“两会”游说现象的政治学解读，本文主要内容关键词为：政治学论文,两会论文,现象论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D62 [文献标识码]A [文章编号]1004-0633(2014)05-029-7 近年来，随着全国“两会”在中国政治生活中的影响力日益提升，每逢“两会”召开，“游说者”、“走廊上的人”、“编外代表”、“民间谏客”等这些过去基本停留在教科书上的政治学名词逐渐走进我们的视野。借助“两会”这一平台，不少民间的声音得以传递到“庙堂”之上，形成了官方和民间良性互动的局面。如何看待这一新兴的政治现象？它的产生又会给中国政治的发展带来哪些影响？本文从政治学的视角对此加以分析和解读。 一、“两会”游说的现状 和西方的利益集团游说相比，“两会”游说在我国起步较晚，水平还不成熟，在成长过程中形成了自身独特的风格。一个完整的游说活动通常包含游说主体、游说对象、游说手段、游说议题等四个基本构成要素，以下即从这四个方面剖析“两会”游说的现状。 (一)游说主体 游说政治在很多国家都存在，其中以美国为甚。华盛顿特区的K大街是游说业的中心，登记的专业游说公司有3700多家，说客有8200人，客户总数为9800家。若是算上许多没有登记的说客和帮手，大大小小的说客在4万至5万人之间，而华盛顿的市民才100万左右。[1]经过多年的发展，职业游说在美国已经形成一个颇具规模的产业，职业游说家的收入也相当可观。 相比之下，当前我国“两会”游说者以草根阶层为主，且大部分人都是在本职工作之外从事游说活动，真正的专业游说者数量极少，其行为也不具备可复制性。这些人当中，既有被誉为“明星谏客”的熊伟、陆军、万延海等人，也有来自媒体界的汪永晨、王克勤等人，还有被称为中国“阿甘”的“瓷娃娃”王奕鸥以及“乙肝斗士”雷闯等人。这些人都有一个共同特点：来自民间，没有官方背景，其中的一些人甚至还属于通常意义上的“弱势群体”。他们之所以加入游说者行列，既出于维权的需要，也有理想主义的追求。他们人数虽少，但作用和能量不可小觑。 在当前的“两会”游说队伍中，活跃着一批相当数量的NGO组织：在环保领域，有自然之友、绿家园、北京地球村、云南大众流域、绿岛、阿拉善SEE生态协会等；在教育领域，有北京西部阳光农村发展基金会、21世纪教育研究院、新公民之友等；在医疗卫生领域，有北京益仁平中心、北京爱知行动、瓷娃娃关怀协会、“大爱清尘”基金等。此外，慈善、扶贫、文化、赈灾等领域的NGO也相继加入到游说的行列。据清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名的分析，游说“两会”的NGO主要有两类：一类生存困难，需要政策帮助；一类关注政策问题，希望积极影响政策。①这些公益NGO对国家政治生活持理性合作的态度，乐于充当弱势群体的代言人，反映社会多元的声音，并积极影响立法和决策，产生了广泛的社会影响。 (二)游说对象 在国外，利益集团游说的对象通常包括国会、行政部门和法院。一个利益集团在某一级或某一部门遭受挫折，就会把力量和重心转移到另一级或另一部门，往往也能取得成功。正如维尔所言：“利益集团是靠着政府体制的分散性这个特点兴旺起来的。”[2] 当前，由于立法体制的原因，我国公民和NGO的游说主要是立法游说，“两会”游说即是其中的一种形式。为了把民间的声音传达给最高权力机关，影响立法和决策，用游说者自己的话来说，必须“影响有影响力的人”。 根据全国“两会”议事规则，除法定国家机关外，一个代表团或者30名以上的代表可以联名提出议案。因此，“攻关”人大代表就成为游说者的一道必修课。上世纪90年代开始就走上专业游说道路的熊伟，多年来与湖北代表团保持着良好的交往，代表们形象地称之为“编外代表”。2001年，熊伟与人大代表合作的两个意见被列为正式议案；2004年，熊伟提出的关于制定村民委员会选举法的议案又获得400多名代表的支持，这是全国人大就同一主题议案提出人数最多的个案。