长三角地方政府合作模式与机制，本文主要内容关键词为：地方政府论文,机制论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1007—9092（2007）02—0035—05
一、引言
长江三角洲地区15个城市土地总面积11.01平方公里，占全国的1.14％；人口8054万人，占全国的6.0％，是目前我国经济最活跃的区域之一。2005年，区域内两省一市（上海、江苏、浙江），GDP总量41246亿元，占全国的22.5％，人均GDP为3.01万元，约为全国的2.14倍，已成为全国发展速度最快、开放程度最高、投资环境最佳、经济内在素质最好的地区之一。
长三角区域经济一体化可以分为三个阶段，即：一体化的起步期、发展期和成熟期。第一个阶段的开始，以中央政府提出开发上海浦东和沿江发展战略以及长三角共同发展战略为标志，这一阶段的结束则以中央政府编制长三角区域规划为标志。在起步阶段中，中央政府是“发起人”和“教练”的角色，而长三角地方政府是“参与者”的角色，带有被动接受的色彩。长三角各地方政府在经历第一阶段之后，已经初步建立起“长三角合作意识”，各地进行积极、广泛的经济合作，而中央政府则退而居于各地矛盾和冲突的协调人地位。这两个阶段，长三角地方政府是“合作者”的角色，而中央政府是“利益协调人”和“裁判”的角色。
针对上述现状，作者提出建立长三角地方政府的“网络层级合作模式”，并对建立该模式的基本假定、框架结构用经济学的方法加以描述。在这一合作模式的基础上，长三角地方政府应采取“虚”与“实”的合作相结合、制度化建设与非制度化建设相并举的战略安排，并建立立法与协商机制、执法与监督机制、管理的信息对称机制、吸纳与退出机制，加快推进区域经济合作。
二、长三角地方政府合作模式设想
提出“地方政府合作模式”，实际上是提出一个设想，经济学上称之为“假说”，即需要验证的理论或观点。经济学假说的基本规范是：第一，在提出“地方政府合作模式”之前，必须要提出相应的前提或者假定，使之更严谨；第二，为了清晰地描述“地方政府合作模式”，必须采用经济学中常用的一些研究方法或手段，以使其逻辑性更完整。
作者先提出“地方政府合作模式”的两条基本假定：第一，长三角地方政府已经建成了政府管理区域经济的公共信息平台，称之为“地方政府管理的信息对称”。第二，长三角15个城市在政府管理方面均作为“经济人”出现，即能做到在推进经济一体化中投入行政成本最小而实现行政效能最大，称之为“行政成本最小化和行政效能最大化”。在描述上述模式的工具方面，作者拟运用：第一，初等数学中的交集概念和排列组合运算；① 第二，经济地理中的城市体系的“空间网络结构”概念。② 在完成上述步骤后，将根据如下的逻辑展开描述：
第一，将推动长三角各城市经济发展的因素设定为各城市地方政府合作的领域。如城市1，推动其经济发展的因素可能有：外资投入、人才流入、创新体系不断完善、产业结构升级和产品升级、出口增长、消费升级、外来人口入住、高新技术产业发展和第三产业多元化、公共产业和服务提供的高级化、人口素质和教育水平提高、就业和生活质量改善、收入分配差距缩小、政府管理经济水平提升等等。从诸多因素中，依重要程度次序，选择排在前10位的因素作为研究对象，分别命名为因素1、因素2、因素3……因素10。长三角15个城市均如此操作，则可以列出下表
需要指出的是，上表中推动各城市经济发展的因素中依次可能有相同的，也可能有不同的，有多个城市甚至所有城市都相同，也有可能只有少数甚至只有两个城市相同，相同的则视为城市地方政府之间合作的领域，不同的则视为暂不进行合作之领域。
第二，用交集的概念解释地方政府合作内容的重叠性、嵌套性，用排列组合运算合作的最大可能性。我们先只设定3个城市，城市1、城市2、城市3分别命名为集合A、集合B和集合C，三个集合相交，用1、2、3、4表示合作领域，形成的交集如图。
图1 区域内三城市政府合作领域
