我国财政货币政策de调整与制度安排，本文主要内容关键词为：货币政策论文,财政论文,制度论文,我国论文,de论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国财政货币政策调整的必要性
1.财政货币政策启动内需乏力。1998年积极的财政政策与稳健的货币政策在实施中主要以财政政策为主，货币政策为辅，其意在通过财政政策刺激并带动需求，以克服总需求不足，减缓经济增速的下滑。为此，中央政府在近5年里共发行了6600亿元国债，增加基础设施的投资，并带动银行信贷和社会投资，合计投资总规模达26000亿元。据国家统计局测算，4年来积极财政政策在稳健货币政策的配合下，拉动经济增长7个百分点。但这并没有因此而扭转1997年以来我国物价持续下跌的状况，其间2001年2月虽有所回升，但很快于当年5月份以后居民消费价格指数和商品零售指数再次走低。国家统计局公布的统计数据显示，2002年1～8月份，全国居民消费价格总水平(CPl)累计同比下降了0.8%。其中，8月份，CPI比上年同期下降了0.7%。这种负增长已经持续了10个月，而且工业品价格已连续下降16个月。这表明，我国仍处于通货紧缩压力之中。
2.财政风险已露端倪。当前我国是否存在财政风险，通常都是以国际上通行的相关指标予以衡量，但值得注意的是我国债务余额的大幅增加是以国债投资项目的增加为前提的，如果国债投资项目的效益较高，即使反映财政风险的相关指标较高，也不一定有财政风险。因此，在考察财政风险时，必须把二者结合起来。
首先，财政风险的国际比较。衡量一国债券规模是否适度，一般有三大指标，即国债负担率、财政赤字率和国债依存度。到2001年末，我国财政债务总余额已达1.6万亿元，2002年财政预算赤字仍高达3098亿元。这样到2002年末，财政预算债务余额将接近2万亿元，届时国债负担率将达到20%以上。发达国家这一指标通行的警界线为45%，主要是因为这些国家的财政收入占GDP的比重一般在40～45%，而我国目前财政预算内收入与预算外收入加在一起约占GDP的20%，因此，我国这一指标以不超过20%为宜。我国的财政赤字率，即财政赤字占GDP的比重，这一指标2001年已达到2.71%，按2002年财政预算来测算，该指标将达到国际警戒线3%。对于国债依存度，国际上有一个模糊的经验性的安全控制线，大体是15%～20%，以中央财政支出为基数，则为25%～30%，而1998年以来，我国该项指标均超过60%以上。如果银行坏帐、政府债务以及外债这些最终需要全社会来偿还的国家债务三者累计起来，则国家综合负担率至少在70%。这一比例已经超过了亚洲许多国家以及欧盟(60%)和美国(60%)，但小于日本(131.5%)、泰国(109.3%)、印度尼西亚(92.7%)以及韩国(75.4%)。
其次，国债投资效益状况。由于国债投资大都是政府直接投资，建设项目大都为国有项目，形成的企业也大都是国有企业，因而在没有强有力的财产约束机制与利益激励机制的情况下，这种投资的收益率是很难保证的，这些国有企业在若干年后可能再度成为政府的包袱。根据有关专家的测算，在国债投资中，只有30%是有效益的。
通过以上三项指标的国际比较和我国国债的投资效益状况的分析，可以看出我国的确存在财政风险，而且财政风险不可低估。