同样，由王奕鸥发起的瓷娃娃关怀协会自2008年注册成立以来，一直呼吁在中国尽快出台罕见病立法和完善相关保障政策，他们的努力得到了全国人大代表孙兆奇等人的支持，孙兆奇连续多年带着“呼吁完善罕见病医疗保障制度”的建议参加全国人代会。陆军和“肝胆相照”论坛多年来就反对乙肝歧视、推进公平就业等议题与不少全国人大代表保持着良好的合作，周洪宇即是其中的一位。为了更好地吸收来自民间的意见和建议，周洪宇还专门创建了“洪宇在线”网站，对于为他提供比较成熟建议和议案的民间谏客，他都会在议案中给一个“代表助理”的头衔。这些年来，周洪宇的议案、建议不仅多，而且质量颇高，常引起轰动，这在很大程度上得益于他对各界意见的吸纳。 相对于人大议案的较高门槛，参加政协的单位和委员个人都有资格提出提案，门槛较低，而且政协委员中有很多来自知识界和专业界的人士，在相关领域具有较强的权威性和影响力。因此，游说者们也非常注意利用这一渠道，寻求与政协委员的合作。陆军在游说时，主要把目标锁定在政协委员身上，并且首先考虑劳模、学者和民主党派成员。全国政协委员张礼慧在接到陆军的建议后，表示了兴趣，并给予陆军很高的评价。张礼慧认为，人大代表和政协委员离不开民间谏客的建议和协助，应广泛听取他们的意见。近年来，随着政协的代表性和包容性不断扩大，政协委员中不乏一些来自NGO或者具有NGO背景的人士，他们乐于充当NGO在“两会”的代言人角色。全国政协委员、清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名多年来一直关注NGO问题。据统计，在过去10年里，王名一共提交了44个提案，类似这样由NGO提供素材经由他改写为政协提案的至少有15个。[3]著名环保组织自然之友，其创始人梁从诫先生担任全国政协常委期间，每年都向全国政协会议提交涉及环境生态安全的各种提案。2006年，梁先生退休后，自然之友专门建立一个“两会”工作机制，通过搜寻、游说“两会”代表、委员，将环境问题带到全国“两会”上去。据不完全统计，2007-2014年，自然之友倡议提出的全国“两会”议(提)案多达30-40份，属于真正的“民间议题大户”。[4] (三)游说方式 在国外，利益集团影响立法和决策的方式和手段多种多样。一般而言，游说方式分直接游说和间接游说。直接游说顾名思义就是直接同国会议员、行政官员等政策制定者进行接触，阐明自身立场观点来影响立法和决策，而间接游说则是指利益集团通过间接方式，如草根游说、媒体宣传、散布研究报告、结盟游说、公布投票记录、抗议示威等，对决策者施加影响。在游说过程中，游说者往往会区分不同的情况，选择不同的游说策略，以达到最大化的游说效果。 在我国，当前的“两会”游说也呈现出直接游说和间接游说相互交错的特点，不过与国外不同的是，游说方式总体上比较理性和温和，公布投票记录、抗议示威等相对激进的游说手段暂时还没有出现。 直接游说“两会”代表、委员是当前游说者最普遍使用也最重要的手段。除了见面沟通外，随着现代通讯技术的日益发达，游说者可以通过打电话、写信件、寄材料、发邮件等多种形式同代表、委员接触，向他们提供议案、提案或建议，借助代表、委员的力量，把声音传递到全国“两会”上。在直接游说过程中，游说者会遇到各种困难和挫折，这就要求游说者有足够的耐心，最终争取到对游说议题感兴趣的代表、委员的关注。熊伟早期与人大代表的合作并不总是一帆风顺的，但他锲而不舍，最终经人介绍，结识了九届全国人大代表梁建国，并通过梁将自己的建言带到全国“两会”。2010年两会前夕，北京爱知行动项目负责人万延海和他的志愿者将拟好的《增加我国重大传染性疾病药品普及性以及类似药品的建议》通过邮件发送给一些人大代表，争取代表们的认同和支持。“乙肝斗士”雷闯通过搜索论文的方式找到了大量两会代表、委员留下的有效邮箱，并最终建立了一个代表、委员的联系数据库。2011年，雷闯通过数据库给100多位代表、委员发去了电子邮件，请他们在“两会”期间递交有关乙肝的议案或提案，得到了全国人大代表周晓光、全国政协委员柯惠新等人的积极回复。 草根游说也是当前游说者经常使用的游说方式之一。