如图所示，A∩B∩C的结果，是合作领域1；A∩B的结果，是合作领域1＋2；A∩C的结果，是合作领域1＋4；B∩C的结果是合作领域1＋3。而两城市相交的结果，即A与B、A与C、B与C相交的结果，都涵盖了合作领域1这一部分。我们还可以用排列组合运算中的组合公式，计算A、B、C三个城市最大的合作可能性。根据无重组合的定义：从n个不同元素中取r个不重复的元素组成一个子集，而不考虑其元素的顺序，称为从n个中取r个的无重组合。组合的全体组成的集合用C（n，r）表示，组合的个数用C（n，r）表示，对应于可重组合。而C（n，r）＝n！／（r！（n－r）！），那么A、B、C三个城市都进行合作的最大可能性就是C（3，3）＝1个，而A、B、C三个城市中任意两个城市合作的可能性之和就是C（3，2）＝3个。
根据这一推论，长三角区域15个城市都全部参与合作的最大可能性就是C（15，15）＝1个，而15个城市中有14个城市参与的共同合作的最大可能性就是C（15，14）＝15个，有13个城市参与的共同合作的最大可能性就是C（15，13）＝105个，以此类推，C（15，12）＝455个，C（15，11）＝1365个，C（15，10）＝3003个，C（15，9）＝5005个，C（15，8）＝6435个，C（15，7）＝6435个，C（15，6）＝5005个，C（15，5）＝3003个，C（15，4）＝1365个，C（15，3）＝455个，C（15，2）＝105个。
结合上述交集概念与组合运算，我们以上海、杭州、南京、宁波四城市地方政府合作为例进一步加以说明。以四城市都参与的合作为第一组，则合作的可能性就是C（4，4）＝1，合作的方向是上海、杭州、南京、宁波共同找出推动各自经济发展的相同因素作为合作领域。以四城市中任意三个城市参与的合作为第二组，则合作的可能性就是C（4，3）＝4，其组合为：上海、杭州、南京；上海、杭州、宁波；上海、南京、宁波；杭州、南京、宁波；合作的方向是三个城市共同找出推动各自经济发展的相同因素作为合作领域。以四个城市中任意两个城市参与的合作是C（4，2）＝6，其组合为：上海、杭州；上海、南京；上海、宁波；杭州、南京；杭州、宁波；南京、宁波；合作的方向是两个城市共同找出推动各自经济发展的相同因素作为合作领域。观察这三组城市的组合和其合作的领域，就会发现，所有第二、第三组城市组合都涵盖了第一组组合，即无论三个城市的合作，还是两个城市的合作都涵盖四个城市的共同合作，因而四个城市的共同合作领域就是其它合作的基础和核心，这就可以解释合作的重叠性。而所谓的嵌套性，就是既有重叠部分，又有不重叠部分，如第三组城市中，上海、杭州的合作，与第二组的上海、杭州、南京和上海、杭州、宁波就有重叠的部分，这表明上述两城市合作时与上述三城市合作过程中有共同领域的部分。同时上海、杭州的合作与第二组中其它城市的组合又有不重叠的部分，表明上述两城市各自与其它城市合作时可能并不与两城市相互之间的合作产生重合。
第三，用城市体系的“空间网络结构”设计地方政府合作模式。将一个经济一体化的区域设为由6个城市，即是由A、B、C、D、E、F组成的城市体系。另外，依据城市人口和经济总量，以及产业结构的高级化程度，将六个城市分为两个层次，即一级城市A、B和次级城市C、D、E、F，根据城市体系的“空间网络结构”，可以作出各城市地方政府合作的网络结构图。（如图2）
图2 六城市地方政府两两合作的空间网络结构