3.货币政策传导效率低下。1998～2001年间，我国稳健的货币政策实际上是宽松的。(1)货币供应量充足。我国的广义货币供应量比1997年底增长了74%，远远高于此期间实际经济增长率与物价上涨率之和。我国的M2与GDP之比也已经名列全球前茅。(2)利率下调有利于商业银行扩大信贷规模和减轻借款企业利息负担。首先，1996年以来，连续7次降息，再加上1999年8月对储蓄存款开征20%的个人所得税，相当于8次降息，一年期的存、贷款利率总的下降幅度分别达到80%和52%，这大大地减轻了企业的利息负担；其次，法定存款准备金率从1998年3月的13%下调至1999年11月的6%，仅第二次准备金率的下调就直接为商业银行提供了可用资金2000亿元；再次，1999年存贷款利率的调整，使得存贷款利差达到3.6%，在信贷规模一定的情况下，有利于扩大商业银行的盈利水平。尽管如此，我们仍然不能由此而说明货币政策的有效性。各项贷款的增长率从1997年的22.5%开始快速回落至2001年的10.8%，甚至于2000年的增长率只有6.01%。且存款增长速度快于贷款，存贷差仍然在不断扩大。至2002年6月底银行存贷差增加到36500亿元。这一方面说明当前我国货币供应量不是不足，而是有余，如果盲目扩大货币供应量将会酿成通货膨胀后患；另一方面则说明我国货币政策传导效率低下。以上分析我们不难得看出，当前财政政策与货币政策的运行效率较低是不争事实，且积极财政政策的负面效应有可能进一步扩大，这对于扩大内需是极为不利的，因此，适时调整财政货币政策是必要的。
二、财政货币政策调整的取向
1.财政货币政策的内涵应向适度的财政政策和稳健的货币政策转变。积极的财政政策应向适度的财政政策转变，适度财政政策就是要通过综合性的财政决策，保持适度的财政赤字规模（增量递减），既能适度减轻中央财政的负担，又能拉动经济增长。之所以淡出积极财政政策。原因在于：一，积极财政政策的拓展空间有限，且财政风险逐渐显露出来。其二，积极财政政策存在“挤出效应”。一方面，政府作为投资主体，以大规模的财政货币资金投资于基础建设，必然排斥经济主体进入部分具有竞争性的基础建设项目，抑制了投资需求的有效增长；另一方面，大规模的信贷资金对财政资金的配套，客观减少了商业银行对企业（特别是中小企业）的信岱资金供应量。1998～2001年，银行体系对政府部门净债权以年均61.6%的增长速度在增长（累计增长581.4%），远远快于对企业债权年均10.4%的增长速度（累计仅增长48.6%）。这种以发行巨额国债形成的投资机制，必然会强化我国仍然存在的高度集中的投资体制，削弱企业的投资主体的地位，不利于市场的培育。其三，1979年以来，我国财政货币政策的松紧搭配中，无论是紧缩、还是宽松的财政政策，实施时间一般都不超过3年，而本次积极财政政策持续的时间已经持续近5年。之所以不彻底淡出积极财政政策，其原因在于：其一，民间投资并没有稳定回升。积极财政政策实施的初衷是想通过国债投资来带动民间投资，以内需增长抵消外需下降所造成的不利影响。虽然近来投资的增长率有所上升，但离替代积极财政政策尚有较大的距离。其二，结构调整成效不大。我国供求结构都发生了积极变化，但还不能说结构调整已经取得了明显成效。其三，通货紧缩的压力并未消失。其四，世界经济增长持续低迷的态势短期内难以改变，因而，希望以出口增长来拉动国内经济增长的可能性不大。以上两个方面的分析表明适度的财政政策是介于“积极”与“紧缩”间的一种中间策略。
稳健的货币政策应由单纯注重增加货币供应量转向注重金融市场结构调整和适当增加货币供应量相结合。从货币政策的角度来看，1998年以来，我国货币政策传导效率低下。其原因一方面表现为信贷传导渠道不畅；另一方面还在于我国金融市场发育不健全。因而单纯地依靠增加货币供应量难以达到增加投资的目的，再加上商业银行经营行为的理性化，其结果只能是事倍功半，长期下去将加大预期金融风险。因此，当前我国货币政策运行中的难题主要表现为结构性问题，而非总量问题。相应地下一阶段货币政策任务是适当增加货币供应量的情况下，注重金融市场结构的调整，疏导货币流通渠道，引导资金流向。
