中国水资源费征收标准现状问题分析与对策建议，本文主要内容关键词为：水资源论文,中国论文,对策论文,现状论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国现行的水资源费征收标准是水资源管理体制和水价改革不断深化的产物。分析我国现行水资源费征收标准现状，对于科学合理地制定水资源费征收标准，进一步深化水价改革，加快节水型社会建设，促进经济增长方式转变，完善水资源费的形成机制具有重要的意义。
一、中国水资源费征收标准的现状与特点
1.现状
从表1中可以看出，2010年，全国各省(自治区、直辖市)水资源费征收标准总体情况是：根据不同的水源类型(如地表水和地下水)，分别对不同的用水单位和个人征收不同的水资源费标准，其中最低的是水力发电用水，征收标准为0.001元/方；最高的是特种行业用水，征收标准为每立方米几十元。从具体情况来看，地表水不超过0.2元/方(除北京、天津、山东等部分省市)；地下水除天津市高达2～3.4元/方，一般不超过1元/方；自备水源多在2元/方以内，山西10～15元/方，浙江5～10元/方，内蒙古3～5元/方，北京最高，对矿泉水和洗车、洗浴业特种行业征收标准分别达到40 元/方、60元/方。还有部分用水户免征或缓征水资源费，主要对象为：农村生活、农业生产、畜饮用取水、非生产经营性取水。
2.特点
(1)水资源费征收标准依据用水对象和水源类型的不同而变化。从取用水对象来看，取用水资源的主要有工业、农业、特业和生活取用水。特业取用水的水资源费最高，其余水资源费由高到低依次是工业取用水、生活取用水和农业取用水，多数地方的农业取用水是免征水资源费的；生活取用水与工业取用水相比，一般生活取用水的水资源费标准都比较低，工业取用水的水资源费标准一般都相对较高。从水源类型上来看，地表水水资源费征缴标准均低于地下水的，而地下水非超采区水资源费征缴标准均低于地下水超采区的；对于取用地下水的特种行业如服务行业一般征纳高额的水资源费。
(2)水资源费征收标准总体水平低。以地表水为例，在生活用水方面，2010年全国30个省份除北京地区水资源费标准超过1元/方外，其他各省水资源费整体水平都较低，66%以上省份的水资源费标准在0.1元以下。从表2和图1中可以看出，水资源费征收标准在1元以上的只有北京市，占3.3%；水资源费征收标准在0.5～1元的也只有天津市，占3.3%；水资源费征收标准在0.1～0.5元之间的省份有8个，占26.7%；而水资源费征收标准在0.1元以下的有20个省份，占66.7%。
在工业用水方面，全国30个省份除天津和北京地区水资源费标准超过1元/方外，其他各省水资源费整体水平都较低，60%以上省份的水资源费标准在0.1元以下。从表3和图2中可以看出，水资源费征收标准在1元以上的只有北京市和天津市，占6.7%；水资源费征收标准在0.5～1元的省份为零；水资源费征收标准在0.1～0.5元之间的省份有9个，占30%；而水资源费征收标准在0.1元以下的有19个省份，占63.3%。
图1
30个省份地表水(生活用水)水资源费征收标准分类图
图2
全国30个省份地表水(工业用水)水资源费征收标准分类图
(3)全国各地水资源费征收标准差别大。以地表水为例，从生活用水来看，全国30个省份水资源费征收标准最高的北京市为1.26元/方，而最低的云南和江西省均为0.01元/方，两者相差120多倍。从工业用水来看，全国30个省份水资源费征收标准最高的北京市为1.44元/方，而最低的江西省为0.015元/方，两者也相差96倍。
二、中国现行水资源费征收标准存在的主要问题