图中，A、B为一级城市，用大圈表示，而与A、B合作的C、D、E、F分别用粗线条连接，A、B之间也用粗线条连接。C、D、E、F为次级城市，用小圈表示，各自与A、B一级城市合作时用粗线条连接，而与除A、B以外的城市合作时，则用细线条连接。大圈与小圈、粗线条与细线条描述城市体系的层级结构。然而上述的网络空间结构还只能描述六个城市的两两合作，即任意两个之间的合作，其最大的可能性就是C（6，2）＝15，即粗线条和细线条之和为15根，其中粗线条为9根，细线条为6根。那么，如何通过城市体系的空间网络结构，描述六个城市中，六个城市、五个城市、四个城市、三个城市共同参与合作的最大可能性？即如何描述C（6，6）＝1，C（6，5）＝6，C（6，4）＝15，C（6，3）＝20。结合上述第一和第二部分的分析，作者认为，需要用“空间网络结构”内部的重叠与嵌套来加以解释。以图2为例，6个城市的“空间网络结构”内部，嵌套着5组地方政府的合作，分别是最高级一组：六个城市共同参与的合作A、B、C、D、E、F；次高级一组：任意五个城市参与的合作，分别是A、B、C、D、E，和A、B、C、D、F，和A、B、C、E、F，和A、B、D、E、F，和A、C、D、E、F，和B、C、D、E、F。以此类推，直到嵌套最后一级：任意两个城市参与的合作，即如上图2所示，出现15种合作的可能性。由此，我们可以设想这样的“层级嵌套空间网络结构”近似于相互交叉、重叠、嵌套的球体。如果将由15个城市构成的合作体系视为一个完整的球体，则在这个球体内部，嵌套了数千乃至上万个14种大小的相互交叉、嵌套的球体，这些球体就是由不同数量的城市合作所构成的合作体系的层次。据上述分析，作者将设想的长三角地方政府合作模式命名为“网络层级合作模式”。如果设计六个城市的合式模式，则可以作出如下的简图：
图3 六城市地方政府合作的嵌套模型
第四，对地方政府的“网络层级合作模式”概念的延展。延展这一概念，关键是把握“层级”二字。作者从三方面描述“层级”概念：第一，“层级”应表达“层次”和“次序”的涵义。“层次”指长三角地方政府中合作数量的层次，有15个地方政府都应参加的合作，也有14个地方政府应参加的合作，直到两个地方政府相互的合作。另外，“层次”还指长三角中一级、二级和三级等城市，表现出合作的“次序”，与一级城市地方政府的合作显得最重要，二级城市地方政府合作则次之，三级城市地方政府合作则再次之，以此类推。第二，“层级”应表达“轻重”的涵义。结合前述，推动长三角15个城市经济发展有不同的因素，哪些因素是共同的重要因素，哪些因素是个别的因素，对共同的因素应重点合作，个别的因素应区别对待。第三，“层级”应表达“粗细”的涵义。在合作机制的设计上，哪些应列为粗线条的，哪些是细线条的，哪些应该规范化、法制化，哪些采用协商、协定、谈判等较灵活的方式。总之，深化这一概念还亟待进一步的研究。
三、长三角地方政府合作机制探讨
本着大胆假设的态度，作者将地方政府在区域经济一体化上的合作模式设计为“网络层级合作模式”，针对该种模式的合理性和可行性及其实施机制的设计，应采取小心求证的研究精神来进行。就目前地方政府在推动区域经济一体化的实践看，各区域的一体化进程还处于起步阶段，其合作成果并不显著。
随着长三角区域规划进入到审批环节，地方政府合作呈现加速趋势。目前，长三角区域合作已出现一些新的态势，如长三角各城市在达成专业技术人才资格互认协议不久，“属地申报，口岸验放”的区域通关改革又于2006年9月1日起全面推广，并将由试点阶段的指定口岸扩大至长三角区域内所有口岸和业务现场，运输方式范围由海运货物扩大至海运和空运货物。即便如此，长三角地方政府合作的机制建设和合作成果与该区域经济一体化发展形势仍然有较大的差距。如何在前述地方政府“网络层级合作模式”基础上建立相应的若干合作机制使这一差距大大缩小，以达到合作组织与机制适应经济一体化的发展？这是研究者和政府及相关组织共同关心的问题。作者认为，长三角地方政府合作机制的建设，应针对前述“网络层级合作模式”，把握两个基本面：
第一，长三角地方政府建设相关合作机制，应做到“虚”与“实”的结合。“虚”指长三角15个城市地方政府应建设从全局出发的共同研究机制。地方政府之间应紧密合作，共同研究事关全局的发展战略、指导方针等，如共同研究长三角的经济、社会、文化发展趋势、区域中城市功能定位和产业布局、合作组织如何适应合作区的发展等。“实”指地方政府之间应参考世界上比较成功的区域经济一体化组织经验，建设能够真正发挥合作功能的组织、机构和相关的法规、协议、规定等。
