服务型政府建设对公务员心理契约的影响及重构途径，本文主要内容关键词为：契约论文,重构论文,公务员论文,途径论文,心理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.3 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2010)04-0054-05
引言
服务型政府的核心价值取向是公共利益，在目前的公共行政行为中，之所以会出现错位、越位和缺位等现象，其根源在于政府的价值定位偏离了公共利益的轨道。公共行政行为本质上是政府体制、职能、机构与人员素质等众多因素的综合体现与反映。公共行政行为的优劣，既源于政府及其官员对行政理念与行政价值的选择，又源于行政体制、行政职能以及政府机构设置的合理化程度，它是对政府及其官员的思想作风、领导作风、工作作风和生活作风的综合评价。过去我们更多地是从宏观层面的法律及规章制度上对公务员的行为进行监督制约，但是始终无法从根源上解决公共权力异化的问题，这与传统的政府体制直接相关。传统的公务员管理很少从微观层面对公务员实行“心的管理”。过去更多的是把公务员当成实现政府意图的一种工具，而没有把这个群体当做一种人力资本。对公务员来说，他们进入公务员群体，除了物质上的需要外，他们更是把这份职业作为精神满足和自身价值实现的途径。这样在政府和公务员之间就出现了对双方心理预期的误读。心理契约正是从微观层面来研究个体与组织之间对对方的一种心理预期。如果公务员和政府之间能够形成和谐心理契约，公务员的付出和回报之间有较为清晰的路径，这样就可以避免不确定性给公务员带来的不安全感、无力感和无奈感，有助于在公务员和政府之间形成高度信任的关系，从而避免或减少由于“信息不对称”所导致的沟通障碍，能够使公务员以积极的心态来面对政府转型。而服务型政府强调公共利益、公平、回应、责任等理念，这些理念必然也会对公务员传统的心理契约产生影响，但这何尝不是建构公务员新型心理契约的契机呢？
一、相关概念阐释
（一）心理契约
心理契约的理论基础是社会心理学的社会交换理论和公平理论。起源可以追溯到20世纪20年代的霍桑试验，这一概念被真正引入管理学领域是在20世纪60年代初期。美国著名行为学家Argyris(1960)在探讨工人与工头之间一种隐性及非正式的默契关系时，首次提出“心理工作契约”的概念。Levinson，Price(1962)等人通过分析874名雇员面谈资料，肯定了Argyris的发现，并将其定义为：雇主与雇员关系中事先约定好但内隐心中没有说出来的各自对对方所怀有的各种期望。Schein（1965，1978和1980）在二者研究的基础上，进一步明确了心理契约对于行为动机方面的重要意义。他将心理契约定位为时刻存在于组织成员之间的一系列未书面化的期望。并将心理契约划分为个体和组织两个层次，他强调心理契约虽然是内隐的、非书面化的东西，但它在雇佣双方形成的权利义务关系中起着核心作用。心理契约一旦被破坏，将导致员工不再信任组织和为其服务，从而最终危及组织的正常运转。Kotter(1973)对心理契约作了一个比较明确的界定，认为心理契约是存在于个人与组织之间的一份内隐协议，他把一方对另一方的付出以及一方所期望得到的回报具体化。他发现雇主与员工之间的期望越是匹配，则员工对工作的满意度越高，从而生产率也就越高，离职率降低。我们可以这么理解心理契约，心理契约反映的是员工和组织之间在雇佣关系中彼此应该付出什么，同时又应该得到什么的一种主观的、内隐而未言明的心理约定[1][2]。蕴涵着双方彼此之间对于相互责任和义务的期望和认知[3]。心理契约是管理者用来提高组织的生产率的有效工具，是个体与组织就预期目标和各自贡献达成的协议。作为用来处理需求的两难选择的工具，心理契约的目的在于提高员工个体对组织目标的承诺。正式的契约包括工资、福利、维权途径和工作时间，而心理契约是超越了基于劳动合同的正式协议的一种非正式协议。其出现是因为个体与组织之间需要就许多其他方面的问题达成一致意见。心理契约之所以有效，是因为它建立在相互的协议基础之上，这种协议感觉上是公平的，是在该做什么和将会得到什么之间的一种平衡。因此，良好心理契约的构建能有效地提高组织的生产效率。