我国1980年开始征收水资源费。目前，全国31个省市、自治区都已先后开征了水资源费，有10个地方以省级人民政府文件的形式出台了水资源费征收标准，有21个地方以省级物价、财政、水利部门联合发文的形式出台了水资源费征收标准，为完善水资源费征收政策奠定了基础。但通过对我国水资源费征收标准分析发现，水资源费征收标准仍存在着一些问题，亟待进一步改革和完善。
1.水资源费征收标准总体偏低，影响了水资源费政策效力的发挥
目前，我国水资源费征收标准的形成机制不尽合理，大部分地区水资源费征收标准偏低，全国各地的水资源费标准和水价均未体现水资源的稀缺程度，甚至有些地区只是象征性地征收。上述分析显示，2010年全国30个省市地表生活用水，除北京市水资源费标准超过1元/方外，66%以上省份的水资源费标准在0.1元/方以下，大多数省市水资源费整体水平都较低，难以发挥其经济杠杆的调节作用。偏低的水资源费征纳标准造成的严重影响有二：一是影响水资源费政策效应的有效发挥，不能实现其促进节约水资源和保护水环境的政策目标；二是偏低的水资源费标准，不能准确反映资源的价值，影响人们对水资源紧缺程度的正确认识，进而造成节水意识淡薄和水资源的严重浪费。因此，水资源费征收标准偏低是当前影响水资源费政策实施效果的重要问题，必须进行规范和调整，否则，必将削弱水资源费征收管理的动力，难以实现水资源费政策的最终目标。
经研究分析，作者认为造成我国目前水资源费征收标准总体偏低的主要原因有：(1)水资源条件原因。特别是对于水资源条件比较好的地区，没有把水资源费标准的情况放到应有的位置上。(2)经济发展水平原因。一些地方经济发展较快，而目前水资源费规模都比较小，对当地经济发展的影响无足轻重，因而重视程度不够。(3)决策机制原因。一是分散决策。现行政策规定，水资源费征收标准由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同同级财政部门、水行政主管部门制定，报本级人民政府批准，并报国务院价格主管部门、财政部门和水行政主管部门备案。由于目前全国各地水资源费规模都比较小，对当地经济发展的影响十分有限，没有引起当地政府足够的重视。二是地市级政府的积极性受挫。即便是意识到水资源费标准低，但它也无权调整水资源费标准。(4)历史原因。由于一开始征收水资源费时，水资源费政策制定的征收标准低，后来虽然经过一些调整，考虑到政策前后的一贯性和连续性，每次调整的幅度不可能太大，而且即便是进行大幅度调整，由于征收标准的基数低，也不可能上涨太多。如目前合肥市的水资源费征收标准仅为0.06元/方，其标准很低，假定按翻一倍计算，水资源费征收标准也仅为0.12元/方，仍然是比较低的，所以由于前期征收标准的基数较低，即便是进行比较大幅度的调整，水资源费标准也不可能提高很快。
2.水资源费征收标准比较简单，未充分考虑水资源条件、经济发展水平等因素
目前，我国现行的水资源费征收标准，从中央到地方都是以一定数量的计量单位为依据来定量征纳水资源费的，仅仅按水源类型如地表水、地下水等和取用水对象如工业、农业、特业和生活取用水等来征纳一定差别的水资源费，总体所呈现的是静止、单一的状态，没有建立水资源费标准与水资源价值、水资源丰歉程度以及经济发展水平等因素的联动机制。这种水资源收费标准起不到理想的经济调节作用，一定程度上更助长了浪费水资源的行为。如前分析所示，从水资源条件来看，缺水的西北内陆省份如宁夏、青海、内蒙古等，地表水水资源费征收标准均处于全国较低的水平；从经济发展水平来看，经济发达的东南沿海省份地表水水资源费征收标准也都不是全国最高的水平。现行政策法规没有科学地、充分地考虑水资源的根本特性，存在较大的不合理性，不利于保护水资源，没有很好地兼顾水资源的使用效率及公平原则。
3.水资源费征收标准缺乏规范的调整机制