以瓷娃娃关怀协会为例，2009年，王奕鸥及其团队完成《关于尽快出台“罕见病”立法及完善相关保障政策的建议》，全面反映罕见病群体在医疗、教育、就业、保障等各方面的困境，希望政府和社会关注这个特殊群体的生存状态。为了扩大影响，王奕鸥联合5家罕见病组织发起征集《呼吁尽快为罕见病立法》两会提案网络签名活动，仅用了19天时间，就征集了全国712名罕见病患者、家属及医生的签名，孙兆奇、朱维芳等全国人大代表为此积极奔走。2013年，大爱清尘发起人王克勤通过微博喊话，发起“寻找良心代表、委员”活动，希望有代表、委员为600万尘肺农民建言。活动收到良好的效果，一天之内这条微博即被转发4031次，有565条评论，全国人大代表陈静瑜、谢子龙、赵东苓等人先后表达支持。 在个别议题上，由于立场和观点相近，一些游说者尝试进行联合，从而出现了“游说联盟”。在这方面，环境组织一直走在前列。以2003年反对怒江建坝行动为例，绿家园、自然之友、大众流域、绿岛等环保组织联合组织了声势浩大的游说行动，最终怒江水电工程被紧急叫停；此外，从2010年开始，SEE基金会联合自然之友等环保组织和热心环保的民间人士，组成智囊团，运用各自专业所长，为基金会中身为人大代表和政协委员的理事出谋划策，同时在提供服务的过程中将环保组织的诉求植入提案之中。在教育领域，2008年，在得知教育部即将制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的消息后，信孚教育集团、北京西部阳光农村发展基金会、21世纪教育研究院等集体就教育公平问题对教育部开展游说行动，试图对纲要内容产生影响。尽管出发点不尽相同，但在教育公平问题上，民办教育集团和教育公益组织间存在共识，从而推动了双方的联合。 一些游说者还经常举办各类论坛、讲座和专题性会议，邀请官方智囊机构研究人员参加，通过对话将信息传达给决策层。同时，为了使信息传达至更广泛的人群，游说者还经常发布自己的调研成果，揭示社会现实，进而引起大众共鸣。 近年来，21世纪教育研究院编写的《中国教育蓝皮书》一直在教育界和社会上拥有广泛的影响力。2014年5月，教育蓝皮书公布了2013年公众教育满意度调查，涵盖教育质量、教育过程、教育公平、教育收费四项内容，其中“教育公平”评价最低，一时间教育公平问题再次成为舆论热点。以“瓷娃娃”为首的罕见病组织近年来利用国际罕见病日先后组织了几期中国罕见病高峰论坛，希望把政府部门、医学专家、罕见病组织及媒体等共同讨论的成果通过代表委员们传递上去。此外，自然之友每年都会编制出版《年度环境绿皮书》，吸引认同相关环境问题的代表、委员关注，最终成为议题的主要来源。 最后，诉诸媒体往往也是游说者经常采取的游说策略，这也被视为影响面最广、最阳光且非常有效的游说方式。通常的情况是，游说者通过举办活动，主动联系媒体来介绍自己对某一议题的意见和看法，吸引媒体的注意和公开报道，使议题成为公共话题，形成公共舆论，进而对立法和决策施加影响。在2003年的反对怒江建坝活动中，环保组织的抗争行动得到了《中国青年报》、《国际先驱导报》、《经济》杂志等多家国内主流媒体的报道，最终使得“反坝”的声音压过了“挺坝”的声音。绿家园的负责人汪永晨、大爱清尘基金会的发起人王克勤等本身就是记者出身，与媒体具有天然的联盟优势，这在“两会”中发挥得尤为明显。 (四)游说议题 相对于国外利益集团游说诉求的五花八门，当前“两会”游说的利益诉求比较明确，主要针对民生议题，如环境保护、动物保护、消除乙肝歧视、职业病防治、食品安全、妇女权益、住房公平、教育公平等，基本属于中国关注度最高的公共议题，尤其是近两年的全国“两会”，关于环境的提案或议案数量占到3成左右，呈井喷之势。媒体调查也显示，近半的网友最关注公益慈善领域的环保、动保等生态问题。[5]关注公共利益，为弱势群体争取话语权和合法权益，是当前“两会”游说区别于西方利益集团游说的一个显著特征。 “两会”游说作为一种新兴的政治现象，无论是对于游说者本人，还是对于被游说者，以及对于转型期的中国政治而言，都有一个彼此熟悉和适应的过程。