（二）公务员心理契约
依据契约理论，政府与公务员之间也是一种契约关系，公务员的身份一旦确立，即与政府形成了一定的权利义务关系。目前，我国公务员的权利义务的内容主要体现在《国家公务员法》及相关法律、法规及其他规章制度等书面契约上，但是这些并不能完全涵盖政府与其公务员之间的关系与责任。事实上，公务员与政府之间的互相期望远多于这些法规体系所规定的内容。二者之间还存在着很多非书面的、未言明的相互期望。对于公务员一方来说，自身该为政府承担工作，如果为政府事业作出了奉献，就期望政府一定程度上能够满足其自身期望，如期望政府如何培养自己，如何为自己的职业生涯发展提供机会等等；对于政府来说，除了要求公务员依据相关法律、法规及规章制度等规范体系来履行职责外，还期望公务员对工作要有积极性、主动性和创新意识，对事业有全力奉献的精神，同时预期依据每个公务员的工作业绩允诺以不同方式的奖励，对于业绩不佳、行为不规范、行政不作为的公务员将允诺予以相应的惩处等。这些相互的心理契约就构成了公务员心理契约的基本内容[4]。对于大多数公务员来说，抱负、成就和荣誉等已经与他们的生命融为一体，尽管工作依然是他们谋生的手段，但更是他们赢得尊重、展现才华的舞台，因而无形的心理契约较之于有形的经济契约更能影响和决定公务员的行政心理、行为和结果[5]。如果一方的付出没有得到组织的回报，那么必然对两者的相互关系产生消极的影响，进而会影响政府绩效和公共组织的效能以及政府形象；如果二者之间的责任对等，那么他们之间会维持一种稳定的、长久的、和谐的关系。而这对政府系统的良性运转是非常必要的。
二、服务型政府建设对公务员心理契约的影响分析
目前我国正在进行的服务型政府的建设是一次政府治理理念的变迁，其核心价值取向是公共利益，注重公众参与、效率、社会公平、民主价值等理念。服务型政府的建设过程也是对行政文化的一次重构。公务员群体作为服务型政府建设的实施者，这个建设过程能否得到公务员的支持和理解，建设过程中公务员管理水平的高低都直接影响着服务型政府的建设效果。具体而言，服务型政府的建设在以下几个方面影响着公务员的心理契约。
（一）服务型政府的建设使公务员心理契约形成的基础发生了变化
正式的雇佣契约是相当稳定的，变更很少。即便发生改变也须经过雇佣双方协商一致后才能生效。而心理契约却处于一种不断变更与修订的状态。任何有组织的工作方式的变更，不论是物理性的还是社会性的，都对心理契约具有影响。影响心理契约主要有组织的内外部环境、组织文化、个体水平等因素。就目前我国进行的服务型政府的建设而言，主要是在组织文化和制度安排两方面来影响公务员心理契约的形成。
组织文化是心理契约形成的重要因素。Peter-Makin在其《组织和心理契约》一书中对组织文化与心理契约的关系作了如下阐述：“组织文化决定了组织中的心理契约类型，至少是提供了一个框架。组织不同的发展阶段会产生不同的文化，心理契约也将随着组织的发展而变化。”[6]长期以来，我国政府深受封建思想、传统计划经济意识的影响，沿袭着与时代进步不相符合的思维模式和行为方式，如“官本位”思想、保守封闭和专制特权等等，逐渐形成了重形式轻效率、重人治轻法治、重权威轻民主、重权力轻责任的传统行政文化，而服务型政府的建设要求政府及其工作人员树立起服务意识、法治意识、责任意识、民主参与意识和效能意识，建立起新型的行政文化。这些新型的行政文化正在公共部门不断推广，并日益被公共部门所接受，从而使得公务员心理契约形成基础之一的行政文化发生了巨大变化。
