什么是好的管制者？——对新加坡公用事业的法定机构的实证分析，本文主要内容关键词为：新加坡论文,公用事业论文,实证论文,管制论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.9 文献标识码：A 文章编号：1671—9301（2007）01—0001—10
一、问题的提出：是否存在好的管制者？
美国经济学家斯蒂格勒（G.Stigler）在《经济控制论》中指出：管制者“既有伟大的德行（解放奴隶），也有最肮脏的丑行（国会议员的贪污受贿）”[1]，其言下之意就是有好的或者善的管制者；同时存在坏的或者是恶的管制者。
新加坡政府对国有公用事业企业实行严格的监管，几乎所有的公用事业企业都是赢利的，取得了良好的经济效益和社会效益。当前，世界各国对公用事业企业都实行政府监管，仍然产生了一些国有企业的常见问题，比如质量下降、价格上升、企业亏损、政府财政负担加重等问题，被迫进行私有化改革。而公用事业自然垄断的行业性质，较难通过引入有效竞争改善服务质量和降低成本，新加坡较好地控制和解决了上述问题。显然，新加坡的监管模式和方法有其独创的特点。
新加坡公用事业的法定机构（Statutory Board）是新加坡公用事业的主要投资者和监管者，是新加坡非常有特色的部门。其业务经营范围主要是工业区开发、交通运输、广播电视、公用事业和社会服务等领域，特别是在公用事业领域，几乎覆盖了所有的行业；同时它又是公用事业的主要监管机构，政府赋予法定机构代替政府部门行使管理和监管的职能，成为监管体系中具有比较特殊地位的机构[2]。
在新管制经济学的框架中[3]，只要存在信息不对称和利益集团的操纵，监管者就会被俘获（regulatory capture）成为利益集团的代言人和工具。尽管新加坡国家较小，但是在新加坡的公用事业的市场上市场交易者同样存在不对称信息，监管者可能被利益集团所俘获。但是，从四十年新加坡公用事业的法定机构的表现，以及新加坡公用事业的发展现状，可以清楚地发现新加坡公用事业的法定机构是一个好的管制者，那么在现有的市场条件下，什么是一个好的监管者？
本文分为五部分，第一部分引言主要是提出是否存在好的管制者这一问题；第二部分简要介绍新加坡法定机构的基本情况；第三部分建立一个静态模型讨论成为好的管制者的条件并验证这些条件的合理型；第四部分用市场绩效评价好的管制者做什么；最后，对本文的基本观点做一简要结论。
二、基本状况
目前新加坡的十四个部中，除了外交部和国防部，其他所有部门均设有一个或多个法定机构，各个法定机构具有如下的共同特点：由国会通过专门立法设立；董事会主席是最高领导人员，由各个政府部门委任；对其所属部门负责；自主掌握资金使用；有自主的用人权；具有法人资格。表1为水务、电力与煤气、地铁、电信、固体垃圾行业的所属政府部门及对其法定机构[2,4]。
新加坡的法定机构经过多年的发展完善，已经形成了一个非常成熟的组织形式，法定机构的内部结构一般分为三层，见图1所示。
图1 法定机构的内部结构
上层是法定机构委员会。它是最高领导和决策机构，其构成为主席一人、副主席一人和委员6～10人左右（见表2）。委员会的组成人员都是由来自政府部门、商业企业、教育机构、传媒和工会组织等机构的官员和专家学者兼任，他们由政府主管部门部长任命，一届任期为两年且可以连任。在人员的选择上，不仅要求都有与该行业相关的背景，有较深的专业知识，而且要求有较高的个人道德品质。由于委员会成员的薪金不在法定机构领取，由国家专门设计发放，委员会成员也不参加法定机构的日常经营活动，可以使他们不为机构利益和被监管者的利益所左右，在处理问题的过程中能够做到公平、中立和负有较强的社会责任感，固定任期也可以使他们的行为和决定不为政治势力所影响。
