西部生态环境建设的法制思考——兼论我国环境立法的完善，本文主要内容关键词为：生态环境论文,法制论文,西部论文,环境论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西部大开发是一项规模宏大的社会系统工程，它对缩小东西部差距、促进各地区经济 协调发展，实现我国经济社会的持续发展具有重大意义。这一战略的实施必须置于法制 的总体框架内，依法保障，依法进行，这一点已逐渐成为人们的共识。在西部大开发的 全部内容中，生态环境的保护和建设处于突出的位置，正如朱总理所指出的：“切实加 强生态环境的保护和建设，是实施西部大开发的根本”(注：朱总理提出西部大开发的 四大任务是：加快基础设施建设是基础；加强生态环境保护和建设是根本；积极调整产 业结构是关键；大力发展科技和教育是重要条件.参见人民日报，1999—11—01.)。因 此，完善我国环境立法(注：本文所谓的环境立法，是广义上的环境立法，包括环境与 自然资源保护立法.)，依法加强西部生态环境的保护和建设就成为西部法治建设和实现 西部可持续发展的“核心工程”。
(一)可持续发展：西部生态环境建设和西部大开发的惟一理性选择
在人类社会漫长的历史进程中，发展，作为一个最基本、最崇高、最普遍的目标，始 终被人类所执着追求。在传统发展思想的支配下，人类改造自然的活动，曾经推动了社 会的巨大进步，取得了辉煌的成就。但是与此同时，传统的发展思想也将人类逐渐引动 了与自然界全面对抗与尖锐对立的冰雪时代。正如恩格斯所说：“我们取得的每一次胜 利，自然界都报复了我们。”20世纪中叶以来，随着人类对生态环境破坏的日益加剧， 环境问题和生态危机越来越严重，已成为影响人类未来，制约各国经济社会发展的一个 突出问题。
基于对环境问题严重性的认识和对传统发展观的深刻反思，人们提出了“可持续发展 ”的概念，即“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展 ”。目前，可持续发展思想已成为世界上许多国家指导经济、社会发展的总体战略。
长期以来，人们在传统发展观的支配下，对西部进行了非持续性的、掠夺式的开发破 坏，使得西部的生态环境日益恶化。首先，生态环境脆弱，环境承载能力低。突出表现 为：水土流失和土地荒漠化严重，土地退化加剧；水资源严重匮乏，水生态平衡失调； 植被覆盖率低，质量和功能下降(注：曲格平.西部大开发与可持续发展.[J].环境保护 ，2000(6).)。另外，西部主要城市和工业集中地区的环境污染也相当严重。这些因素 使得西部的生态环境非常脆弱，经不起任何严重的干扰和破坏，因此，西部开发绝不能 是以牺牲生态环境为代价的开发。其次，西部生态环境直接影响着东部和全国的生态安 全。西部地区是长江、黄河、珠江三大水系的发源地，对三大水系及其流域的生态环境 影响极大，是我国生态天然屏障之所在。因此，保护和改善西部生态环境对我国生态安 全有着全局性的重要意义。再次，西部大开发中的国际因素将进一步凸现。西部大开发 战略决策的做出，几乎与中国加入WTO的进程是同步的，WTO的规则尤其是绿色贸易规则 对自然资源和生态环境保护的要求，实质上也是对可持续发展的要求。
概而言之，西部生态环境的特殊性、全局性，决定了西部大开发必须走可持续发展的 道路，西部开发只能是西部可持续开发，这是我们惟一理性的选择。
(二)西部生态环境法治建设的主要障碍因素分析
1.西部法治状况总体水平低，西部人主体对法律的需求相对不足。由于历史、地域环 境、人文状况等多种因素的影响，西部地区的法治状况从总体上看还处于较低的水平。 有学者在分析西部地区法律地缘特征时指出：西部生产方式相对落后，民众生存条件艰 苦，现代法治存在的物质条件更加贫乏，尚不具备建设成熟市民社会的基础；西部人尤 其是农村社会主体的法律观念、法律认同和法律行为受着国家法令、家族宗法和民族习 俗等多重影响，现代法律文化稀薄，习惯势力和落后的思想观念(例如“人治”观念)束 缚着人们的法律进步；国家法的立法精神和理念并未充分渗透到西部广大农村社会生活 中去(注：王肃元，冯玉军.论西部经济发展的法律促进[J].法学家，1999(3).)。落后 的经济水平和传统的人文惰性，使得西部人主体对法律的需求大大降低。国家法律在这 里面对的普遍是被回避、不被信仰，法律的作用被弱化，执法的成本人为增大，法律实 施的效果也相应大打折扣。