行政组织的制度安排涉及内部管理制度和外部管理制度两个方面，前者主要是对公务员权、责、利的明确说明，后者主要规范政府和公民、政府和市场、政府和社会的关系。Guest认为，存在于多数组织中的管理制度和工作手册是心理契约形成的重要基础。组织的制度安排是组织对员工的预期期望，同时也是员工对组织进行心理预期的“参照物”。行政组织的制度安排向公务员提供了“我应该为组织提供什么，组织会向我提供什么”的线索。当前的行政改革要求政府实现从管制型政府转向服务型政府、从人治政府转向法治政府、从权力政府转向责任政府、从神秘政府转向透明政府、从低效政府转向高效政府的几个转变。在服务型政府的建设过程中，必然会颁布实施一系列新的管理制度，这些与服务型政府建设理念一致的新制度的颁布，也使得公务员心理契约形成的基础发生了变化。
需要注意的是：原有的行政文化和制度安排都是在长期的行政实践中逐步累积而成的，已经深入到每个公务员的观念之中，在整个行政体制中具有相当的刚性，新文化替代旧文化、新制度替代旧制度将是一个长期的过程。因此，新旧文化以及新旧制度将会在公务员的心中长期并存，互相激荡，从而使得公务员心理契约形成、构建过程中充满着矛盾。
（二）服务型政府的建设对公务员心理契约内容的影响
1.角色定位上，要求公务员从管制者转变为服务者。我国公务员尤其是基层公务员在长期的行政实践中直扮演着社会管制者的角色，在言行中表现出极强的主导性和强制性。公众经常感受到政府部门“门难进、脸难看、话难听、事难办”，这显然与服务型政府的价值理念和要求是不相符合的。建设服务型政府必然要求公务员增强服务意识，从社会的管制者、“父母官”转变为社会的服务者。
2.回应对象上，要求公务员从只对上级的回应转变为注重对公民的回应。在传统的行政体制下，不少公务员认为自己的权力来自上级的授予，眼睛只向上看，完全听命于上级，人生依附于领导，以此换来工作的稳定性和职位的晋升，而服务型政府的建设必然打破这种心理契约，要求公务员从“唯上是从”转变为注重行政权力来源和服务对象—公众的回应。他们既要对公众负责，又要忠诚于上级和自己的良心。Robert B.Denhardt在谈到政府的回应性时认为，政府中的人也必须愿意去倾听，以及愿意把公民的需要和价值放在决策和行动的首要位置上。他们必须以新的和革新的方式主动出击，去理解公民正在关心什么。他们必须对公众的需要和利益作出回应[8]。服务型政府提倡的是一种互惠的回应性。
3.职业态度上，要求公务员从被动消极行政转到主动积极行政。在长期的行政实践中，公务员害怕承担责任，抱着“多一事不如少一事”的态度，对行政相对人的要求被动消极地应对，而服务型政府是责任政府，必然要求公务员主动承担，积极地对社会公众的需求作出回应，从被动消极行政转到主动积极作为。
4.工作方式上，要求公务员从随意作为到严格按照程序行政。由于受传统观念影响，一些公务员错误地认为法律和程序是针对公众的，自己作为权力的持有者和执法者，可以无视法律，超越程序，因而在行政执法中表现出较大的随意性。依法行政是服务型政府的内在要求，它要求各级政府及其公务员都必须依法行政，程序正当，便民高效，诚实守信，规范行政行为，提高行政效能，防止权力滥用。将公务员行使权力的弹性降到最低点，从而既保证行政执法的公正，又杜绝因行政自由裁量权过大造成的政府寻租行为。因此，建设服务型政府要求公务员从随意行政转变到严格依法行政。
5.业绩衡量上，要求公务员从关注是否完成任务到注重绩效。长期的计划经济体制造成了政府行政成本意识不强，行政效率观念淡薄，对公务员业绩的衡量也主要是看公务员是否完成领导交代的任务，而不管完成任务的过程和所花费的成本。在随后的政府改革中对效率的强化，又导致了单纯追求效率忽视成本，以至于经常性地主观不自觉地加大行政成本的投入而使整个社会蒙受超额负担的情况，严重损害了政府的社会和国际形象。成本和效率是现代政府行政的应有之义，必然要求公务员在追求行政行为效率的同时强化成本观念。
（三）服务型政府的建设使得公务员心理契约的类型发生了变化
Shore和Barksdale(1998)以组织责任的“高”、“低”，以及员工责任的“高”、“低”进行组合，形成四种心理契约类型，见下表。