第二层是总经理。法定机构的总经理由委员会从经理人市场上或从国外聘请，这是新加坡实现国际化的一个主要措施。委员会面向全球招聘总经理，从而能够把国际上的先进的管理经验和技术带到新加坡来，使新加坡的国际竞争力能够在国际上保持领先地位。委员会把日常的经营和管理工作交给总经理完成，而使自己专职于制定政策、营造市场环境上。
第三层是法定机构下属各职能部门。根据法定机构发展和对企业监管的需要，每个法定机构都设有多个职能部门来执行各项政策（见表2），各职能部门下面还有一些相应的辅助机构。各个职能部门之间相互协作，信息共享，共同推动着法定机构的发展。
这种组织形式使机构内部各个部门分工明确，职责清晰，相互之间能合作协调，信息共享，减少内部交易成本，提高监管效率，下面从理论上说明。
三、好的管制者的条件：静态模型
1.基本模型
在研究公用事业中的政府管制问题时，一般采用公共利益法和利益集团俘虏法。新管制经济学认为管制机构在为政府收集信息时，通过隐瞒信息而偏袒一个利益集团。我们利用科层制和管制机构之间的委托代理关系建立一个研究框架，在三个水平的科层制研究管制机构的俘虏问题[3]。
考虑由一个政府、一个管制机构和一个企业构成的分层结构。政府是追求社会福利最大化者，但对企业成本函数C＝β－e（β∈［
，
］）的信息是不对称。管制机构的作用是通过做一个观察σ部分地修正信息不对称，σ既可揭示β（σ＝β）的真实值，也可什么都揭示不了（σ＝φ）。当管制机构发现了β值时，它得到可验证信息，因此判断该企业是而不是，或者该企业是而不是。当然，它能宣布自己什么也没观察到，即向政府报告r＝φ以代替或。
如果管制机构是善良的或是好的，它将揭示真相，但若它不是善良的或者是恶的，企业会俘虏管制机构，即贿赂管制者以隐瞒信息。当政府了解β就能有效管制企业，就可以制定不留租金的固定价格合同，使公用事业的企业实现高效率。相反，当r＝φ（如此政府对β一无所知）时，最优管制就是将信息租金出售给高效率企业，而对低效率企业因为它的努力水平
过低而没有租金。因此，对企业而言，说服管制者隐瞒其已获高效率企业信息是至关重要，这能确保高效率的企业得到高于低效率企业的努力水平Ф（）以上的租金。
政府有两种方法对付这类合谋，一种方法是给管制机构以激励，这个激励要大于任何企业可能提供的贿赂。若
是管制机构与企业之间的转移成本，而
是给管制机构的货币报酬，当且仅当其揭示β＝。所以，防止合谋约束是：
第二种防止合谋的方法是抑制至少是减少合谋的投机价值，以限制支付给管制机构昂贵的激励报酬。这里就应减少以降低Ф（），使激励合同向低效率企业提供的激励作用减小一些。道理很明显，合同激励作用越大，其提供给高效率企业的租金越高，则合谋的投机价值越大。所以，我们得到结论：制止管制合谋条件，当管制机构可被俘虏时，最优管制产生较低的社会福利。政府的对策，一是为管制机构提供一个代价昂贵的激励方案；二是为企业管理者选择一个有较小激励作用的合同，这导致较少利润及较低的成本绩效。
该框架能扩展到多个利益集团的分析，管制俘虏可采取许多形式，导致诸如不合理地限制进入或拍卖中徇私等问题。该方法的主要弱点是无法分析次级转移（企业与管制机构间的转移）的黑箱操作。也就是说，隐含假设尽管企业与管制机构可签订合同是不合法的，但是它们依然可以这样做，所以，只有通过声誉的动态博弈分析，该假设才能成立。当然，对政府的假设也是比较苛刻的，一般情况下，政府除了追求社会福利最大化外，对于资源匮乏或者分布不均的国家或地区，政府必须承担公用事业资源分配不均导致的外部性成本。否则，政府就可能通过减低监管来实现资源的转移。
2.模型的验证
如何保证监管机构不被俘获，监管机构的独立是基本前提。在新加坡，法定机构保持着相当的独立性，明确了监管机构的责任，可以为监管机构提供明确激励；监管决策排除政策因素的干扰，明确监管的目标；监管机构更加专业化，提高监管效率；增加监管决策的透明度。从这个意义上说，新加坡法定机构验证了上述模型的基本条件：