探究西部生态环境法治建设问题，必须置于上述法文化环境的整体视觉之下。环境法 律从本质上讲，是以保护社会公共利益，实现人类社会持续发展为价值的法律，落后地 区的西部人主体对于以保护个人权利为己任的民法，所持态度尚且保守，对于带有强烈 公益色彩的环境法律就更加缺乏认同感。在西部广阔的区域，人们为了温饱、生存和生 活水平的提高，一味地向自然索取，导致了生态环境的严重恶化，这其中当然有经济落 后、人口压力增大等无可回避的因素在起作用，但在相当多人的观念中，靠山吃山、靠 水吃水乃是天经地义的事。一些企业为了短期的经济目标，急功近利，不惜违背自然生 态规律和环境法律法规，以破坏生态环境为代价换取经济目标的实现。地方政府基于同 样的目的，对某些违反环境法的企业行为听之任之，西部企业中存在的大量外部不经济 行为即为明证。另外，受制于经济发展水平，地方政府普遍存在对环境保护投资不足的 问题。事实上，我们已经有了以《中华人民共和国环境保护法》为环境基本法，以环境 与资源保护的有关法律地方性法规和规章为主要内容的环境与资源法律体系，但基于上 述这些法律法规在西部的实施效果很不理想，远未达到立法的目的，西部的生态环境问 题依然严峻。如何将众多的法律规范内化为西部人主体的素质，如何依法规范西部企业 和政府的行为，将是西部法治建设中一项任重而道远的工作。
2.我国的环境立法不能完全适应可持续发展及西部地区经济社会发展的需要。从立法 的宏观视觉考察，不难发现，我国的环境立法目前还存在不少问题。
(1)可持续发展战略尚未成为我国环境立法的指导思想。目前世界上许多国家都把可持 续发展战略作为本国立法特别是环境立法的指导思想。我国在1992年联合国环境与发展 大会之后，制定了环境与发展应采取的十大对策，明确提出走可持续发展的道路。然而 ，现行的《环境保护法》没有明确将可持续发展战略作为环境与资源保护的指导思想。 其第一条规定：“为保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害，保护人体 健康，促进社会主义现代化建设的发展，特制定本法”。限于其制定的时代背景，这一 立法目的显然与可持续发展不相符合。如前所述，可持续发展强调人与自然的和谐，强 调当代人与后代人的发展机会平等；而现行环境法的立法目的所强调的是当代人的环境 权利和发展权利，而未涉及后代人的环境权利和发展权利。基于这一立法目的，现行环 境法律法规的一些基本原则和具体规定中多有与可持续发展思想相左的地方，如作为环 境法基本原则的“环境保护同经济、社会发展相协调原则”同样侧重于当代人的发展， 而未注重纵向上的持续发展。“秩序是法律的首要价值目标”，环境法的最大价值目标 应当是既维护当代人的环境和发展权利(代内公平)，又维护后代人的环境和发展权利( 代际公平)这样一种“秩序”。有学者甚至认为，环境法的立法目的是为了实现代际人 类的权利及其利益，保护生物圈的共同利益的思想和需求(注：汪劲.环境法律的理念与 价值追求[M].北京：法律出版社，2000.)，其核心内涵是与“人类利益中心主义”相对 的“生态利益中心主义”。这种观点是带有挑战性的，似乎预示着未来环境法价值目标 的走向。相形之下，现行环境法的立法理念和立法目的的终极后果，难免有人本主义对 生态利益的世代威胁和“断子孙后代的路”之虞，值得我们深思。
(2)环境法律体系存在结构性缺陷，内容上带有较多的计划经济色彩。无论是学理界还 是环境管理实务中，整个环境法体系都被划分为污染防治法和自然资源保护法两大部分 ，但作为环境基本法的《环境保护法》，在更多意义上只是一部污染防治基本法，其中 并没有明确规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制。我国目前已有十 多部自然资源法律，数百部条例、规章，但这些法律法规都局限于对单纯资源的规定， 而没有起统帅作用的综合性立法。这种结构上的缺陷，导致了重要内容遗漏问题和各单 项法规无可避免地出现不统一现象，打上部门利益的烙印，而在实际出现冲突时无法自 动解决，更遑论可持续发展的需要。另外，这些法律法规多是计划经济时代制定的，内 容上多国家干预手段而缺少市场调节手段和市场机制。
(3)环境法律尚不能完全适应西部生态环境保护和社会发展的需要。为什么要提西部开 发这个专门针对西部的全局性问题?其根本原因就在于西部与东南地区相比，经济发展 水平存在较大的差异。我国是一个法治统一的国家，区域法治建设当然必须置于国家统 一法治的整体框架之下，这是毋庸置疑的。但如果忽视或抹杀地区的差异，一味要求东 西部地区之间、西部各地区之间适用统一的法律，则不是科学的态度。吉尔茨指出：“ 法律就是地方性知识：地方在此地不只是指空间、时间、阶级和各种问题，而且也指特 色，即把所发生的事件的本地性认识与对可能发生的事件的合理的想像联系在一起。” (注：吉尔茨.地方性知识：事实与法律的比较透视[A].邓正来译.梁治平.法律的文化解 释[C].上海：三联出版社，1994.)西部自然条件复杂多样，生态环境状况也存在很大差 异，就环境立法而言，对这种差异的充分适应性、针对性和协调性上尚嫌不足。比较突 出的问题是，针对目前西部地区主要环境问题的立法还存在欠缺，如西部退耕还林还草 法，生态产业发展法，防治沙化和沙尘暴法等；环境法律在西部各地区的地方配套法规 和具体落实措施也不够完善，甚至存在虚位现象。当然，强调环境法对地区差异的适应 性的同时，也不能忽视生态环境和资源保护的整体性，防止藉此出现的地方保护主义倾 向。
