普惠制养老金——中国农村养老保障的一种尝试，本文主要内容关键词为：养老金论文,中国农村论文,普惠制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F323.89
[文献标识码]A
[文章编号]1006-0863(2008)03-0054-05
根据国际通行标准，中国已经进入老龄化社会。以65岁以上老年人占总人口比重计算，2000年中国65岁以上老年人口占总人口的比例为6.96％。根据国家统计局数据到2005年底这一比例达到7.69％。[1]在五年时间65岁及以上人口比重上升了0.73个百分点，总人数达到10045万人。其中农村65岁以上的老年人达到6222万人，占全国65岁以上老年人口的61.94％，占农村总人口比重的8.35％，农村老龄化比率高于平均水平0.66个百分点。[2]人口老龄化是农村面临的崭新问题，目前我国农村大部分地区还没有建立行之有效的社会养老保障制度，现有的农村社会养老保险体系存在着制度性缺陷，中国农村养老保障面临着前所未有的挑战。
一、中国现行农村养老保险体系评价
中国农村现行养老保障体系主要是依据民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》建立起来的，它引入了城镇社会养老保险的规则，基金以个人缴费为主，集体经济给予辅助，国家提供政策扶持。个人和集体缴费全部进入个人养老金账户，农民达到退休年龄(规定为60岁)后，可按照个人账户的积累额领取养老金。截至1997年底全国共有30个省、市、区的2097个县开展了农村社会养老保险工作，覆盖农村人口达到7452万，年度基金积累42.2亿元。1998年后农村养老保险制度开始出现了较大幅度的衰退，到2005年参加农村养老保险的农村人口降低到5422万人，年度基金积累只有31亿元，年度基金支付为21亿元。[3]
从制度覆盖人口来看，从1998年之后参加农村养老保险人口在持续下降，更多需要保障的人群并没被纳入该保障体系内。这样的养老保险制度在农村实际发挥的保障作用十分有限。
在二元经济的社会中，农村居民的收入往往要低于城市。农村居民的收入主要来自于季节性的农产品收获，缺乏社会保险所要求的稳定的收入来源，这些原因使复制城市式的社会保险制度在农村很难成功。现行农村养老保险体系制度设计参考的是城镇社会养老保险制度框架，但是在中国现阶段城乡二元经济条件下城乡存在比较明显的差异，这种差异是导致农村现行养老保险体系并不完全适应农村实际情况的根本原因。美国经济学家刘易斯认为，在发展中国家的经济发展过程中，存在两种不同的经济部门，一是城市较为先进的工业经济，二是农村较为落后的传统自然经济。[4]在二元经济的社会中，工业部门劳动者的收入水平普遍高于农村，收入来源稳定且可以预期，这些为社会保障制度的形成奠定了基础。而在发展中国家的农村地区，农村经济仍保持着强烈的自然经济特征。家庭生产方式在农村仍占据主要地位，家庭仍然是自然经济中承担风险的主要载体。
我国农民现阶段主要收入依然来自于家庭种植粮食作物为主的农产品的经营收入。以2006年为例，农民家庭经营收入占农民人均家庭纯收入的53.83％，工资性(外出打工)收入只占38.33％。家庭经营收入主要来自于传统的种植业，它受自然条件、国家政策以及市场环境等影响波动较大，并不能维持正常持续稳定的现金流，尤其是在偏远地区，“靠天吃饭”、吃国家救济粮的情况仍广泛存在。即便是工资性收入也是不稳定的，因为农民打工所从事的工作基本都不具备长期稳定性，随季节、市场变化、家庭变故影响较大，难以带来持续稳定的资金收入。这种收入的不稳定性和偶然性使得难以进行定期稳定的缴费，从而进行筹集资金。
现阶段我国农民家庭收入主要用于维持家庭正常生活开销，几年来农村收入增长没有明显提高，但是支出却一直保持大幅增加，表现在如非义务教育阶段的教育开支、医疗费用开支等仍在节节攀升，农民几乎很少有节余可用于投保养老。在实行家庭承包责任制后，集体经济在农村经济中发挥的作用越来越小，社会保险制度所规定的农民养老保险投保时集体经济应发挥的辅助作用随之减弱。现行的农村社会养老保险制度采取的个人账户完全积累制，即个人缴费计入个人账户上，缴费越多积累越多，缴费较少则积累同样较少，它并不具备互济性，它不能使农村低收入居民从中收益，这无疑降低了社会保险制度的再分配作用。