条件一：法定机构的管制权力必须与监督机构的权力—行政权力完全一致
监管机构独立于任何受监管者，不向任何受监管者负责。为确保公正性，法定机构及其职员不得在任何受监管的企业任职，也不能直接或间接获得财务利益，由国家公务员担任的董事，不在法定机构中领取薪金，由国家统一发放。
政策制定程序的统一完整，限制政府随意变化市场规则。在新加坡公用事业管理局（PUB），其委员会成员的任期只有2年，但各项规章制度的制定均需依照公用事业法，经过严格的制定程序，使得规则的变化不随领导人的变迁而发生变化，给投资者树立更大的信心。
透明的决策意味着政策制定的程序和做出特定裁定的程序是开放的、一致的和可预测的。法定机构在一项政策出台前必须通过各种媒体向公众公布，欢迎公众参与讨论并提出建议，并将反馈意见告知于众。实行“阳光政策”，允许市场参与者和公众有机会参加到政策和规定的形成，这一程序体现在整个决策中会带来可观的公众信任，同时减少了诉讼和实施成本。
条件二：具体严格的保证措施
首先，法律文件明确规定法定机构的职责权力。在长期的监管实践中新加坡政府建立了完整的监管法律体系，监管本身就是一个执法的过程，从政策制定到履行监管程序到最后执行，无不是法律意志的体现。在建立法定机构的时候，必须有国会的立法，使每个法定机构都有对应的机构法（见表3），法律的条文对法定机构的权力、职责和功能等做出了清楚的说明。也只有通过完善一系列的相关部门法律，法定机构才能对行业进行监管。在国会制定的法定机构的机构法中，对有关法定机构的建立和权力尽可能制定详细的具体规定，使法定机构拥有明确的权限，无可争议的权力。在相关部门法律中，也对法定机构的职责权力做了明确的规定，使法定机构的行为都有法可依。在受条件限制的情况下，法律也给予法定机构一定的自由裁量权，保证了法定机构的权威性和一定的弹性。
其次，财政自主保证法定机构稳定的资金来源。财政自主是维护监管独立的重要因素之一。新加坡各个法定机构都有来自于政府部门的专门拨款，另外可以通过收取许可证费和监管费来增加自己的资金，还可以通过投资于其他的公司或购买债券或出租自己的土地来获得收益，对于每年的预算由自己做出后经国会审议通过，在财政上有完全的自主权。在法定机构运行后，市场参与者关心的是政府交给法定机构多大的权力和信任、法定机构在执行政策的过程中的效率和精确度。一旦法定机构由于资金的匮乏而破坏了它的形象，这对于经济的发展将是一个不利的影响。由于法定机构获得了充足的资金，有力量收集并处理必要的信息，做出管制决定。如果缺乏必要的手段独立做出判断，只好依靠企业自己提供的信息来做出判断，甚至有时会使法定机构成为某个企业或集团实现其目标的工具，而与用户利益、国家利益和国家政策目标相背离。所以，财政自主至少会产生以下的两个结果：增加法定机构的可信度和避免产生“规制俘虏”。
最后，机构人员的组成。对组成法定机构领导层的主任、副主任及委员会其他成员的任命程序能够说明法定机构独立的程度。在新加坡，上述人员的任命是由各个主管部门根据法律和监管原则来进行任命，固定任期为两年，可以连任。机构中的总经理及其他管理人员由委员会负责聘任，他们的身份不属于政府的文官系统，只是政府雇员。这种人事安排可以使法定机构的工作不受政治和政党势力波动的影响，消除监管者由于政治原因而突然被撤职或政府官员以撤职相威胁的可能，维护了法定机构的稳定性和权威性。
在国有企业的私有化之前，法定机构的组成以工程技术人员为主。此后，公用事业部门的发展增加了对各类专业人员的需求，例如，为了起草法律法规，审计和分析各类数据，需要一些专家，特别是法律、经济、金融方面的专门人才，而不是单纯的专业人员加入进来。对于法定机构所需人员的数量，法律没有详细的规定，主要根据具体的需要确定。