完善的水资源费标准应该是动态调整的，应随用水时期、用水地区、用水指标及经济发展水平的变化而变化。综观全国各地方制定的水资源费规章，尽管各地都已明确水资源费征收标准，但并未明确规定何时及如何调整水资源费征收标准，出现了征收标准调整较为混乱的局面。一方面有些地方水资源费征收标准制定后多年未作调整。如安徽省，调查发现，1993年省政府实施的《关于水资源费征收管理使用的意见》(皖政[1993]24号)，明确规定水资源费征收标准：取用地表水的，每立方米为0.02至0.03元；取用矿泉水、地下热水以及其他经济价值较高的水，每立方米为0.08至0.12元；取用其他地下水的，每立方米为0.03至0.06元。此征收标准一直沿用十多年未作调整，直到2004年3月下发了《关于调整水资源费征收标准的通知》(皖价费[2004]13号)，才将水资源费征收标准进行了调整。调整后新的征收标准为：取用地表水，淮河流域以及合肥、滁州市收费标准为每立方米0.06～0.08元，其他地区为每立方米0.04～0.06元；取用地下水，井深小于50米的浅层地下水，收费标准为每立方米0.10～0.20元，井深大于和等于50米的中深层地下水，收费标准为每立方米0.20～0.35元。另一方面，有一些地方又由于近期多次过于频繁地调整征收标准，致使用户难以接受，阻碍了征收工作的有序推进。
三、改革完善中国水资源费征收标准的对策建议
1.以水资源价值为基础，结合国家宏观政策的需求及社会经济发展的未来趋势，逐步提高水资源征缴标准
水价和水资源费政策是节约、保护水资源的经济手段，针对我国水资源十分紧缺的现实情况，我国现行的水价和水资源费标准已无法适应，其经济调控作用更是难以有效发挥。《国务院批转发改委关于2009年深化经济体制改革工作的意见的通知》(国发[2009]26号)明确提出，要“积极推进水价改革，逐步提高水利工程供非农业用水价格，完善水资源费征收管理体制”；2011年《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发[2011]1号)强调：“完善水资源有偿使用制度，合理调整水资源费征收标准”；2012年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发[2012]3号)再次强调“合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格水资源费征收、使用和管理”；2012年的《政府工作报告》进一步明确提出了“合理制定和调整各地水资源费征收标准”的目标和要求，为提高水资源费标准提供了契机。因此，提高水资源费征收标准，用于水资源开发利用和节约保护，符合国家资源管理政策方向。具体而言，应针对水资源区域分布和流域构成的不同特点，运用科学分析方法，对不同区域、不同流域分布的水资源价值进行分别评价，为不同地区、不同流域确定水资源费征收标准奠定基础，并以水资源价值为基础，结合目前全国各地水资源费征收标准普遍较低的现实情况，逐步合理地提高各地的水资源费征收标准。
2.依据各地水资源自然条件及经济发展水平的不同，制定有差别的水资源费征缴标准
我国地域广阔，气候复杂多变，导致了全国各地水资源在时间和空间的分布非常不均衡，由此形成了差异较大的水资源分布格局。因此，应根据各地水资源条件的现实情况，了解水资源费在各类用水户中所占成本的比例及其产生的影响，因地制宜地提出与当地水资源情况相适应的收费标准，才能有利于发挥水资源费的经济调节作用。应采用最低限额标准和地区分类指导的方法，来建构我国的水资源费征缴指标体系，为各级地方政府将来逐渐提高和完善各地水资源费标准提供基础和指导。水资源比较丰沛的地方(即水资源的再生量远大于需求的地方)，其水资源费征缴标准要能够反映水资源基本价值并考虑到抽取水资源对水生态环境的影响；水资源不丰沛的地方，特别是供求矛盾比较凸显的地区，其征缴标准不仅要反映水资源基本价值与水资源抽取对水生态的影响，还要反映水资源拥有者对水资源的统筹管理；对处于水资源条件相近的同一区域内，应采用相同或相近的水资源费征收标准，并尽量保持征收标准的施行同步协调。全国水资源费征收指标体系可由以下几部分组成：一是不同水资源分类地区(如丰水地区、缺水地区及严重缺水地区等)最低限额的征收标准；二是同一水资源分类地区不同水源(如地表水、地下水等)的征收指导标准；三是同一水资源分类地区不同取水用途(如工业用水、商业用水、居民用水等)的征收参考标准。