研究结果表明，“高员工、高组织责任”契约类型的员工比其他类型员工有更高的情感承诺和更低的离职意向。传统的公务员心理契约由于长期受到政府部门高福利主义、分工不明确、竞争机制和责任追究制不健全等等一系列因素的影响往往是低—高型或低—低型的契约类型。而服务型政府是责任政府，那么它要求公务员必须注重培养和强化自己的责任意识。责任意识是一种非常重要的道德情感，是促使公务员承担公共服务职责、追求公共服务质量，从而把服务型政府建设转化为具体服务实践的重要内在推动力量。与这种理念相对应的心理契约类型应该是高—高型。
三、重构服务型政府建设中和谐公务员心理契约的途径
（一）重塑公共行政价值观
行政价值观是不同层次的行政文化达成共生的前提。而前面我们谈到组织文化又是心理契约形成的基础因素。因此重塑公共行政的主导价值观念必然有助于公务员新型心理契约的形成。在社会主义制度建立以后，我国从法律的角度确立了“一切权力属于人民“的宪法准则，也确立了“全心全意为人民服务”的政府理念。但是，这只是政府价值追求的向度而已，这种价值向度与政府与社会关系上的“政府本位”现象是相悖的。也就是说，作为一种行政范式，其核心的“观念范式”还是政府本位，还没有确立社会本位的观念，与之相应的“规则范式”与“操作范式”实际上体现的还是政府本位的观念[8]。这也就不难解释目前普遍存在的公务员行为失范的现象了。相对于政府传统的价值观而言，服务型政府的核心价值观是公共利益，强调责任、效能、法治、社会公平和民主参与等理念。现在的问题是如何把这些价值观内化为公务员的行为规范，使之成为公务员的心理与行为秩序。康德曾经说过：“头上的星空和内心的道德法则这两种东西，我们愈时常、愈反复地加以思考，它们就给人心灌注了时时在翻新、有加无已的赞叹和敬畏。”[9]在这方面，新加坡的做法值得我们借鉴。在即将进入21世纪的历史时刻，新加坡开展了一次自上而下的以新世纪公务员价值观为灵魂的教育活动与工作改进活动，即“21世纪服务计划”（简称“公务21”），“公务21”的目的是为了迎接新世纪和全球化的挑战，政府与公务员要建立卓越的服务意识，以高质量、礼貌和反应迅速的服务来满足公共的需求。新加坡公务员把这场活动称为“自我更新的一种态度”。“公务21”的活动组织严密，在中央设有“公务21中央委员会”，下设公务21员工福利委员会、优异服务委员会、卓越表现委员会、组织检讨委员会等等，并出版《挑战》杂志以推广“公务21”的活动经验。这个活动开展以来取得了良好的效果。
（二）构建多元化的公务员激励机制
美国哈佛大学詹姆斯教授通过调查发现，在一般情况下人的主观能动性只能发挥20%～30%，如果受到充分的激励，就能发挥80%～90%。[10]可见激励在组织管理中的作用。通常，在正式契约上很少涉及与较高层次的有效满足有关的内容。但只有在这些高层次需求上的满足，才会使人感到最大的满足，并最大可能地调动人的积极性。并且，这种满足是心理契约中最重要的成分。但这一点却常常被人忽视。良好心理契约的构建有利于激发公务员对组织的信任和认同，从而使公务员个人发展和组织目标更好地结合起来，实现共同发展。对公务员的有效激励可以提升政府管理效率、效益和效能，进而增强公务员对公民需求和公共服务的回应性、公平性和透明度，这既是政府管理的应有之义，也是政府变革和改革的目标。目前我国公务员激励中存在着很多不尽人意的地方。比如，重监督轻激励现象；考评激励不全面，注重定性考评，有失全面和客观公正；干部选拔机制中缺少激励；竞争激励缺失；在激励机制中缺乏人本理念等。这就导致了公务员在工作中缺乏积极性、主动性和创新性，而这与服务型的政府形象是不符合的。具体而言，可以从以下几个方面对改善公共部门的激励机制进行探讨。
1.在激励理念上，改变传统的把公务员视为公共产品生产的成本或技术要素的观念，把公务员视作政府的资源和财富。切实做到以人为本，关注个体的个性心理特征，为公务员实现自我价值创造条件，通过促进人的自我实现来提高组织效率。