条件三：对监管主体的监管
对监管者的监管工作通过内部和外部两条途径来实施，在内部，每个法定机构都设有内部审计处，该部门直属委员会领导，负责对内部的各项活动进行调查审计，一旦发现任何问题，立即向主任报告并提出相应的解决措施。在外部，设立该法定机构的政府主管部门负有主要的监管职责，每个法定机构在政府部门的指导下进行运作，重大决策要向所属部门汇报，年度财务报表和月度财务报表要接受政府主管部门和国会的审查，以便对其施行有效的控制。公众及受法定机构监管的市场参与者如果发现法定机构在监管过程中有违规行为，也可以向主管部门或司法机关提起诉讼。另外，代表消费者利益的消费者协会也是一个强有力的外部监督力量。
条件四：有效的权力分配机制
（1）监管权力来源 法定机构的权力来源于两个方面：一是国会通过立法对法定机构的授权。法定机构是由国会立法批准而设置的，在国会专门为法定机构所立的法律文件中，每部法律都有单独的部分对法定机构的权力做出了明确的规定和说明，另外，在国会所制定的部门法律中，对监管机构的权力及权力范围都做了具体的规定，这使监管机构的所有监管活动都在法律的框架内实行；二是政府部门的授权。政府部门将自己的一部分监管权力授予法定机构，从而使自己能够有足够的精力和力量专注于产业的发展规划和宏观管理。
（2）监管主体的权力范围 许多国家已把促进产业发展的机构和对产业进行监管的机构实行了分离，而新加坡却与众不同，把二者合而为一。在国会的授权下，各个法定机构均具有政府监管的行政职能和经营公共企业（国有企业）的双重功能。法定机构不仅是半自治的行政管理机构，而且也是经营机构。不同的法定机构，由于所处的经济领域不同，其权力范围也有所差异，总的来看，作为半自治的行政管理机构，其权力范围为：负责许可证的发放与管理；对市场服务的价格进行管制，维护市场的可竞争性；制定生产或服务的行业标准；向政府提供相关产业发展的政策和战略建议[7]。
在权力配置上，法定机构的权力范围较宽而且比较集中，即一个法定机构可以对多个行业实施监管，且拥有市场进入、价格、互联互通、标准、经营等多方面的监管权，这种权力的配置方式不但减少了监管成本，而且提高了监管效率，有效地促进了市场的快速发展。
（3）监管主体与政府关系 法律上对每个政府部门与其所设的法定机构之间的关系都做了清楚的规定：各个法定机构在形式上属于政府的某个部门，接受政府的监督，但又相对独立，其主要任务是帮助政府提供公共服务，承担基础设施建设并担负一定的行政监管职能，政府部门直接拥有法定机构的所有权，间接拥有其下属子公司的所有权，人事上，其主席和副主席由部长任命。
法定机构与政府部门之间是协调一致的关系，而不是相互对立，随着政府管制的放松，权力更多地下放到法定机构，在政策制定和重大决定上，两者会经常相互咨询，但都努力保持自己的独立性。法定机构和政府部门的分工是：政府各部门主要负责长远规划、政策的制定，处理日常事务，而法定机构则在法律的范围内负责具体推行部门的具体经济发展计划。
（4）监管主体与客户关系 监管主体的客户就是指受法定机构监管或与法定机构监管有关的单位和个人，在新加坡，法定机构的客户是指受法定机构监管的市场参与者，包括生产和服务的提供者及使用者。以新加坡电力市场为例[8—9]，监管机构是能源市场管理局（Energy Market Authority,EMA），市场参与者即包括发电许可商、输电许可商、电力零售许可商、市场服务许可商、市场运营机构、电力系统运营机构和用户。能源市场管理局与用户之间的一切关系与行为都以能源市场管理局法（Energy Market Authority of Singapore Act）和电力法（Electri city Act）及相关条例为依据，相互之间既是监管与被监管，又是服务与被服务的关系：能源市场管理局为客户提供一个公开、公平的竞争环境，制定行业标准，审核服务价格，监督各种市场行为，客户也可以对法定机构的行为进行监督，如果发现法定机构有侵权或不公正的行为可以向法定机构的所属部门或法院提起诉讼。