第二，长三角地方政府建设相关合作机制，应做到制度化建设与非制度化建设并举，现阶段则更应强调合作的制度化建设。有学者针对长三角地方政府合作的协调机制进行了专门研究，并指出区域合作的协调机制有两种类型可供选择：一是制度化的协调机制；二是非制度化的协调机制。两种协调机制的运作方式和成效有所不同，制度化的协调机制表现为：缔结条约或协议；具有法律强制性；进行集体谈判；组成严密的合作组织。非制度化协调机制表现为：由领导人作出承诺；缺乏法律效力；采取集体磋商形式；建立松散的组织形式。④ 作者判断：进入到长三角一体化的发展期和成熟期后，长三角地方政府针对“区域层级合作模式”建立的协调机制将由非制度化向制度化转变，特别是随着长三角区域规划的实施，协调机制的制度化建设将迅速发展。
从目前长三角地方政府合作的现状看，各地方政府之间具体的合作机制至少应从以下几个方面着手加以建设和完善：
第一，长三角区域的立法与协商机制。目前长三角地方政府已经出台了一些合作的协议与规定等，并取得良好的合作绩效。但相比世界上比较成功的区域合作组织而言，长三角区域在这方面的建设还远远滞后：缺少在一个大的合作框架下的各类区域性的合作法规，也缺少类似“欧盟议会”这样的常规性立法组织。当然，国与国之间的合作与国内地方政府之间的合作有着本质上的区别。然而，在国内基本法律框架下，建设一些地方性的合作法规并非不可行之事。随着长三角区域规划的出台，建立相应的组织和合作法规就会成为各地政府推动区域经济一体化的当务之急。这些合作法规建设的目标不仅在于推动合作，而且在于约束各自行为以减少冲突。另外，对于违法后的协商、仲裁组织和机制也应加以建设和完善。
第二，长三角区域的执法与监督机制。有了相关的法规、协议、规定，如果没有执法与监督的组织和机构，各地为其独自的利益而违反合作意愿就会成为不可避免之事。因而根据一体化的发展态势，建立一个或紧密或松散的执法与监督的组织是非常必要的。这一组织应从长三角的整体利益出发，从合作法规和意愿出发对执法进行监督，对违法加以惩处。
第三，长三角地方政府管理的信息对称机制。地方政府管理的信息对称，指公开、完整的地方政府公共管理信息平台的构建。这种信息对称应强调两种“透明度”：一是地方政府管理各自区域经济的“透明度”；二是地方政府相互协调的“透明度”。长三角地方政府可以利用现代网络技术建设公共管理信息平台，对管理信息互相传送、沟通、磋商，以满足上述合作的立法与执法的需求。针对地方政府的“网络层级合作模式”，作者认为可以建设一个共同的而不是分散的“网络层级”管理信息系统，对合作的各种事宜加以统筹，从而大大节约管理信息的传递和沟通成本。
第四，合作区的吸纳与退出机制。一个经济合作区的发展受各种条件影响，有其自身的规律和趋势。从长期看，经济合作区可能从“分”走向“合”，也可能从“合”走向“分”；有可能吸纳新的成员不断扩大其规模，也可能有原成员的退出而使规模不断萎缩。因而，从经济合作区自身的发展出发，建设和完善区域周边和区域内新旧成员的吸纳与退出机制也是非常必要的。目前长三角区域规划限定为16个城市，而实际在这些城市的周边还有不少地理位置接近、经济发展程度相似、产业结构相近的城市，这些城市在条件成熟之后，完全可能成为长三角一体化的接纳对象。
注释：
① 引自宋言奇、马乙玉：《以文化认同促进长江三角洲经济合作》，《南阳师范学院学报》2004年第10期。
② 需要指出的是，并非越高深的数学就越能描述或证明经济学中的某种假说或原理，关键在其逻辑是否完整与贯通。
③ 参见王宝明、詹丽靖：《我国区域经济合作中地方政府关系协调方式评价》，《中共云南省委党校》，2006年第7期．
④ 参见洪银兴、刘志彪等著：《长江三角洲地区经济发展的模式和机制》，清华大学出版社，2003年版，第49—50页。