浅析审计处理处罚的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计处理处罚依据和审计定性依据有区别
一些审计人员认为定性是处理处罚的一部分，处理处罚依据包含了定性依据，因此实践中有的审计项目对违反财经法规行为的处理处罚有处理处罚依据，但没有定性依据或者有的处理处罚依据与定性依据互相混用。
严格地讲，定性依据与处理处罚依据是不同的。定性依据是行为人违反了法律法规设定的禁止性、义务性规定，处理处罚依据是行为人由此应承担的法律责任规定。如政府采购项目审计中对“规避公开招标采购”违法行为的定性依据是《中华人民共和国政府采购法》第二十七条：“采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。”第二十八条：“采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。”处理处罚依据是《中华人民共和国政府采购法》第七十一条：“采购人、采购代理机构有下列情形之一的，责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报。（一）应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的；（二）擅自提高采购标准的；（三）委托不具备政府采购业务代理资格的机构办理采购事务的；（四）以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的；（五）在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的；（六）中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购合同的；（七）拒绝有关部门依法实施监督检查的。”
处理处罚的关键在于定性，定性不准确，谈不上处理处罚的准确。同一行为如“虚列支出”可能有多种定性：行政事业单位虚列支出、不按规定列当年支出、不按照预算执行的，是违反预算管理的行为；虚列支出把资金放到账外，基本账上不反映该项资金的，是“小金库”行为；虚列支出以达到不缴或少缴应纳税款目的的，是偷税行为。同一行为不同的定性，处理处罚差别很大。有的项目只审计到虚列支出，而未进一步深入调查的，就有可能造成事实不清，因此，定性是被审计单位违法的依据，也是正确处理处罚的重要前提，审计实践中对违法行为处罚的，也要有对行为的定性依据。
审计处罚要遵循《行政处罚法》的几个方面
处罚是一种比处理更重的惩罚措施，因此法律对处罚的种类、主体、程序等方面规定得更严格。审计处罚是行政处罚的一种，必须要遵守《行政处罚法》的规定。
从审计实践看，笔者认为审计机关实施审计处罚权要在以下几个方面注意遵守《行政处罚法》的规定：
一是法律、法规、规章以外的其他规范性文件不能设定处罚。如审计机关常用的国办发[1995]29号“小金库”文不属规章范畴，该文虽设定了处罚，但审计机关不能以该文的规定对被审计单位进行处罚，否则就违反了《行政处罚法》的规定。对此，审计署专门发文批复要求审计机关对“小金库”行为的处罚不能再适用“29号”文。当然，目前的法律未对处理做出限制，其他规范性文件是可以依法设定处理的，因此，审计机关可以依据其他规范性文件进行处理。
二是行政处罚的实施机关要合法。行政处罚的实施机关包括行政机关，如审计机关、法律法规授权的组织和受委托的组织。《行政处罚法》第十九条规定：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”可见委托处罚也要有法律法规的规定。会计师事务所是中介机构，不是管理公共事务的事业组织，不符合受委托行政处罚组织的条件，审计机关不能把审计处罚权委托给会计师事务所。
三是《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”同样，审计违法行为二年内未被发现的，审计机关只能进行审计处理，而不能实施审计处罚，审计人员对这一规定都很清楚，但审计执行中仍有问题。如在某单位2004年财务收支审计中，审计机关发现了被审计单位的“小金库”，这一小金库从2000年开始就已形成，审计人员人为地把“小金库“分为两年前的即2000-2002年的金额和两年内的2003-2004年的金额，并仅对两年内“小金库”金额进行处罚，而对两年前的金额进行处理。这就是对“二年”的误解，准确地说是对审计处罚时效计算的误解。《行政处罚法》第二十九条第二款规定了行政处罚时效的计算：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”这就是说，对二年期限的计算方法有三种情况：第一，行政违法行为没有连续或者继续状态（即违法行为一次完成）的，从违法行为发生之日起（至发现之日，下同）计算，超过二年不再处罚。第二，行政违法行为有连续状态的，从行为终了之日起计算，超过二年不再处罚。第三，行政违法行为有继续状态（即不间断的持续状态）的，也从行为终了之日起计算，超过二年不再处罚。本案被审计单位从2000年至审计时都存在“小金库”，表明该违法行为一直在持续，还没有终了，因此，这几年的“小金库”违法行为都是在“二年”内，都要处罚。
审计处理处罚的法律适用
审计处理处罚法律适用要遵照“新法优于旧法、下位法服从上位法、特别法优于普通法”的原则。从法的效力范围看，法适用的一般原则是法不溯及既往，即法对它生效以前的事件或行为不可以适用。因此，既不能引用过时的、失效的规定，也不能引用审计事项发生时还没有生效的规定作为审计处理处罚依据。同类事项，普通法和特别法都有规定的，特别法的适用应优先于普通法。在法的效力等级上，上位法与下位法冲突的，应引用上位法。具体讲：行政法规与法律存在矛盾时，处理处罚依据应引用法律；部门规章与行政法规相抵触时，引用行政法规；国务院各部门之间的规定相抵触时，引用法律、行政法规授权的主管部门的规定；下级人民政府、部门的规定与上级人民政府、部门的规定相抵触时，引用上级人民政府、部门的规定。上位法与下位法不相冲突，上位法规定比较原则，下位法规定更具体的，引用处理处罚依据时可引用下位法，也可以上位法和下位法都引用。