2.财政货币政策调控方式应由直接调控为主向间接调控为主转变。我国是一个发展中国家，我们正在努力地构建和培育市场经济体系，尽管过去的20多年里在这方面我们已取得了许多令世人瞩目的成绩，但离发达的市场经济体系仍有相当的距离。从这个意义上讲，我们应注重运用市场经济的手段解决市场中出现的问题，尽可能少用直接调控方式。
1998年以来，积极的财政政策和稳健的货币政策在内容上表现为“双松”，在协调方式上则是以积极的财政政策为主。但政府通过发行国债扩大投资的方式实际上是一种直接调控方式。为避免政府持续直接投资引致的负面影响进一步扩大，变财政直接投资为引导市场投资将成为宏观调控的必然而有效的选择，即直接调控为主向间接调控为主转变。为启动内需，刺激投资与消费的有效增长，财政货币政策在间接调控中应保持二者的协调一致性。具体来说，一是规模增长的适宜性，即财政收入与货币供应量增长的适宜性。近5年来，二者均保持了较高的增长速度。特别是财政收入在物价水平持续低迷的情况下，其增长速度大大超过了（GDP的增长速度。统计资料表明，1998～2001年我国财政收入年均增长幅度达到17.3%，其中，1998年是14.2%，1999年是15.9%，2000年是17%，2001年是22.2%。而同期GDP年均增长速度为7.55%，二者相差近10个百分点，这与积极的财政政策是不协调的，也不利于刺激投资与消费的增长。同样货币供应量也保持了持续的高增长，但由于传导渠道不畅，货币存量增大，但利用率不高，客观上增加了预期金融风险。考虑到这些负面影响，适当降低二者总量的增长速度将有利于经济长期稳定地增长。二是结构调整的协调性。即有针对性的税收结构的调整与融资环境的改善保持一致性。特别是我国长期积累下来的经济结构的矛盾较为突出，期望政府通过直接投资在短期内解决这一问题是不现实的，但政府可以引导市场资源的配置达到缓解经济结构矛盾的目的，这就要求财政货币政策在结构调整中保持政策的一致性。
3.财政货币政策的调控方向应由基础建设投资向产业结构调整转变。国家经贸委对2002年上半年全国商品市场主要商品供求情况排队分析调查结果显示，最新调查的600种主要商品中，供求基本平衡的商品82种，占商品总数的13.7%，与2001年下半年相比减少了3.4个百分点；供过于求的商品518种，占商品总数的86.3%，与2001年下半年相比增加了3.4个百分点，没有供不应求的商品。我国商品市场供过于求的矛盾在2002年有所加剧，产销不能很好衔接制约了消费的增长。收入结构变化显著，居民收入差距较大，农民收入增长缓慢，抑制了消费增长。这必然形成一方面市场畅销产品的供给在市场机制和技术进步推动下快速增长，另一方面占人口多数的农民收入增长缓慢，支付能力增长有限。
在当前国际经济走势低迷的情况下，启动内需仍然是今后一段时期内我国宏观调控的主要任务。从前一阶段的切入点即基础建设的投资效应来看，继续推进存在诸多负面效应，因此从现在起必须改变启动内需的着眼点，针对当前经济结构不合理的状况，财政货币政策应重点关注产业结构的调整。事实上，产业结构调整与启动内需具有因果关系，且能相互促进。通过产业结构的调整一方面可以增强经济持续发展的能力，另一方面可以增加就业，提高低收入阶层的收入水平。这既有利于社会稳定，又有利于增加有效需求。以日前情况而言，我国产业结构调整主要涉及盘活资产存量和产业升级换代两大问题。解决这两大问题的关键环节在于资本市场的发达程度。从盘活资产存量角度来看，资产存量的调整必须运用重组并购等手段，但前提条件是资产能流动，这就需要有一个发达的资本市场来支撑，财政货币政策应积极培育和推动该市场的形成。从产业升级换代来看，财政政策可以采取区别对待的政策，减税让利，规范税费标准等措施，减轻企业负担；货币政策则可采取降低融资门槛，增加融资渠道，改善融资环境。两大政策的综合运用在一定程度上可以促进产业结构的调整，进而达到刺激投资需求和消费需求的目的。