此外，受资源状况、交通情况及历史原因等因素的影响，全国东、中、西部和南北方经济发展水平也不尽相同，一方面导致对水资源耗费和对水环境损伤程度不一，另一方面也形成了差异巨大的经济承受能力。因此，对于经济不发达地区，考虑到一些取用水单位的经济承受能力较弱以及在经济发展过程中耗用水资源的较少、对水环境的污染较轻，水资源费收取标准应低于经济发达地区，至于低于的幅度或比例，应结合全国水资源标准的整体状况以及当地具体的现状而定。
3.积极探索和尝试创立水资源费征缴标准动态调整机制
为提高水资源费征纳标准的科学性、合理性，进一步完善我国水资源征缴制度，应根据各种现实形势的变化，尽快探索建立水资源费征缴标准的动态调整机制。
一是因势调整。多种因素共同作用和影响着水资源的价值，不仅有水资源自然的因素，还有经济和社会等方面的因素。水资源自然因素主要有水资源的丰歉、水质的优劣、水资源可被利用的程度、水环境污染的轻重等；经济方面主要包括国民生产总值、产业结构、规模、用水效率等；经济影响因素重点包含国民经济规模的大小及其增长速度的快慢、三产业结构合理与否、节约用水和水资源使用效应的高低等；社会影响因素涵盖人口的规模与结构、历史的传承、文化背景的变迁等。这些影响因素的变化必将导致以水资源价值为依据制定的水资源费征收标准的调整。为此，可以根据影响水资源价值因素的变动情况，针对目前一些地方水资源费征缴标准较长时期未进行调整、而一些地方水资源费征缴标准近期调整太过频繁的不合理现象，规定水资源费征缴标准进行调整的一般频率，比如每隔3年左右进行一次调整等。
二是因时调整。我国水资源年际的差异很突出，因降水量年际变化大，水资源的时间分布亦极不均匀，时而为丰水年，时而为枯水年。至于水资源季节分配也很不均匀，夏秋多、冬春少，如黄河汛期(7～10月)来水量约占全年的60%，而灌溉高峰季节的3～6月来水量仅占全年的10%～20%。因此，不仅要对不同的年际制定不同的水资源费征纳标准，还要对不同的季节确定不同的水资源费征纳标准。就水资源的年际差异而言，枯水年的征纳标准一定要高于丰水年的征纳标准；就汛期和非汛期来看，汛期内取水执行较低水资源费征纳标准，非汛期取水采用较高水资源费征纳标准，并可以借鉴我国现行的峰谷电价的实施措施，根据最近5年来降水量季节变化具体情况来确定水资源费征缴标准的季节摆动幅度。
三是因量调整。为节约使用水资源，鼓励各地不超过正常的定额标准范围，水资源费应实行计量征收和超计划、超定额累进加价制度，对超出基数部分征收阶梯式水资源费征收标准。阶梯式的水资源费征收标准，就是将水资源费征收标准分为不同的阶梯，在不同的使用水量定额范围内执行不同的水资源费征收标准。超计划、超定额取水量的征收标准要高于计划内取水。用水量为超过基本定额的，执行基准水资源费征收标准；用水量超过基本定额，其超出的部分执行高于基准水资源费征收标准另一阶梯的水资源费征收标准。要制定合理科学的阶梯式水资源费征收标准，合理的阶梯定额是基础，完备的计量设施是关键，规范的法规制度是重要保障。
总之，完善的水资源费标准结构应该是动态的，应因势、因时、因量的变化而调整。缺水地区的水资源费标准应高于丰水地区的，枯水季节水资源费标准应高于丰水季节的，超过取水许可范围计划的水资源费标准应高于计划内取水的。