在传统价值观中，直截了当地表达个人和集团利益往往并不受欢迎，而“两会”游说选择关注公共利益，为弱势群体争取话语权，容易获得来自舆论以及代表、委员的同情和支持，并能在一定程度规避法律风险，减少阻力。 然而，当前“两会”游说普遍遭遇困境：多数游说要么以失败告终，要么没有下文。令人欣慰的是，也有一些游说成功的个案，从中我们或许可以受到一些启发。陆军和“肝胆相照”网站多年来一直致力于推动反对乙肝歧视活动，俨然成为中国大陆1.2亿乙肝携带者最有力的代言人。经过许多人大代表、政协委员的努力，2004年8月，全国人大常委会修订了《传染病防治法》，史无前例地将“任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人”原则以法律的形式确定下来；人事部、卫生部也两度公开征集对公务员体检标准的意见，2005年1月，《公务员录用体检通用标准(试行)》实施，提出“乙肝病原携带者，经检查排除肝炎的合格”。经过陆军等人的努力，反乙肝歧视取得了阶段性的胜利。在教育领域，2006年，在民间力量连续3年的推动下，376名代表在全国人民代表大会上联合提交了关于加快修改《中华人民共和国义务教育法》的议案，成为当年会议联名人数最多的议案；除此之外，备受瞩目的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》于2010年7月出台，在一定程度上回应了民办教育企业以及教育公益组织关于教育公平的诉求。 通过对比，可以得出结论：偏重个体或行业利益的游说相对困难，而偏重公众利益的游说更有望获得成功。这些议题的解决，是官方和民间良性互动的结果，而游说者无疑扮演了“第一推手”的角色。 二、“两会”游说对中国政治发展的影响 “两会”游说的兴起，在一定程度上冲击着现有的政治游戏规则，从长远来看，必将对中国民主政治的发展产生重要影响。分析“两会”游说对中国政治发展的影响，可以从人大政治、人大代表、协商政治、利益群体四个维度展开。 (一)“两会”游说有利于人大更好地发挥民意代表机关功能，切实反映民意 根据宪法，人大及其常委会享有立法权、任免权、决定权和监督权，在中国政治中居于重要地位，因而各级人大尤其是最高层级的全国人大就成为游说者集中关注的目标。游说者充分利用现有政治制度留下的参政议政空间，通过人大这一制度化的平台和载体表达诉求，使不同利益实现公开对话和平等博弈，有助于立法和决策更加公正透明，更加符合公共利益。游说人大从一个侧面也反映出近年来随着法治化进程的加快，“人大政治”开始在我国起步。可以预见，今后人大及其常委会在立法和决策结构中的角色和功能将不断得到强化，“橡皮图章”会逐渐硬起来。 “两会”游说拓宽了人大及其常委会组成人员获取消息的渠道，但同时也要求它们加大开放程度，更好地吸纳民意、扩大言路，更好地发挥人大作为国家权力机关和民意代表机关的作用和功能，实现多元利益诉求的有效整合。 (二)“两会”游说有利于代表进一步增强履职意识，提升履职能力 目前，我国各级人大代表都是兼职的，还没有实现专职化，代表的时间精力有限。另外，受多层次的间接选举、专业水平限制等因素的影响，不少代表的责任意识有所欠缺，履职能力亟待提高。熊伟在对十届全国人大近3000名代表5年来所提的5000多件议案名目自行作统计后，得出结论：有约2000名人大代表5年间未曾领衔提出过一件议案，而前20名代表领衔议案的数量竟占到了总数的70%以上。[6] 这时候，NGO对某一领域的长期关注和所提供的立法帮助与建议在一定程度上可以弥补这一缺失。因此，很多人大代表乐于与游说者互动。实际上，近年来还出现了一些全国人大代表通过各种途径主动向民间征集议案的。2003年刚刚当选全国人大代表的周晓光，出资50万元成立人大代表联系点，并自费在电视台做广告公开向选民征询全国人大议案内容；与周晓光同年成为“两会”代表的周洪宇，于2003年9月创建网站“洪宇在线”，被媒体称为“首个全国人大代表议政型个人网站”，通过网络，周洪宇开始了与民间人士的建议案合作；2005年4月，深圳南山区南山街道月亮湾片区在全国首创人大代表联络工作站，以敖某为首的联络员受代表委托，专门就社区内普遍关心的公共问题进行调研汇集，收集社情民意，为代表撰写议案、建议提供依据。