三、财政货币政策协调运行的制度建设
1.深化财政体制改革，提高财政政策的运行效率。积极的财政政策调整为适度的财政政策其意在改变财政政策的调控方式，充分发挥税收政策对市场的调节作用，同时建立与市场经济发展相适应的财政税收管理体制，以提高财政政策的运行效率。
(1)改革财政投融资体制。从融资角度来看，无论是总量调节，还是结构调整，目前财政支出主要靠增发国债来维持，手段十分单一，受负担能力限制，这种办法不宜长期使用，亟需创新手段。可以考虑以三大政策性银行为基础，形成具体的运作机构。然后把国债、政府外债、社会保障基金以及经常性预算外结余等资金集中起来，形成财政资金的稳定资金来源。从投资角度来看，目前国债项目在实施过程中人为操作的成分较重，造成了较多的负面效应，今后应全面增强公共财政职能，以培育市场、促进民间投资和企业投资为前提，这包括积极财政政策从竞争性行业“退出”、放松垄断行业的投资准入限制，同时积极而全面加强公共部门的投资，尤其要向农村公共部门倾斜？
(2)加大财政收入政策的调控力度。一方面财政收入政策应综合考虑经济发展的速度和宏观调控的目标，保持适度的增长速度，以利于促进消费与投资，进而培养、扩大税基和税源；另一方面突出税收政策对市场的调节作用。在优化税制基础上，充分考虑经济结构调整的口标、对象，合理运用减税、免税、税收优惠等手段，引导资源的优化配置，最终实现产业结构的调整。
(3)规范税费标准。解决政出多门，多头收费和重复收费的现状，切实减轻纳税人的负担。从国际上比较而言，我国企业税负并不太重，但由于各种不规范的收费和摊派，加上税收征管的不规范，都从客观上增加了企业的负担，抑制了企业的投资需求。
2.深化金融体制改革，提高货币政策的传导效率。当前，信用传导是我国货币政策的主渠道，货币政策的效率在一定程度上取决于商业银行的行为和金融市场的成熟程度。但从长期来看，利率、汇率与资产价格等将逐步成为我国货币政策传导的主渠道。为此，必须深化金融体制改革，具体而言：
(1)积极推进商业银行改革。一方面是国有商业银行要进行股份制改造和改组，建立现代金融企业制度；另一方面是要逐步发展非国有商业银行和金融机构，营造商业银行公平竞争的环境。使商业银行在竞争中主动适应市场变化，提高其对货币政策的敏感度和传导效率。
(2)着力培育与发展金融市场。从货币市场的角度来看，应扩大货币币场的交易主体，创新货币市场工具，建立高效快捷的支付清算系统，拓展货币市场与资本市场的融通渠道，增强公开市场业务对同业拆借利率与债券利率的影响力。从资本市场的角度来看，应注重债券市场的发展，便于中央银行通过公开市场业务的操作调节货币供应量。同时中央银行应继续完善交易与清算系统，规范信息披露行为，为宏观金融调控奠定基础。
(3)有步骤地推进利率市场化。现阶段，我国同业拆借利率、国债招标发行利率以及二级市场债券利率已经市场化，这为推进利率全面市场化奠定了基础。但由于我国金融市场尚不成熟，商业银行的市场化改革尚未完成，因而利率市场化须稳步推进。目前可以进一步扩大国债发行利率市场化，实行贴现利率市场化，提高商业银行资产构成中债券资产的比例，适度扩大商业银行大额存贷款利率浮动幅度，从而确定并完善中央银行基准利率。
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