（5）监管主体与议会关系 法定机构的成立，必须由国会立法批准而设置（其合并或撤销也必须由国会讨论批准）。国会通过专门立法而对法定机构的职能、性质、机构组成、责任、权力范围等事项做出具体明确的规定，法定机构的行动必须在国会所制定的法律范围之内。法定机构通过所属政府主管部门的部长对国会负责。
（6）监管主体之间的关系 在一些行业，由于监管的复杂性，监管难度较大，为了建立高效、完整的监管体系，需要对不同的业务环节和业务部门实行分开监管，这样，同一部门内或不同部门的法定机构之间须相互配合，分工协作，才能实施有效监管。在陆上交通部门，监管机构是陆路交通管理局和公共交通理事会两个法定机构，在职能上，陆路交通管理局负责道路及交通设施的建设和管理、交通技术的推广应用，制定和执行各项交通政策，对交通系统企业的技术、安全标准实行监管；公共交通理事会则负责交通许可证的发放管理，制订交通服务的基本标准，制定汽车、地铁、轻轨的收费价格，并对各家企业的服务和价格进行监管。在电力部门，电力的生产与销售由能源市场管理局监管，而对发电企业的污染及环保的监管则由环境部下属的法定机构国民环境处（National Environment Agency）负责实施，两个监管机构的职能划分明确清楚，避免了监管上的重复和疏漏，保证了监管的有效实施。
四、好的管制者：市场绩效的评价
自二十世纪八十年代以来，随着现代科学技术的飞速发展，以及管制失灵造成的效率损失，对公用事业的管制正逐步被世界各国所放弃，放松或解除管制，引入竞争或私有化的浪潮席卷了全世界，无论是发达国家还是发展中国家都试图通过对公用事业的管制进行改革和创新，来达到降低成本、提高效率的目的，但由于公用事业改革的艰巨性和不确定性，许多国家都正在面临着该领域的诸多问题，但也又不少国家在管制改革中取得了较大的突破，其中新加坡在这方面的改革尤为成功和引人注目。在当今的市场经济环境下，一个好的监管者做了什么？
1.建立良好的管制体制
新加坡国有公用事业企业的管制体制可以概括为三个层次和两个分离。三个层次分别是政府部门、法定机构和控股公司。第一层次的政府部门主导制定正确的经济发展战略。第二层次的法定机构按经济战略制定各自的计划，实施经营活动。其中法定机构实施企业化经营，具有部分管理职能，承担一定的社会目标。第三层次的国联公司在控股公司的控股下，实现政府的宏观目标。
两个分离的第一个分离是指第一层和第二层的分离，即政府部门与法定机构的分离。新加坡政府部门对国有公用事业企业实行间接管理，一方面通过货币供应量、利率等宏观经济变量为杠杆对国有企业的经营施加影响，使企业在商品价格的制定、员工的雇佣和使用、资产的处置及融资等各方面有很大的自主权，另一方面，新加坡财政部门设有董事咨询与委任会议，由财政部长担任主席，政府主管公务员的首长、各控股公司的董事长、财政部高级常任秘书组成会议成员。控股公司的全部董事会成员虽然都由上述会议任命并根据需要随时罢免其中不称职者，但是会议成员不直接参与国有公用事业企业的日常经营活动，而是从经理市场上或从国外聘请经理人员经营企业。这样，政府将部分管理职能和营造市场环境的职责交给法定机构，把股权管理的职责交给控股公司，使它们专职化，而政府则可以把精力放在宏观管理和调控的层面上，避免陷入对企业进行微观管理的繁杂工作中去。