目前我国的社会养老保险制度所覆盖的地区大多是经济比较发达的地区，参加养老保险的群体基本也是区域内比较富裕的农民，而在经济不发达的落后地区，农民的养老保障不能从社会保险制度中受益。这导致目标人群覆盖面窄，受益人群有限反过来也压抑了农民参与投保的意愿。[5]
以上因素都大大降低了农民参加农村社会养老保险制度的积极性。在这种情况下继续坚持以缴费的养老保险制度作为农村养老保障体系的核心是不适合我国国情的。
二、普惠制养老金制度的含义、发展和国际范例
基于以上原因，我国农村养老保障制度设计应该结合我国基本国情，根据我国经济社会发展的实际情况重新进行思考。在分析我国现阶段经济社会发展情况以及参考世界其他国家农村养老保障制度的基础上，我们认为，普惠制养老金制度可以作为我国现阶段农村养老保障制度的新尝试。
Johnson和Williamson认为在低收入国家非供款普惠年金制度是适用的，[6]林义认为中国应该实行普遍保障的农村养老保险制度，[7]杨立雄提出对满足条件的所有农民提供非缴费的老年津贴，为农村老年人提供最低层次的社会救助，[8]申策提出建立覆盖全国农村的最低社会养老金制度。[9]我们的观点是为农村老人提供普惠制养老金。
普惠制养老金制度的一般定义是：只要是该国农民从事农业劳动达到一定年限，一旦退休就有权利享受养老保障金。[10]我们认为，我国农村实行普惠制养老金制度可以定义为，凡是65岁以上的农村户籍人口，无论其就业历史和收入状况，均可获得以国家财政为基础的，按月领取的有保障的养老金。
目前，国际上采用普惠制养老金制度的发展中国家主要集中于非洲、南美，这些国家采用普惠制养老金制度的原因一方面是由于这些国家经济不发达，居民收入水平较低，采取缴费的社会保险制度将使大部分群体被排斥在受益范围之外，通过采取普惠制养老金制度将使其覆盖绝大多数国民，共享制度保障。另一方面，部分英国前殖民地国家采用普惠制养老金制度是受到《贝弗里奇报告》的影响，该报告提出普遍保障思想，认为社会保险体系应覆盖包括农民的全体国民，个人所得到的待遇与其缴费没有关系，以此保证全体国民都能享受到最低的保障待遇。世界银行在1994年的报告指出，普遍保障型养老金可以不考虑人们的收入、财富和工作年限，管理结构简单，交易成本低，对于金融机构不发达、雇员工资收入基本信息不充分的发展中国家特别适用，有利于保证消除贫困目标，并在政治上获得广泛支持。
普惠制养老金制度在国际上尤其是发展中国家取得了较好效果。2000年毛里求斯、纳米比亚、博茨瓦纳等国家基本实现了100％的覆盖率，南非的保障面达到88％，并且养老金收入成为老人养老的重要收入来源。同时普惠制养老金制度对于降低发展中国家尤其是低收入国家贫困率也发挥了良好作用。在实施普惠制养老金制度后，阿根廷、巴西、智利和哥斯达黎加的赤贫率分别降低了67.1％，95.5％，21.4％和69％，贫困率分别降低了30.8％，29.2％，24.3％和18.7％。[11]
三、在我国农村实施普惠制养老金制度的原因
我国实施普惠制养老金制度应当从农村开始，主要理由如下：
(一)“反哺”农村的需要
建国后，为早日实现工业化，我国采取了优先发展重工业的做法。从1952年到1986年，国家以工农业剪刀差的方式从农业取得5803亿元财政收入，以税收方式取得1044亿元，二者合计高达6868亿元。[12]现有农村65岁以上的老年人都是当年这一制度下的付出者，他们最有权利享受国家的“反哺”。“以工补农”可以从“补生产成本”和“补实际收入”两条思路展开，而在一定条件下，“补生产成本”的效果不如“补实际收入”的效果好。普惠制养老金就是“补实际收入”的好办法。
(二)缩小城乡收入差距的需要
实施普惠制养老金制度通过国家转移支付的方式对农村老年人发放养老金，是对国民收入的再分配。国家财政收入对于农村达到65周岁的老年人发放一定标准的养老金直接增加了农民的收入。申策和Williamson认为实施这一制度将有利于在一定程度上消除市场初次分配的不公平，这有助于缩小日益扩大的城乡收入差距，使全体国民共享经济发展的成果。[13]
(三)管理成本低，简便易行
普惠制养老金对于享受养老待遇的老年人不再根据其缴费情况或是收入情况进行审查，唯一根据就是其年龄。在农村，当地居住的老年人的数量是公开透明的，依据这个公开的信息进行养老金的发放，减少了收入缴费审查等环节，降低了制度运行的管理成本。