(三)完善环境立法，加强西部生态环境法治建设的思考
无论西部人文、法治环境的大背景如何，“依法治国，建设社会主义法治国家”的战 略毕竟已经实施，中国已经迈出了走向法治现代化的步伐。西部的生态环境法治建设必 须顺应这个步伐，逐步培育西部人主体对环境法律的认同和信仰，完善环境立法，适应 生态环境保护的需要，保障西部社会经济的可持续发展。
1.在可持续发展的旗帜下，全面重构和完善我国的环境立法。中国的环境立法在过去 的实践中，“摸着石头过河”、“成熟一个、制定一个”的做法被证明是一条非理性的 思路(注：吕忠梅.环境权力与权利的重构[J].法律科学，2000(5).)。立法指导思想既 不能适应市场经济发展和生态环境保护的需要，法律体系又缺乏内在的协调性和合理性 ，内容上尚存在欠缺和落后等诸多瑕疵，因此，需要从以下方面重构和完善。(1)在环 境保护基本法中明确确立可持续发展战略为环境立法的指导思想。(2)以可持续发展为 指导思想，重新审视我国环境保护法和环境资源保护法律法规。现行环境法律法规多是 计划经济时代的产物，随着我国市场经济体制的确立和可持续发展战略的提出，必须重 新予以审视修改和调整，在这一过程中，要将可持续发展战略贯穿始终。立法的根基已 动，对一些法律原则、基本措施的修改可能是“伤筋动骨”的。对原有法律法规中没有 涉及的领域如运用市场机制解决环境问题等内容，更应注意加以补充。(3)在环境保护 法中，补充有关自然资源保护的原则性规定，弥补环境保护基本法内容的不足；同时， 制定独立的自然资源保护法，规定自然资源保护的基本原则、基本制度等，作为自然资 源保护的“基本法”。这样，整个环境和资源保护法律体系将更加完善，各单行法律法 规的内在统一性、协调性、合理性也将更趋加强。
2.西部生态环境建设需要着重解决的几个法律问题。前文述及，地区的差异性导致了 对法律的不同需求。针对西部的生态环境与资源的保护，目前需要着重解决以下几个法 律问题。(1)对在实践中行之有效的环境政策要及时上升为法律规范，依法加以保障。 如中央提出的西部生态建设“退耕还林(草)，以粮代赈，荒山绿化，个体承包”措施， 吸取过去历次退耕还林(草)的经验和教训，由中央政府以“以粮代赈”的形式出资，西 部各级政府组织实施，农户出工、管护和收益，充分调动了各方面的积极性。这一政策 被证明非常符合生态建设的规律和西部的实际，完全有必要以法律的形式予以保障，使 之稳定化。在条件成熟的时候，可以制定《西部生态建设法》，规定包括中央政府在内 的各级政府的职责义务，生态建设的目标、任务、步骤和具体措施。(2)国家财政对西 部生态环境建设的支持及其法律保障。一方面，西部大多数地区经济水平落后，缺乏自 我积累和自我发展能力，对生态环境和资源保护投入严重不足，仅靠自身的努力不足以 达到保护和改善环境的目的；另一方面，西部生态环境的建设，既是为了保护西部的环 境与资源，也是为了给中、东部地区建设起生态屏障和更有效供应资源，给国家的经济 与可持续发展提供后劲和坚实基础，理应得到国家财政经费的支持，这也是“可持续发 展”的题中应有之义。为此，需要从法律上对国家的财政支持予以保障，以保证西部生 态建设有可靠的资金来源。资金的来源，国家可以通过向生态建设受益区征收生态建设 税等多种办法予以解决。(3)着力环境保护的经济、法律制度创新。在西部地区，政府 、企业、农户居民的种种造成环境法律及政策难以奏效的不理性行为，从制度条件上分 析，实质上是他们面对不理性制度等外部条件的“理性行为”亦或无奈之举。要真正改 变和经济、社会、环境可持续发展不相符合的行为，克服企业行为对环境的外部不经济 性以及政府行为中的地方保护主义等环境不理性行为，一个重要的途径就是从改变限制 其选择范围的制度条件着手，进行环境经济、法律制度的创新。如进行企业产权制度创 新，使企业成为真正独立的产权主体、市场主体和利益主体，独立承担投资风险，承担 环境损失费用，实现外部成本内部化；依法建立健全资源开发利用的补偿制度，由国家 或资源开发利用的受益者对资源受害者或输出者给予补偿等。
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