当然，面对游说，人大代表们也有自己的取舍标准，例如周洪宇在选择议案的标准上，主要关注问题的针对性是否足够宽广，是否有利于弱势群体，是否具有可操作性。 (三)“两会”游说有利于政协更好地参政议政，反映社情民意 政协作为统一战线组织，是共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，在中国政治生活中同样扮演着重要角色。根据政协章程，政协全国委员会和各级地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。由于政协具备一定的立法建议权，在“两会”游说的版图中，政协也占据了重要地位。 “两会”游说提升了人民政协参政议政的水平，增强了政协委员的履职能力和责任意识，使得政协委员更加接“地气”，更加贴近民意。从长远来看，利益相关方在正式决策之前开展平等对话、讨论和妥协，有利于各党派、人民团体和利益群体间建立互信，在推进立法和决策科学化民主化的同时，也加快了协商民主引入政协的进程。协商民主在政协的引入，一方面作为一种程序和机制，可实现公民有序的政治参与，弥补选举民主的不足，增强立法和决策的合法性；另一方面作为一种实在的治理技术，可消解社会冲突与矛盾，达到保护弱势群体和增进公共利益的目的。 (四)“两会”游说有利于公民有序政治参与，促进利益表达的畅通和均衡 游说活动在中国的出现，是与中国经济社会加速转型同步进行的。市场化改革的快速推进，促使利益结构的分化和利益格局的重新调整，并催生了一批新兴的利益群体。各种不同的甚至针锋相对的利益诉求相互碰撞，弱势群体需要保障自身的权益不被侵犯，强势群体需要维持甚至尽可能地扩大自身的权益，相关利益各方参与需求迅速上升。此时，如果社会动员和政治参与的速度偏高，而政治制度化的水平却偏低，其结果只能是政治不稳定和无秩序。[7]“两会”游说在一定程度上缓解了体制内渠道表达乏力的问题，也为处于体制边缘的弱势群体提供了一条政治参与的渠道。 相对于街头运动和暴力抗争，“两会”游说无疑是一种比较文明的利益表达方式，更具善意性和建设性。它积极利用现有渠道表达诉求，主张通过理性对话和平等博弈来解决分歧，实现官民良性互动，有利于抑制政治激进主义对现行制度的冲击，具有积极的示范意义，是今后值得大力提倡的利益表达形式。 三、当前“两会”游说存在的问题和不足 当前，受体制机制不完善等因素影响，“两会”游说还存在一些问题和不足，主要体现在： (一)游说的形式有待突破 当前，“两会”游说基本采取公民或NGO组织对代表、委员单向游说的方式，形式相对单一，议题能否进入决策者的视野缺乏有效的制度保障。一些和公民参与立法相关的法律如《立法法》、《环境影响评价法》、《城乡规划法》等，规定相关立法和决策出台之前必须听取民意，并且可以采取座谈会、论证会、听证会等形式。《立法法》第35条更是明确规定：“重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。”然而，在实际操作过程中，上述形式发挥的效果比较有限，NGO能够真正参与到立法和决策进程的机会不多。很多NGO之所以把目光投向全国“两会”，主要还是希望通过媒体的报道增加议题的曝光率，进而影响决策层。如何在现有制度基础上创新形式，使游说活动得以常态化、制度化，是“两会”游说面临的突出问题。 (二)游说的广度和深度有待拓展 当前，从事“两会”游说的多是受过良好教育、收入有一定保障的人士或者是学生，所能参与的公共空间十分狭窄，较成型的仅限于网络，游说的广度存在不足。另外，非政府组织的社会认可和社会信任程度还很低。调查显示，90%以上的人在面临问题时倾向于找政府解决，只有3%的人遇到问题会寻求非政府组织的解决，一半以上的人对私人、社会属性的东西不信任。[8]近年来，随着全国“两会”影响力日益提升，每年的3月前后是游说活动的黄金时期，这同时也给游说的深度带来考验：全国“两会”会期较短，每年人大和政协接受的议案和提案高达数百件，能够进入大会讨论的非常少。