第二层次是指公用事业内部的分离，也就是法定机构和控股公司的分离。法定机构的创立资本和必要的流动资金由政府拨付，不以盈利为经营目标，具有一定的公共产品职能，主要任务是通过其在基础设施及公共服务领域的经营活动营造良好的市场环境，以促进市场的公平竞争和保障经济活动的正常运行。控股公司则通过国联公司的参股获得必要的资金来参与市场竞争，围绕政府经济策略，遵循市场效益原则，以利润最大化为目标，采用专业化的管理方式进行经营，不受政府特殊照顾，完全不具有行政色彩。
政府通过控股公司实现对国联公司运营的国有资产实行管理。控股公司对国联公司的控股模式有5种：绝对控股模式，适当控股模式，分层控股模式，交叉控股模式和政策控股模式。根据国联企业所在行业在国民经济中重要性的不同，在经济发展战略中地位的差异分别采用这五种不同的控股模式。控股公司直接投资持股的国联企业的董事会人选，必须通过董事咨询与委任会议审查，由控股公司派遣。即使董事会非国有股东的代表人选也必须经董事咨询与委任会议咨询并备案。
2.建立有效的监管路径
新加坡有效地控制和解决了世界各国公用事业企业普遍存在的比如质量下降、价格上升、企业亏损、政府财政负担加重等问题，对国有公用事业企业实行严格的监管，几乎所有的公用事业企业都是赢利的，取得了良好的经济效益和社会效益。
图2 新加坡公用事业的组织关系图
新加坡的国有企业可以分成三种类型：一是国家控股公司（淡马锡控股公司、新加坡科技控股公司、国家发展部控股公司），它依据公司法而成立，完全由国家投资并拥有，并在众多的国联公司中处于控股或参股的地位；二是法定机构，它按照国会立法而建立和运作，隶属于政府各部，具有部分的管理职能，是独立的法人，其创立资金及必要的流动资金由政府部门行政拨付，拓展业务所需的资金通过财政部担保的贷款或通过收取的管理费用自行筹集；三是国联公司，它是由政府控股公司投资并拥有其部分或全部股权的企业，国联公司的业务遍及各行各业，并且完全是市场化运作，政府不干涉其内部经营管理。
新加坡对公用事业的监管可以分成三个层次：一是政府直接监管；二是半官方性质的法定机构负责监管；三是由大企业集团经授权对所属全资或控股子公司进行监管。所有的监管主要通过四条途径：
一是人事监管 在新加坡全国最大的四大政府控股公司的董事长和总经理由国家委任，财政部设立了一个董事委员会，财政部长担任主席，政府主管部门的首长、各控股公司的董事长、财政部高级常任秘书是该委员会的成员，专门负责任命政府控股公司的董事会成员，保证控股公司的董事执行国家的有关政策方针。控股公司的董事多数是国家公务员专任或兼任，也可以从社会上招聘，公司管理层内部的人事安排由公司自己决定并报国家主管部门备案。国家公务员担任控股公司董事，其薪金不得在控股公司领取，是由国家基金会设计付薪标准和方案报有关部门审批后发放。控股公司的全资或子公司的董事长、董事由母公司选派并报国家主管部门备案，公司的总经理则由董事会负责招聘。
二是财务监管 对企业的财务监管分两种类型：第一类是对法定机构的财务监管，主要由国会制定的专门法律做出规定，要求法定机构准备年度开支和补充开支预算，并准备年度财务账单以备国会和部长审查。第二类是对政府控股公司属下企业的监管，政府要求所有企业都必须有经董事会通过的年度财务报告和月度财务报告，并由公共会计师审计后按时报给政府主管部门和当地的工商局、税务局，公共会计师对所签署的报告负法律责任，财政部可以随时对任何企业进行不定期的审查。
三是效益监管 政府要求每个企业必须赢利，政府全资或控股的企业，每年都要定期向政府主管部门报告生产经营情况、上缴利润情况和下年经营状况预测，如有因经营不善而亏损的企业，就要传唤企业的法人向政府说明情况，否则就地免职。亏损企业不能在限定的时间内实现扭亏为盈，并消化以前的亏损的，就必须按照法定程序清算破产，不照顾迁就。
