方案的一项重要内容。结合项目实际条件，增加培肥工程、灌溉排水工程，并列入投资预算。设计方案评审时，要重点审查该部分内容。在复垦过程中，需要将耕地质量提升工程落到实处，验收时要严格把关。所有的新增耕地都要进行质量评定，并经过专家的会审、检验。
4.4 资金管理风险防范建议
首先，应尽快研究出台增减挂钩资金管理细则，明确资金使用和收益分配细节，规范资金的使用和管理；其次，完善项目财务评价，实行投资方负责制、工程招投标制、工程监理制、工程量审核资金审计制[7]；最后，做好专项资金管理工作，拆迁安置补偿费、土地复垦费、规划设计费、后期管护费等涉及农民利益的费用，要专户存储、专账核算。
4.5 组织协调风险防范建议
一是强化组织领导，梧州市政府要高度重视，统筹推进。二是强化责任落实，县（区）政府应与各乡镇签订目标责任状，由主要领导牵头负责，将增减挂钩工作纳入对乡镇的年度综合目标考评内容，定任务、定进度、定措施、定责任。三是强化督查指导，建立增减挂钩工作督导检查制度，按月报告，统计汇总，加大督查指导力度。
4.6 补偿安置风险防范建议
建议设立专项账户，加强资金监管，强化廉政防控工作。项目规划方案编制、工程监理实行公开招标，征地补偿实行阳光操作，补偿标准要在政府网站上公开[8]。此外，在增减挂钩项目实施的过程中，充分尊重农民意愿，切实保障农民的知情权和参与权，建新区选点布局、拆旧区复垦规划道路、沟渠建设等工作应多征求农民意见，形成公正、公平、合理、群众认可的搬迁补偿模式。
[参 考 文 献 ]
[1]林国斌，蔡为民，李震，等.住宅市场影响下的天津市城乡建设用地增减挂钩风险分析[J]. 中国土地科学，2014（5）：28-34.
[2]钟杨.重庆地票交易制度风险防控研究[D].成都：西南大学，2012.
[3]陈扬，张晓平.杭州城乡建设用地增减挂钩项目社会风险识别[J].珠江水运，2018（12）：38-39.
[4]徐晓静.城乡建设用地增减挂钩项目社会稳定风险评估研究[D].南京：南京工业大学，2016.
[5]李海梅.城乡建设用地增减挂钩政策实施的异化风险及预防[J].中州学刊，2013（1）：39-42.
[6]桑培东，陈晓蓁.基于灰色关联法的城乡建设用地增减挂钩项目关键风险识别[J].项目管理技术，2016，14（12）：38-41.
[7]范业婷.城乡建设用地增减挂钩机制创新研究——基于芜湖市的调查[D].合肥：安徽师范大学，2014.
[8]曹婷婷.成都市城乡建设用地增减挂钩项目的案例研究[D].成都：电子科技大学，2015.
[作者简介] 鲁萍（1986-），女，2009年毕业于东北林业大学，地理信息系统专业，主要从事增减挂钩、土地开发整理复垦工作，工程师。