与此同时，地方层面的“两会”较少有人去关注，无法形成上下联动。很多游说活动在全国“两会”结束之后偃旗息鼓，游说者的热情消退，只能被动地等待来年，议题的推进缺乏持续性。 (三)游说的效果有待提高 当前，“两会”游说尽管开展得如火如荼，但是最终取得成功的案例较少。目前，对相关议题的回应主要取决于政府的态度，缺乏刚性约束手段。身为全国人大代表的作家阿来就曾坦言，“我们代表权限有限，国家要有一个更好的体制来处理这些民间的建议，我们应该有更多渠道采纳并倾听到民间的声音。”[9]从事专业游说十多年的熊伟，对于所取得的实质性的立法进展是什么？连他自己都举不出一件，他也对自己同道甚少而心生戚戚。在另一位游说者万延海看来，自己的“两会”建言路完全可以用“一半海水，一半火焰”来形容。[10]多年来他一直致力于推动落实国家对艾滋病人的关怀政策，为此，他给各部门写的信不下百封。然而，绝大多数信件杳无音讯。同样的境遇也发生在瓷娃娃关怀协会和王奕鸥等人身上，多年来，瓷娃娃关怀协会一直致力于推动政府出台罕见疾病领域的政策，经孙兆奇、朱维芳等全国人大代表的不断呼吁，《罕见疾病防治法》于2009年进入立法程序，但是进展缓慢，至今未见实质动作。 (四)游说的制度规范有待建立 近年来，对人大代表与政协委员的游说，呈现加剧之势，但是另一方面，关于“两会”游说的制度规范却处于空白。目前，我国还没有出台专门针对游说的立法与司法解释，游说活动自身也没有建立起一套统一的行业规范和道德准则，“两会”游说与利益集团游说的界限划分模糊。在此情况下，“两会”游说有可能走向异化，如为了达到目的而采用不正当的游说手段，或者沦为代表委员个人或利益集团牟利的工具，与商业游说合流，进而损害公共利益，等等，近年来立法腐败案件时有发生就是明证。 四、推进“两会”游说良性发展的对策思路 为了使正在兴起的“两会”游说能够健康发展，发挥其应有的作用和功能，迫切需要从制度和体制层面加以解决： 第一，“两会”游说要以人大、政协制度的不断改革和完善作为动力。从人大制度来看，首先是完善立法制度。在今后的立法过程中，应进一步加大立法的公开化程度，实行开门立法，广泛听取社会各界的意见和建议，汲取民间力量和智慧，为多元利益表达提供制度化的平台；同时，为了有效地规避部门利益法律化的现象，可以尝试第三方参与法律起草等多种不同的立法形式，减少部门利益对立法的干扰；还要进一步发挥人大各专门委员会在立法过程中的作用，不断提升立法的质量。其次是完善选举制度。中国的人民代表大会制度和西方的议会制度有所不同，但代议制本身就要求当选的代表能够代表民意，充分表达选民诉求。代表参政议政的意愿和能力素质的高低会直接影响到民意表达的程度和水平，因此，代表的遴选异常重要。完善选举制度，一是要进一步扩大直接选举的层级和范围，从而减少金钱和权力因素的不当干扰，加强代表与选民的联系，方便选民对代表进行监督；二是要在选举过程中进一步加大差额选举的力度，把一些真正代表选民意愿，具备良好参政议政能力的人选出来。从政协制度来看，根据政协的界别设置原则和形势发展的需要，可以尝试在全国政协委员中设立公益或第三部门界别，从而更好地反映公益组织的声音。 第二，“两会”游说要以完善立法规范作为保障。为避免刚刚兴起的“两会”游说走向异化，落入金钱政治的窠臼，我们要未雨绸缪，及时加以规范和引导：一方面，要推动游说活动公开，包括游说议题、利益诉求、游说者和被游说者的相关背景信息等，使之在阳光下进行，接受公众的检验；另一方面，要限制金钱因素的不当干扰，防止个别利益集团垄断立法和决策过程进而侵害公共利益的行为发生。针对目前出现的立法腐败现象，除了在法律法规的起草过程中贯彻程序公正外，我们要为“两会”游说建章立制，出台专门的立法或司法解释，限制游说者和被游说者之间的金钱往来，对于其中的违法行为要及时秉公处理。 第三，“两会”游说要以专业化的发展路线作为方向。“两会”游说要想走得更远，需要改变目前“重在参与”的心态，坚持走专业化的发展道路。“两会”游说追求公共利益固然值得鼓励，但不能仅仅止步于情感攻势，更要注重以理服人。