四是法律监管 对于法定机构的法律监管，由国会专门立法明确规定其职能和权力，如《新加坡能源市场管理局法》（Energy Market Authority of Singapore Act）对能源管理局这个法定机构的组成、领导机构、权力、职责、活动范围、监督等相关事项做了详细规定。除了专门的法律规定外，法定机构还要遵守《公司法》及其他相关法律。对于国家控股公司及其他企业来说，则没有专门的法律规定，只受《公司法》及其他相关法律的约束。
3.采用有效的监管手段
新加坡政府不断吸取新的监管思想和理念，采取了多种多样的监管形式，完善监管框架，注重安全、效率和竞争力的平衡，保证整个经济的平稳协调运行。对企业的监管，很难把握住一个适当的度，监管松弛会滋生腐败，导致效率低下；监管过严，又会使企业效率下降，发展受阻。为了在两者之间取得平衡，并促进经济发展，在监管方法上，新加坡政府的监管方法主要有如下几种：
（1）激励监管 强调的是监管不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施，而应当参照被监管企业的经营目标，企业的内部管理和市场约束纳入监管的范畴，引导这两种力量来支持监管目标的实现，实际上就是在监管中更多地引入市场化机制。激励监管理念下，监管不再是替代市场，而是强化微观基础的手段，并不要在某些范围内取代市场机制，而只是从特有的角度介入市场运行，促进市场体系的稳定高效运行，监管的有效性可望得到提升。
（2）合同监管 通过合同监管是引导和督促当事人履行义务的有效手段。它是在监管者与市场参与者之间或市场参与者相互之间签订一系列的合同，合同中详细规定双方的义务和权利，通过合同对市场参与者的行为进行约束，从而使其自觉履行自己的义务，维护市场秩序，推动行业的健康发展。
（3）内部监管与外部监管 内部监管是通过在企业内部建立各种制衡机制对企业的内部行为进行监督管理，内部制衡机制主要体现在三个方面：权力制衡，董事会严格履行决策、选择经营者、享受投资收益的权力，总经理和执行委员会履行经营管理职能；投资制衡，重要原则是投资计划的推荐者不能同时作为批准者，如果投资规模超越管理层的权限，必须交由执行委员会或董事会批准，批准权限都有明确规定；财务制衡，主要是建立以经济附加值为核心的业绩考核制度，按计划和批准权限使用资金，按会计准则清楚、真实地记录会计账目，通过国际会计师审核财务报告。
外部监管就是通过公众或社会舆论进行社会监督，其主要措施包括：在自然垄断性的产业建立专业的消费者组织，它们独立于法定机构和各类企业，只代表消费者的利益，在保护自然垄断性产业的消费者利益方面发挥了广泛的作用；建立健全听证会制度，法定机构在公用事业企业制定和调整涉及消费者利益的价格时，都要召开听证会，其特点是将方案在互联网、大众媒体上公布，广泛听取社会各方面的意见，并据此进行反复的修改，然后再将修改的结果与公众见面，再次征求意见，作为企业制定价格的依据。
新加坡要求所有企业的经营资料，都在注册局备查，不论任何人，只要交一定的费用，就可以索取一份有关公司的资料。上市国企的所有财务资料，都必须按时上报给工商注册局，公民、股民等都有权索取查阅；没有上市的国有企业，也按规定向工商注册局定期上报各种财务报表，以便民众备查；消费者协会代表消费者对公用事业企业的服务实行监督。此外，银行是国有企业资金的主要来源，因此银行对国企在财务上也有权监督检查。
（4）多方监管 多方监管是由多个机构实施对不同企业，不同市场的监管，监管机构之间没有相互的隶属关系，各自在其权属范围内执行监管权利、履行监管义务。由于监管机构的功能不同、目标不同、权属不同，相互之间缺乏沟通和合作，多方监管的一个主要问题是监管冲突和监管疏漏。虽然建立一个沟通和合作的机制十分困难，但新加坡的部门政府对各个监管机构所管制领域的交叉部分努力进行明确的划分，避免监管过程中产生无谓的重复疏漏。
五、简要的结论
根据上述对新加坡公用事业监管体制中法定机构的研究，可以得到以下简要的结论：