(四)有利于城镇发展，加快城市化进程
在中国经济快速发展的过程中，大量农村剩余劳动力从农村涌向城市，这一进程有助于加快城市化进程。但是，由于农村养老问题没有解决，许多农民不得不返回农村履行赡养老人的义务，这是不利于城市化进程提高的。实施普惠制养老金制度减轻了进城农民的负担，有助于他们留在城市工作，从而推动城市化进程。
(五)社会共识度高
实施普惠制养老金制度在农村的阻力小，反对者少，实施相对更加容易。社会保障制度的实施离不开相关利益团体的博弈，对于目前中央提出的“工业反哺农业，城市反哺农村”的政策，理论界和实践界基本已经达成共识。“尊老”和“扶弱”的文化传统会支持政策的推行。因此，为农村老年人提供普惠制养老金制度符合民心，也符合中国的现实。与城市养老保障制度改革相比，在农村实施非缴费普惠制养老金制度所遇到的阻力相对要小。
(六)对于完善中国社会保障体系具有重大意义
它有助于农村加快建立社会化养老，为传统家庭养老提供有力补充，加快构建农村多层次的养老保障体系。我国由于二元经济造成了城乡分割的社会保障体系，农村社会保障明显落后于城市社会保障体系建设，以普惠制养老金制度为契机构建农村社会保障体系，将会完善中国的社会保障体系，并为今后在城镇实行普惠制养老金制度积累经验。
四、实施普惠制养老金制度的待遇水平和财政投入估算
普惠制养老金制度是我国在新时期条件下应对农村老龄化问题的一种新的尝试。它的实施必须建立在财政可承受的基础上才有现实意义。我国农村实施普惠制养老金制度的原则是保障老年人的基本生活需要。中国是发展中国家，普惠制养老金制度只能是保障老年人的基本生活需要，只有依据此原则建立该项制度才具有持续性。根据此原则，做出以下测算假定。
(一)待遇水平测算
第一，测算的参加普惠制养老金制度的资格假定。
有资格享受的应当是居住在农村，具有农村户籍，年龄在65周岁以上的老年人。参加普惠制养老金的老年人应为农村居民，考虑农村生产的实际情况，以65岁作为享受普惠制养老金的年龄标准为宜。凡居住在农村的农村居民，在年龄达到65周岁后，自动享有领取养老金的资格，无论其就业历史和收入状况，均可获得以国家财政为基础的，按月领取的有保障的养老金，不必经过其他相关资格审查手续。
2006年中国65周岁及以上的老年人口占总人口的9.08％(根据《中国统计年鉴2007》整理计算得出)，按照农村老龄化程度高于城市1.24个百分点计算，农村老龄化程度为9.16％，2006年中国农村总人口为73742万人，由此估算农村65周岁以上老年人为6756万人。[14]
第二，普惠制养老金支付标准的假定。
农村实施普惠制养老金是为了保障老年人的基本生活需求，给他们发放的养老金将主要用于老年人的基本生活支出。我们不赞成以社会救助金替代养老金，原因是两者对象不同，解决的问题不同。社会救助是以家庭人均收入为指标，是贫困救济。普惠制养老金是以老人个人为指标，是对老年人在劳动年龄期间对其劳动贡献进行再补偿，从而分享社会发展成果的制度。当然，在实行了普惠制养老金制度后，在农村家庭测量贫困救济标准时，可以将65岁以上老人排除，这样，可以节省部分救济款。
应当根据农民生活支出水平来确定待遇标准。
从2006年中国农村人均生活消费现金支出来看，2006年中国农村人年平均生活消费现金支出为2415.47元。其中，用于食品的支出占到了最大比重。由于老年人生活消费支出将主要集中在食品和医疗保健方面的支出，在制定养老金待遇标准时应在保证老年人的食品支出的基础上再满足其他基本维持生活的基本需求，以实现农村老年人的基本生活需要。
根据2007年的统计数据按照东部、中部和西部三个地区划分，三个地区2006年农村居民人均生活消费现金支出东部地区平均为3741.37元，中部地区为2173.23元，西部地区为1699.74元。