尤其在目前绝大多数草根NGO缺少体制内资源的情况下，NGO组织更应增强自身的专业性，提出切实可行的建议和意见，这样有利于获得决策部门的信任，增强自身在公共政策上的发言权。从长远来看，游说活动的专业化可以使“游说活动的说服力从金钱优势向着理论优势和舆论优势慢慢转移”。[11]游说的专业化还意味着从业人员素质的专业化。“两会”游说多属专业性领域，在这些领域建言献策无疑需要相关的专业背景作为支撑，此外它还要求游说者对议事规则比较了解，具备一定的社会活动能力和风险规避意识，这就对游说者的综合素质提出较高的要求。 第四，“两会”游说要以NGO的培育和壮大作为支撑。相对而言，组织化的游说比个体游说更具优势和影响力，更能够将自身诉求反馈给立法者。因此，没有NGO组织的游说，就没有真正的“两会”游说。目前，除了环境、教育、卫生等少数NGO外，相当多的NGO在“两会”游说中成绩寥寥。为弱势群体代言，维护其合法权益，应当成为今后公益NGO组织一项新的角色功能，此外，NGO组织还可以在议题挖掘、媒体宣传、志愿者培训、经费筹措、社会服务等方面为“两会”游说做基础性工作。NGO的培育壮大，有利于培养公民的民主意识和参与能力。可以设想，更多的具有积极参与意识的公民投身到游说的行列，将会有效提升“两会”游说的水平和质量，从量变形成质变。正如熊伟所期待的那样，“如果北京有100个像我这样做，对推动立法民主就是一大进步。” 第五，“两会”游说要以相对开放的新闻舆论作为同盟。新闻媒体也被誉为“无冕之王”，表达民意、惩恶扬善是其基本的社会责任。转型时期，新闻媒体往往发挥着特殊重要的作用。在社会转型期，媒体既是公民获得政治知识的基本途径，也日益成为公民表达政治主张的重要渠道。很多游说议题如反乙肝歧视、教育平等权等，经过媒体报道，迅速形成公共议题，引起社会的广泛关注，社会舆论也在媒体的引导下产生价值评判的压力，最终推动立法者在民意面前做出反应。日益发达的现代通讯技术如电子邮件、微博、微信等，大大缩短了游说者、被游说者和社会大众的时空距离，使得游说者的利益诉求得以在阳光下接受检验，过程的公开对弱势群体而言其实是一种保护，有利于最终结果的相对公平。 五、“两会”游说的未来走向 “两会”游说的发展，必须依赖于一定的环境和土壤。从外部来看，近年来，随着依法治国进程的加快和利益格局的不断调整，要求执政党和政府推进民主科学决策、切实反映社情民意的呼声日益高涨。在此情况下，中国政治的开放性和回应性开始增强，政治包容性有所扩大，客观上为游说活动提供了机遇和空间。从内部来看，改革开放以来，公民社会的成长和发育加快，成为推动民主发展的重要路径。在此过程中，NGO数量大大增加，一些NGO已经不满足于过去的被动参与，而是主动寻求途径，影响立法和决策。 在上述因素的推动下，未来“两会”游说的前景值得期待：就游说主体而言，专业化组织化的游说将替代个体游说而成为未来“两会”游说的主流，游说活动的影响面和覆盖面将进一步扩大；就游说对象而言，“两会”游说已经对代表、委员的履职和参政议政产生了积极影响，越来越多的代表、委员开始主动寻求与游说者合作，为公共利益和弱势群体代言，可以预见，这种现象将不再止于个案；就游说方式而言，随着现代传媒技术的日益发展，游说方式和手段会更趋灵活，加之新闻媒体的广泛报道，游说的广度和深度会得到有效拓展；就游说议题而言，“两会”游说将从目前重点关注教育、环保、卫生等民生议题转向关注多元的、综合性的议题；最后，更重要的是，“两会”游说所体现的理性沟通、良性互动的精神以及非对抗性特征，使得这种新型的利益表达方式具备了从体制边缘走向体制内的可能性。 总之，“两会”游说的兴起是中国政治走向民主和开放的表现，“两会”游说所彰显的权利意识、法治精神、程序意识、民主观念等，势必成为新的民主生长点，有力地推动中国民主政治的发展和进步。 ①袁文.“两会”游说生态学[EB/OL].http://news.sohu.com/s2014/newsmaker266/.标签：两会论文; 政治学论文; 立法原则论文; 人大代表论文; 政协委员论文; 会议议题论文; 利益集团论文; 时政论文; 全国人大论文;