1.国有体制的主导地位 新加坡作为一个城市化国家，国有体制为主的公用事业的治理结构，保证了所有居民享受同等待遇，企业股权私有化仅仅是改变了企业的资本结构，对管制者的管制对象没有本质影响。很长时间以来，政府都是扮演了一个生产者的角色，由于经济发展到一个新的历史阶段，政府应该实现角色的转换，成为经济发展的指导者、经济秩序的维持者，加强宏观的指导和监管。
2.独立的司法裁量权 新加坡的法定机构通过国会专门立法而设立，法律对其性质、职能、权限、与政府关系等有明确的规定，形式上它属于某一个政府部门，领导层由政府部长任命，但在部门内处于半独立的地位，法定机构通过政府部长对国会负责，因此它受到政府和政党的影响很小，消除了政府或政党由于政治原因而干涉监管行为的可能。另外，法律对各个法定机构领导人的任期也有规定，如PUB委员会的组成人员任期为两年，且期满后能够连任，这样使法定机构在履行监管职能时可以不考虑其行为会产生什么样的政治结果。
3.法定机构的权力与监督机构权力—行政权力是完全一致性 新加坡是一个法律国家，强势政府是新加坡经济成功的基石，但政府对经济干预建立在法制的基础之上。多年来，国会根据宪法对公用事业领域的监管做了大量的立法工作，行业主管部门和法定机构在法律的指导之下完善了各项政策法规，现已建成了较为完备的公用事业的法律监管体系，这一方面使法定机构的监管工作有坚实的法律依据，另一方面又以法律的形式对法定机构的监管权作了严格的限制，从而规范了法定机构的权利和责任。
4.科层制较薄 法定机构是有三层的科层制构成。第一层是最高领导和决策机构，第二层是总经理。第三层是法定机构下属各职能部门。根据法定机构发展和对企业监管的需要，每个法定机构都设有多个职能部门来执行各项政策，各职能部门下面还有一些相应的辅助机构。各个职能部门之间相互协作，信息共享，共同推动着法定机构的发展。
5.资源分布的不均衡导致外部性由国家承担，减少对管制权力的干预 新加坡属于地少人多、自然资源匮乏的小国，人民生活和经济发展所需的原料和能源均依赖进口。在新加坡的第一个五年计划期间（1961～1965年），政府的实际财政支出总额为9.2亿新元，基本上都用于基础设施建设，集中力量扩展港口、公路、电信、电力、自来水、燃气等部门。70年代初，为了减轻受全球性经济危机的冲击，新加坡政府制定了公共工程五年计划（1973～1979年），前后共投资了258亿新元，主要用于开发、兴建公用事业。在公用事业投入形成了沉没成本为优化改革提供了先决条件[10]。
总之，在众多实施公用事业改革的国家中，之所以选择了新加坡作为本文的研究对象，除了因为其在公用事业监管改革方面所取得的成就外，还因为在她的现代化进程中，有许多方面与我国的情况有相似之处[11]：（1）起步时间相似。新加坡于1959年摆脱英国的殖民统治获得自治，1965年脱离马来西亚联邦，走上独立发展的道路，这期间也是我国从立国到建设的起步阶段；（2）经济基础相似。独立前的新加坡生产力水平低下，经济机构畸形发展，工业十分落后，直到1959年，制造业在国内生产总值中的比重仅占8.63％，与当时我国的水平接近；（3）文化传统相似。新加坡有70％以上的居民为华人，保留了华人的生活习惯和文化传统，华人文化在当地居主流地位；（4）政治经济模式相似。新加坡虽然信奉经济自由主义和市场经济，但政府对经济生活的干预和介入程度非常高，建立了高度渗透性的权威政权体系，强大的经济官僚体系掌握了完备的政策工具，这与我国中央集权的计划模式相同。这许多的相似之处，使我们相信：与欧美等发达国家的经验相比，新加坡的经验也许更适合应用于我国的公用事业改革，至少为我国的公用事业改革提供了一个参照系。
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