从1990年到2006年农村人均生活消费现金支出结构考察，食品消费支出占消费支出的比重从41.59％降低到34.59％，食品所占比重逐年下降，医疗保健支出从5.06％上升到7.93％，反映了近些年来医疗保健的花费在农民生活消费现金支出中所占比重越来越高。对于65周岁以上的老人，医疗保健支出将占据更大比重，在确定养老金待遇标准应该满足基本的食品支出和医疗保健基本需求。因此，在确定养老金待遇标准时应参考农民人均年消费现金支出的金额，并考虑到新型农村合作医疗制度的推广将有助于负担一定医疗费用支出，因此，假定以该金额的40～60％左右制定养老金待遇标准为适宜标准，以此标准发放的养老金能够满足老年人的基本食品和医疗消费现金支出，保障农村老年人的基本生活。由于我国东部中部和西部地区存在的较大区域差别，东中西部地区的具体标准也应进行一定的差别调整，具体标准可以为每人每年东部地区1500～2200元，中部地区900～1300元，西部地区700～1000元。
(二)财政投入
从1994年实行分税制改革后，我国实行中央和地方财政收支分开核算的财税体制。普惠制养老保障是事关中国农民切身福祉的制度，关注农民养老问题既是中央政府的责任，同样也是地方政府不可推卸的责任，因此对于普惠制养老金保障制度支付的养老金应该由中央和地方政府共同承担。
由于目前中央政府收入在财政收入中占据主导地位，中央政府有更足够的财力支持这项制度，所以中央政府的财政收入应该承担更大责任，同时，养老保障是各级政府责无旁贷的责任，地方政府也应当分担一定的养老金支出金额。由于我国东部、中部和西部地区经济发展不均衡，东部地区经济发达，地方政府财政收入较高，中部和西部地区经济相对落后，地方政府财政收入也处于较低水平，因此在制定中央与地方财政支付的养老金比例时，应将各地财政承受能力考虑在内，合理确定各地区中央和地方财政负担养老金支付的比例。
根据以上原则设定的东部、中部和西部财政负担养老金支付比例如下：
根据以上测算的享受农村普惠制养老金保障的人数和确定的待遇标准，则养老保障金支付金额=享受普惠制养老金保障的人数×养老金待遇标准，利用该公式计算的财政投入资金如下：
依据设计的支付标准在统计出东部、中部和西部农村65周岁以上老年人的人数，计算出东部、中部和西部农村实施普惠制养老金需要支付的金额，按照低待遇标准支付分别为：320亿元、205亿元和149亿元，按高待遇标准支付为469亿元、296亿元和213亿元，按照平均待遇水平支付为394亿元、251亿元和181亿元。所以，在全国农村实施普惠制养老金制度需要支付的养老金低标准支付为每年674亿元人民币，高标准支付为978亿元，平均标准支付为826亿元。以低标准计算，东部、中部和西部地方政府支付农村普惠制养老金所占地方财政收入的比例分别为1.11％，1.43％和0.49％，均低于地区财政收入的1.5％，中央政府支付的农村普惠制养老金所占中央财政收入的比例为2.35％。
2007年财政收入将达到5.1万亿元人民币，这为农村实施普惠制养老保障提供了物质基础。我国用于社会保障的支出相比于国际水平依然较低，实施普惠制养老金制度的资金负担所占财政收入比例是在国家财政收入资金承受能力之内的。因此，建议普惠制养老金制度可以从低标准入手实施。如果当前财政负担确实有困难，也可以适当降低待遇标准，以减轻制度实施的财政压力，在今后我国财政收入不断提高，财政承受能力逐步增强时再根据条件提高给付待遇标准。
综合以上分析，实施普惠制养老金在制度设计上简便易行，财政投入在国家可以承受的范围之内，符合中国当前阶段的国情，可以作为实施农村养老保障的一种新的尝试。目前的关键是应当尽快确定农村养老保障制度的模式和目标，明确农村养老保障的价值取向，确保农村养老保障制度的有效性、公平性和可及性。对于具体待遇标准应该进一步测算。农村老年人口变动和中央地方财政负担比重对于制度的实施效果具有很大影响。目前存在的问题是使普惠制养老金是作为阶段性政策还是作为长期政策执行下去？
由于每年的养老金支出都是数额巨大，作为长期政策执行下去无疑会对财政政策产生较大影响，那么需要确定该政策的时间性。农村人口流动以及城市化进程引起的老年人口数量变化是影响该制度较大因素。此外，养老金是由中央地方公共负担支付的，作为地方是以省级还是以县市为统筹基础也有待研究。
从中国现阶段国情来看，以省级为基础统筹更适合制度的实施，因为我国各个省(区市)份内部也存在较大差异，不宜一刀切。总之，实施普惠制养老金农村受益老年人口将达6700多万人，受益范围覆盖全部农村7亿3千万人口，可以说是一个花钱较少、受益广泛、影响深远的社会保障政策。
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