2.在激励手段上，一是可以适当运用权力激励，通过满足人本性中通过对物和人的支配而完成自我实现来达到激发公务员工作的热情、提高行政效率的目的。二是引入私营部门的竞争机制，竞争是对现代民主政治的有力相应和最佳配合，是现代政府建立高素质、高效率的公职人员系统并使其保持生机与活力的有效手段。三是在精神激励方面，注重公务员的个人职业发展，满足公务员个人成长和发展的需要；注重参与式激励，注重信息的分享。扩大公共雇员的参与程度，让大量有思想、有才华的下级公务员参与决策过程，是提高政府绩效的重要途径[11]。在建设服务型政府的过程中，让公务员参与某些决策过程，不仅可以使决策更科学更民主，还可以通过这种方式使公务员在互动过程中调整和维护自己的心理契约。因为通过亲身参与，能够使公务员深切感受到自己是组织中时一员，自己的一言一行都会影响到组织的管理效率。这样可以极大地激发公务员的主人翁精神。
3.在激励过程方面，建立更为透明的激励过程，构建畅通的沟通网络，个体之间能够彼此分享激励信息。避免激励过程的神秘性，减少公务员的不安全感和焦虑情绪。
4.在激励结果方面，要特别注意激励的公平性。激励的作用和价值最终要通过激励结果来体现，根据美国心理学家亚当斯的公平理论，我们可以知道人的工作态度和工作积极性不仅受其所得的绝对报酬的影响，还受其所得的相对报酬的影响。人们一方面把自己现在所付出的劳动和所得的报酬进行历史比较（纵向比较），另一方面还把自己付出的劳动和所得的报酬与他人付出的劳动和所得的报酬进行社会比较（横向比较），只有当发现比例公平时，才会认为公平，心情才会舒畅，如果发现比例不适当，就会认为不公平，内心就会不满。绩效是激励的基础和依据，要想做到激励结果的公平性，一是制定具体明确的激励标准并严格执行，确保每个层级的公务员都有平等的参与机会，二是要确保激励过程的透明、公开和公平，没有公平的激励过程，就不会有公平的激励结果。
（三）重视公务员的职业生涯发展管理
公务员是政府重要的资源和财富。传统的公务员管理往往忽视了公务员的职业发展管理，偏重公务员的薪酬福利晋升等。实际上，在很多情况下，组织员工与组织间和谐的心理契约的建立和维护，对组织的投入、奉献精神和归属感，不仅仅是依靠组织为员工提供较高的薪酬、福利水平来维系的，更重要的是组织能够为员工创造发展的条件，使员工有机会在其自我职业生涯发展中，在为组织贡献其青春、才智的过程中，获得成就感和自我实现感。对公务员的职业发展进行管理包括：建立职业发展的信息与预测系统；提供职业咨询和职业管理指南；回应和解决公务员在职业生涯发展中遇到的典型性问题；针对公务员职业发展的要求和员工素质的缺陷，进行有计划的教育和培训。
（四）建立公务员心理契约违背的预警系统，采取相应的应急补救措施
心理契约的破坏指的是这样一种状况，即个体在组织未能充分履行心理契约的认知基础上产生的一种情绪体验，其核心是生气、愤怒和失望，源自个体感觉组织背信弃义或自己受到了不公正的对待[12]。公务员心理契约的违背可能造成以下不良影响：第一，降低工作绩效，这主要是因为公务员心理契约一旦违背，就会更多地表现出抱怨、消极怠工以及忠诚度下降等。第二，退出公务员队伍，即使由于某种原因没有退出公务员队伍，但是他们的心已不在组织。这种情况下，他们的言行不仅不能给组织带来正面的影响，还给组织文化和其他公务员造成很大的负面影响，对政府组织的正常运行带来巨大的伤害。第三，出现腐败行为。由于心理契约被违背，公务员对自己和政府间的职务关系重新评估后，倾向于认为组织应该给他们更多的回报，而他们不应该贡献那么多，为了获得心理上的重新平衡，他们可能通过权力寻租的方式从制度外获得新的收入。以上这些现象都会对政府顺利转型带来一定程度的困扰。因此，必须建立相应的预警系统，对公务员的心理契约状态进行监测，力争把问题解决在萌芽状态。对于不可预期事件所导致的公务员心理契约的违背，必须有相应的应急、补救措施。
收稿日期：2010-01-22
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